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新型生态补偿机制构建的思考
改革开放以来，中国经济高速持续增长，生态环境问题日益突出，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。2003年，党中央提出了科学发展观，强调经济社会的全面、协调和可持续发展，对生态环境问题更加重视。在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，中央明确将生态补偿政策作为西部大开发的一项重要政策内容；10月举行的党的十七届五中全会审议通过的关于国民经济和社会发展的“十二五”规划建议，也强调进一步加快建立生态补偿机制；国务院审议通过的《全国主体功能区规划》，又为建立生态补偿机制确立了空间布局框架。在这一宏观大背景下，构建和选择一个什么样的生态补偿机制，不仅关乎到能否找到解决严峻生态环境问题的有效手段，而且也关系到经济发展方式能否顺利转变、生态文明建设以及和谐社会构建。
一、现行生态补偿机制及其问题
长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。
(一)纵向补偿为主，缺少横向转移
目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。
(二)补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性
目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5～8年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。
(三)补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为
生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。
二、多中心视角下生态补偿机制的要素分析
以“单中心”政府为主体的生态补偿机制所存在的问题在很大程度上忽视了市场机制和社会民众为主体的自主机制导致的，市场和社会民众是参与生态补偿的重要补充，构建多中心的生态补偿机制可以对政府“单中心”的生态补偿机制的缺陷进行修复。
(一)多元的补偿主体
生态补偿主体是生态补偿行为的参与者和实施者。在组织形式上，除了强调政府责任外，更要根据生态补偿利益相关者，打破传统的“单中心”政府主体模式，使补偿主体既有官方的政府组织，也有非官方的私营部门和民间组织，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式。
(二)多维的权力向度
生态补偿中的权力向度在生态补偿行为中发挥着穿针引线的作用。在多元补偿主体作用下，生态补偿应打破自上而下的权力向度，依靠彼此间合作和交叉的、多维的、分散的、上下互动的权力向度，通过合作、协调、谈判、契约、伙伴合作等确定集体行动目标方式，实施生态补偿行为。这种多维的权力向度的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的相互合作。
(三)多中心的治理机制
多元的补偿主体和多维的权力向度共同构成了多中心的治理机制。埃莉诺·奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论把多中心秩序与社群利益关联起来，在政府机制与市场机制之外进一步拓展了自主治理机制，为公共事务治理的实践提供了处理问题的新思路。因此面对不同类型的生态补偿问题，可以选择用政府机制、市场机制和自主机制的多中心的治理机制共同治理。
三、多中心视角下的生态补偿机制的实现形式
改革开放三十多年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善、市场化改革不断深化，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，针对生态环境的具体属性相关利益主体所面临的激励因素以及业已存在的正式的、非正式的制度实践，选择适当的生态补偿机制可以成为构建中国生态补偿机制的一种理性选择。
(一)政府机制
生态环境具有非排他性和非竞争性，是应由政府提供的公共产品。在建立生态补偿机制中，强调的是政府主体责任，一方面政府要承担起生态环境公共物品的供给责任，另一方面要引导社会中的其他成员参与到生态环境的治理中并提供相应的制度保障。政府在生态补偿的主体作用主要是由政府的强制性和权威性所决定的。这种强制性和权威性为生态环境公共物品的供给提供了一种制度环境和秩序。同时政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行为动机。
政府在生态补偿机制中的作用可以表述为：政府拥有公共资源和公共财政的支配权，在公共利益和“公仆人”动机下，在赋有公共责任和履行公共监督后，提供公共物品和公共福利。生态环境作为一种公共物品，是由政府提供的。政府供给公共物品的目的，是为了维持一种公共秩序。政府供给公共物品的动力，来自维护公共利益“公仆人”的行为动机，即在一系列制度框架下，由政府代表民众实现公共利益。因此，政府作为公共利益的代表，在公共物品供给中发挥着重要作用。政府经由民众权力让渡后会拥有公共权力。由此政府可以动用公共资源实现公共物品的供给和社会福利的最大化，使政府在公共物品供给中须承担公共责任，接受公共监督。
(二)市场机制
市场参与生态补偿源于“经济人”的动机以及消费者对于生态公共物品的超额需求。市场参与生态补偿的前提是能够在增进社会福利的同时也能够带来自身效益最大化。消费者对于生态公共物品的超额需求和“经济人”动机的有机结合是市场机制参与生态补偿的前提。为了激励市场参与生态补偿行为，政府在相关政策方面要有一定的诱导性，包括优惠政策、税金减免等。市场参与生态补偿有效作用的制约条件是明晰生态环境资源的产权。对物品产权的界定通常是在政府指导下做出的。对于生态环境资源来说，需要政府明确产权界定的规则和提供产权交易的市场。只有这样才能实现市场有效参与生态补偿。同时，市场经济条件下所需法律制度的构建也需要政府保障。因此，市场参与生态补偿的运行更需要理性政府的保障。
(三)自主机制
生态补偿的自主机制可以表现为以下两种形式。
1.自主补偿的组织及其制度安排。在小规模的生态补偿实施中，可以通过彼此信任和有效地沟通实现自主治理。这是因为在这种条件下，利益相关者掌握大多数生态环境资源属性的信息，通过其建立的长期低沟通成本的网络，利益相关者能够自主实现生态环境资源的永续利用，而不过分依赖政府和市场的制度安排。在这种情况下形成的组织形式和制度安排可以成为生态补偿的自主机制。埃莉诺·奥斯特罗姆等学者实证研究了森林资源、近海渔场、农业灌溉系统等生态环境资源可持续发展和利用的自主治理制度，并指出了这些自主治理制度运行的内在规律。她认为，在政府机制与市场机制这两种主要的公共事务治理机制之外，还应该注意由社区自主形成的机制。自主补偿机制不是唯一和万能的，但在一定的条件下，它却是一种高效率的制度安排。
2.非政府组织。这类组织与政府和企业不同，它们追求生态效益的最大化。在生态补偿行为中，非政府组织往往发挥着独特作用。在不同的生态补偿领域，这些组织和机构往往拥有丰富和充分的专门知识或具体信息，有些甚至是其他部门或组织所不具有的，大大提高了生态补偿活动的绩效。因此，有学者将这类生态环境保护组织称为政府和企业之外的“第三部门”。通过志愿的形式为人们提供公益性服务的“第三部门”迅猛发展的根本原因在于生态补偿中不可避免地存在着政府失灵和市场失灵，而“第三部门”这一组织能在一定程度上有效地解决了上述问题，从而成为政府部门和市场的有效补充。
四、主要结论和政策建议
针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。
(一)进一步完善政府补偿机制
进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税(费)的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。
(二)积极探索市场补偿机制
积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区(流)域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。
(三)逐步建立自主补偿机制
政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。
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