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西部大开发背景下生态补偿法治机制构建
【内容摘要】西部大开发中建立生态补偿机制是有效保护生态环境，实现西部地区可持续发展的内在要求。在依法治国的时代背景下，构建生态补偿法治机制应是建立生态补偿机制的首善之区。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，应在立法、执法和执法监督层面为生态补偿法治机制的构建出好谋，划好策，把好关，行好政。
【关 键 词】西部开发 生态补偿 法治机制
西部地区居长江、黄河、珠江等流域上游，是国家生态屏障所在。西部大开发10年来，西部地区发展快、城乡面貌变化大、人民群众受惠多、生态环境保护和建设也得到显著加强，特别是作为我国构建生态补偿机制试点的“退耕还林”、“退牧还草”政策取得了良好的生态效益、社会效益和一定的经济效益。但是西部地区既是我国资源丰富地区，也是我国生态脆弱地区，生态环境的保护绝非一日之功，特别在目前全球气候异常，自然灾害频发的情况下，西部地区的生态环境持续保护就显得尤为重要。在深入实施西部大开发的背景下，随着西部矿产资源的“大开挖”、生态功能区重建、流域和水源地保护、西气东输、西电东送等项目的实施，西部生态在为全国生态环境提供保障的同时，受经济实力提升、民生发展等压力迫切需要得到补偿。而生态补偿是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论基础上的一种合理的机制，在经济发展相对落后的西部地区不失为解决生态环境保护问题的有效举措之一。
西部大开发10年，也是我国生态补偿政策试点的10年。10年来西部地区以基础设施、生态建设为主，成效显著。尽管有生态补偿试点政策的支撑，但是经济发展明显滞后。在无法可依的情况下，西部各地相继探索、出台的生态补偿政策，如退耕还林、退牧还草，矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金以及矿山生态补偿基金、水流域环境保护专项资金等政策由于资金来源无保障，实施程序无保障、实施标准无保障，长久实施无保障，在实践中随意性大大，已经走形变样，有些政策已经与建立生态补偿机制的初衷相悖，亟待规范。笔者以为，在中央大力推进依法治国，依法行政的时代背景下，在生态补偿机制构建过程中，无论采取行政的、经济的、技术的还是法律的手段，最终都必须以法治作保障，首先构建生态环境补偿法治机制。
一、环境法治是西部大开发的内在需求
西部大开发之初，时任中共中央总书记江泽民同志在陕西视察时，就提出了“再造一个山川秀美的大西北”的伟大号召。在西部大开发过程中，党中央、国务院始终要求要注重生态环境保护，着力建设美好家园和国家生态安全屏障，要以生态建设和环境保护为基础，坚持开发和保护相互促进，全面增强可持续发展能力，在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策，逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付等。这些战略要求已经明确生态环境保护就是西部大开发的应有之义，是大开发的内在需求。在西部大开发中保护生态环境，更需要政治、法律、经济等各方面的综合促进和完善，尤其要不断加强西部的环境法治，用强有力的法治手段约束掠夺性破坏性的开发模式和粗放型经济发展方式，在保护和改善西部生态环境的过程中，为大开发和西部地区可持续发展提供生态安全保障。生态补偿机制作为西部大开发中才开始践行的生态环境保护的重要政策，要在保障大开发的实践中取得应有的成效，法治化是必然要求，也是必然的选择。
二、西部地区目前生态补偿法治机制的现状
西部大开发中，为探索建立生态补偿法治机制，在法律法规尚未出台的情况下，一些地区研究制定了一些地方政策并着手实施，取得了一定成效。如陕西省征收渭河地表水生态环境补偿金，并于今年首次根据检测结果对西安、宝鸡和咸阳进行征收。但是，生态补偿涉及利益关系复杂，目前对生态补偿法律原理性探讨比较多，针对具体地区的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿法治机制的构建。
（一）可持续发展理念在立法中的缺失，导致生态环境补偿机制在环境立法中的不当缺失，西部地区地方立法面临依据不足的窘境
传统的宪法和环境法都是在“非可持续发展”的理念指导下建立起来的，这种理念反映在环境法学理论上，就是作为环境要素的资源能源属于公共财产，国家所有，可以按照先占的原则任意加以使用，向自然界索取和向空中排放一样都是合法的。在这样一种发展理念下，我国的生态补偿机制的法治化就缺乏了有力的法理支撑，存在价值取向的误区。同时作为生态环境保护的基本法《环境保护法》和相关单行法对生态补偿相关规定明显滞后于生态环境保护的现实需要，难以适应西部大开发背景下大力实施生态补偿政策的需要，极大地挫伤了西部地区民众生态环境保护积极性与后劲力。
也由于多年来西部地区经济社会发展的滞后，在以经济实力博弈论成败的背景下，导致在国家环境立法中话语权缺失，在以资源优势为其他地区发展做出贡献的同时，没能够成功运用法律手段去争取牺牲地区环境应该得到的利益补偿。在国家生态补偿法律法规缺位的情况下，地方立法也就面临了于法无据的窘境。
（二）立法速度远远落后于生态环境保护发展速度，许多新领域、新类型补偿政策得不到法律的支持
相比较其他地区而言，由于历史的原因，西部地区开发相对较晚，经发展相滞后，但是地域宽广，煤炭、石油、天然气、矿产等能源资源丰富。多年来，为国家其他地区的发展提供了大量的供给。大开发之初，为了防止出现不顾生态后果和效益的“大开挖”，除国家对西部地区给予了财政转移支付和生态林效益补偿金等支持外，西部地区也根据实际出台了一些生态补偿政策，实践证明也是行之有效的。如陕西省开征了煤炭、石油和天然气资源开采水土流失补偿费，四川省花萼山国家级自然保护区生态补偿试点等。国家和西部地区的生态补偿政策的出台虽然取得了一定的成效，但是由于法律的缺位，特别是在国家立法滞后的情况下，又加上西部地区生态环境补偿本土立法的虚伪位以待，导致补偿基金的来源，支付或征收程序、标准操作性不强、随意性大，在执行中视利益群体的博弈力量大打折扣，弱势群体老百姓的利益在生态补偿政策中难以保障，影响了补偿政策的权威性，降低了公信力，使政策实施之初就处于难以为继的尴尬境地，使补偿政策在实施之初就面临“破产”的危险。
（三）生态环境补偿政策政出多门，执行中各自为政，层层盘剥，挤占挪用，影响补偿政策功能的正常发挥，给生态补偿法治机制的构建埋下了“执法不力”的隐患
西部大开发之初，国务院出台了如生态林环境效益补偿、西电东送补偿、生态功能区建设补偿等多项生态补偿政策。但是具体实施程序、实施标准、实施范围和财政转移支付职权却下放到不同的部委行使，由于政出多门，不同时段，执行标准和程序不尽相同。从部委到村委的支付程序，也导致补偿资金雁过拔毛，层层盘剥，使得补偿政策的功能发挥大打折扣；还有的征收政策厚此薄彼，专款不能专用。这些“非法”执行现象的发生，已经严重影响了政策的公平、公开和公开，使西部地区民众对生态补偿机制的构建失去了信心和热情，也给今后构建的生态环境补偿法治机制的“执法难以有力”埋下了隐患。
（四）监督机制不健全，生态补偿政策实施中资金支付和征收等环节监督不够，导致补偿金使用和征收效率不高
由于目前西部开发中生态补偿在政策层面徘徊，未纳入法制的轨道，理论和实践中对补偿政策的执行行为未能进行有效规范核监督。由于缺少上位法，对抽象政策开展规范性文件监督管理于法无据；由于执行行为欠缺“执法行为”的相关要件，在实践中未能纳入行政复议和司法监督的渠道。在财政监督渠道内，多年来审计监督对该领域财政基金的使用和征收发挥了重要作用，但是囿于内部监督和审计机构人、财、物的局限，作用越来越有限，从媒体的报道来看，补偿金时有“出轨”现象，游离于楼堂馆所、高级交通工具、高档住宅之间，影响了财政补偿资金的使用和征收效率。
三、西部地区生态补偿法治机制的构建
建立生态补偿机制是西部大开发中保护生态环境的内在要求，而构建生态补偿法治机制更是建立生态补偿机制的首善之区。全面贯彻落实依法治国和依法行政的基本方略，也要求环境法治，按照生态安全原则、生态风险预防原则、开发者保护受益者补偿原则及直接补偿和间接补偿相结合等原则构建我国西部地区生态补偿法治机制是当前西部地区生态环境整治、维护人与自然和谐共处制度建设的重要举措。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，在构建生态补偿机制中，从立法、执法和执法监督层面应该有所作为。
（一）努力确立生态补偿机制在宪法和环境基本法中的地位 现行宪法第九条、第十条和第十三条对生态补偿作出了提示性的设计，未能从机制层面作出明确的确立。环境保护法对生态补偿连原则性的规定都很难发现，导致生态补偿机制在基本法层面的地位缺失。为保证西部大开发中生态补偿政策的正当性，也为下位立法提供上位依据，西部地区的立法机构，包括行政立法机构和政策执行机构要积极作为，大胆实践，不断向中央立法机构建言献策，争取在宪法和环境保护基本法修改时确立生态补偿机制的法律地位。
（二）不断加强生态环补偿单行立法工作
进行生态补偿单行立法势在必行，国务院已经组成专家组，开始《生态补偿条例》立法前期调研工作。但是在地区利益博弈失衡的背景下，条例的出台注定将是一个长期的过程。西部地区应该摈弃“等、靠”的思想，积极主动去要，特别是立法机构要为条例的早日出台多调研，多收集、多提供素材。根据《立法法》的规定，地方立法的条件是：“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”西部地区具有丰富的环境本土实践理念、风俗习惯、宗教信仰等本土资源，在正确处理地方环境立法和上位法关系的基础上，要注重突出西部地方特色，注重生态习惯法资源与村规民约的整理与制度现代性价值的发掘，吸纳其合理成份，增强地方环境立法生命力与适应性，将环境法治意识真正内化到西部地区民众的感情与行动中去。因而可考虑设置《西部地区生态补偿实施条例》，充分关照西部地区生态环境的战略价值，站在维护国家安全的高度，在条例中对西部生态补偿的原则、对象、范围、形式、标准及法律责任等作详细的地方通约性规定，在法的创制层面上做到国家法与西部地区习惯法的良性互动与对接。
（三）高起点规划生态补偿执法工作，加强执法监督
生态补偿是行政机关行使行政权力，对国家所有公共财产的再分配，在立法完善的情况下，高起点规划生态补偿执法工作将是构建生态补偿法治机制的重要环节。政府法制机构作为各级政府规范部门和下级政府执法工作的主要机构，要从理论研究着手，开展全方位的监督。组织政府法制系统精兵强将对与生态补偿相关的征收、给付等行为进行研究，明析行为的性质，尽可能纳入行政行为的范畴，从程序、标准、范围、条件、文书等方面进行规范，在该领域开展规范自由裁量权工作，将自由裁量权约束到最佳程度。同时将生态补偿中的相关行政行为纳入行政复议和行政执法监督范围，开展内部层级监督。生态补偿执行情况纳入上级机关对下级机关依法行政考核范围，对违反规定实施补偿，导致国家和公共财产流失的，依法追究违法行政的责任。
环境法治是一项系统工程，生态补偿法治机制的建立也绝不是行政立法和行政执法一个方面的事情，在市场经济的背景下，还需要更多市场主体的参与，也还需要司法的介入，总之，必须在法治的框架内进行。西部大开发必须实行环境法治，用法治约束生态补偿，为西部的发展节约资源，为西部的可持续发展创造良好的生态环境。西部的发展不能再走牺牲环境求发展的老路，要在科学发展观的指导下，走资源节约型、环境友好型的发展新路。
参考文献：
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