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胶州湾填海造地的生态补偿机制初探
宋文娟 侯怀洲 兰幸
（中国海洋大学经济学院，山东 青岛 266100）
摘要：胶州湾是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，过去的几十年里，无度的围填海工程使胶州湾面积急剧缩小，由此带来了一系列经济、社会问题。建立切实可行的填海造地的生态补偿机制是解决这些问题的关键。明晰界定填海造地生态补偿的内涵，确定补偿的主体与对象，制定切实可行的标准和补偿方式，探索并建立较为完善的填海造地生态补偿机制。这样，才能更快、更好的建设山东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。
关键词：胶州湾；填海造地；生态补偿机制
1.研究背景
胶州湾被誉为青岛的“母亲湾”，是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，在短短75年的时间里，胶州湾的面积缩小了35%，1928年，胶州湾的海域面积为535平方公里，而目前，胶州湾的总海域面积仅为367平方公里。无度的围填海工程是胶州湾面积缩小的主要原因。胶州湾海域面积的缩小，导致了水体对城市的净化和调节温度作用减弱，海域污染加剧，生态环境恶化等一系列严重的问题。这些问题严重制约着青岛的经济社会发展。要解决这些问题，关键在于建立切实可行的填海造地的生态补偿机制，调整相关利益各方生态及经济利益的分配关系，保证胶州湾的可持续发展。
2.填海造地生态补偿的内涵
20世纪70 年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论。他们认为，当生态环境成为“稀缺物品”时,在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿,并且提出应该立法收取污染税解决环境问题。20世纪80年代 “可持续发展” 思想被提出来，基于可持续发展思想的生态补偿理论和思想得到长足发展，西方发达国家在生态补偿方面对补偿主体的行为与选择的问题,对补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等做了细致地研究。
目前，国内外尚无公认的生态补偿的概念。本文认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度
安排。并将填海造地生态补偿的内涵概括为：为了达到保护生态环境，实现区域可持续发展的目的，充分发挥政府和市场的功能，由填海造地活动的“受益者”支付相应的费用给 “受损者”,使填海造地的外部效应内部化。
3.补偿主体与补偿对象的确定
3.1补偿主体的确定
关于生态补偿主体的确定，目前比较公认的是“谁受益谁补偿”和“谁损害谁补偿”的原则。同时，考虑到生态补偿过程中的效率以及交易成本问题，又把补偿主体区分为责任主体和支付主体。责任主体即直接受益者或直接环境损害者；支付主体即政府。
具体运用到胶州湾填海造地的生态补偿实践中，责任主体确定为因填海造地而受益或因填海造地而直接对环境造成损害的单位，如填海造地修建码头的企业，填海造地进行房地产开发的企业等。考虑到实际运作过程中，由于补偿主体众多且复杂，实际支付以及监管必定是低效率且高成本的，而当地政府作为社会管理者，可以充分发挥其优势，因此支付主体定为青岛市政府及环胶州湾各区（市）级政府。
3.2补偿对象的确定
填海造地生态补偿对象的确定，应该遵循“谁受损补偿谁”的原则。受损者又包括直接遭受损失者和间接遭受损失者。直接遭受损失者是指由于填海造地工程而迁居、丧失捕鱼等经济收入或遭受污染的单位和个体。间接损失者是指由于填海造地工程而引起间接经济收入变化或居住环境恶化的单位或个体。
4.补偿标准的制定
补偿标准是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和可行性。目前，国内并没有统一的关于如何确定补偿标准的观点，尤其在填海造地生态补偿标准的制定仍是空白。
本文认为，胶州湾填海造地的生态补偿标准应该属于恢复和保护价值型标准，即为了让受补偿者恢复到先前的状态，而补偿其受到的损失或为保护生态环境而付出的代价。
具体补偿标准的合算应包括：（1）因迁居、失去收入来源等而带来的直接经济损失；（2）由于迁居、变换工作等放弃发展机会，带来的机会成本；（3）海
洋生态系统服务功能的效益，例如海洋的调节气候，净化空气等功能。但是在这方面的计算尚不成熟，计算方法应该在具体实践中加以摸索。
此外，制定补偿标准时还必须考虑到地区经济发展水平，既不能过高也应该避免过低，因地制宜，给出恰当的标准。
5.生态补偿的支付形式
5.1直接资金或实物补偿
直接资金补偿是最常见的形式，是指作为支付主体的政府直接支付补偿金或补贴款给受补偿者。实物补偿是指政府对于填海造地受损失者给与相当于其损失的物质补偿，如对于迁居者直接补偿房屋等。
5.2 政策补偿
指政府利用政策资源、制度资给予受补偿者政策优惠。填海造地的受补偿者在一定的期限和区域内，享有一系列的政策倾斜待遇，以补偿其损失，同时促进该地区的生态经济建设。
5.3智力补偿
即技术补偿，是指政府给予受补偿者一定的技术支持。如政府对于因填海造地而失去经济收入或工作者，给予适当的技能培训，使其可以重新获得工作技能。
5.4 建设项目补偿
指政府将补偿资金转化为技术项目安排到受补偿方,帮助受损害区建立替代产业,形成造血机能和自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。
6.结论
2010年5月1日，青岛将正式实施《青岛市海洋环境保护规定》。《规定》对胶州湾的保护做出了专章规定，明确指出“严格保护胶州湾内的岸线，向填海造地说“不”，禁止一切破坏和擅自改变岸线的行为”。这充分体现了青岛市严格限制填海造地项目，切实落实“环湾保护、拥湾发展”战略的决心。
在这样的大背景下，如何处理过去七十五年里胶州湾填海造地所带来的一系列问题，仍是我们不得不面对的重要课题。生态补偿机制就为此提供了一个很好的参考方法。明确补偿的主体与对象，制定合理的补偿标准，采用恰当的支付形式，最大程度的减轻填海造地对青岛市经济、生态建设的影响，更好地打造山
东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。
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