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构建“大调解”工作机制的几点思考
陈银伟
在我国“非诉讼纠纷解决机制”的调解制度有着浓重的中国特色和乡土气息，被誉为“东方经验”、“东方一枝花”，并为各国借鉴和发展。在大力推进和谐社会建设的大背景下，发展非诉讼纠纷解决机制调解制度也逐渐显现出新的特点，出现了新的架构，大调解机制应运而生。
一、非诉讼纠纷解决机制的发展
作为一种替代诉讼的纠纷解决机制，非诉讼纠纷解决机制的迅速发展与诉讼机制的不完美是息息相关的。诉讼机制本身所具有的缺憾恰恰可以由非诉讼纠纷解决机制来弥补，这正为非诉讼纠纷解决机制提供了一个广阔的发展空间。这是由非诉讼纠纷解决机制的特性和内在价值所决定的。
一是程序上的非正式性，即简易性和灵活性。非诉讼纠纷解决机制在程序上，相对走诉讼程序，操作上简易、灵活。而诉讼程序的复杂性以及相应的高成本在一定程度上阻碍了诉讼机制作用的发挥。
二是在纠纷解决基准上的非法律化。在法律规定的基本原则框架下，非诉讼纠纷解决机制可以充分运用情理、公共道德、社会习俗等社会规范，动之以情、晓之以理，而不必完全依据实体法，从而更利于纠纷的灵活处理。
三是具有民间化或多样化的特征。非诉讼纠纷解决机制一般包括民间性非诉讼纠纷解决机制、行政性非诉讼纠纷解决机制和司法性非诉讼纠纷解决机制，而民间性非诉讼纠纷解决机制占据了绝大多数，并呈现不断发展的态势。
四是纠纷解决过程和结果的互利性和平和性，即非对抗性。通过非诉讼纠纷解决机制当事人能更易于达到双方利益的衡平，纠纷解决的结果也更易于得到当事人的接受与执行。这是非诉讼纠纷解决机制显而易见的优势，也是人们对非诉讼纠纷解决机制价值最为认同的一点。
从上述对非诉讼纠纷解决机制的特性和内在价值的分析中，不难看出非诉讼纠纷解决机制较诉讼机制有其突出的优势，可以很好的弥补诉讼机制的不足与缺憾。正是因为如此，当前在我国各地普遍重视非诉讼纠纷解决机制的发展，这给我们带来了新的时代讯息：非诉讼纠纷解决机制作为一种纠纷解决机制，适应了法治社会的需求。它的蓬勃发展是现代法治发展的必然结果，是法治自我更新的一种努力，在一定程度上彰显出法治的生命力和创新力。但是非诉讼纠纷解决机制的创新与发展并不能解决法治的所有问题，诉讼机制同样有着非诉讼纠纷解决机制所无法企及的价值，因此非诉讼纠纷解决机制的良性发展绝非要取代司法诉讼，而是与诉讼机制形成积极的互动，搭建起新时期多元化多层次的纠纷解决机制。
二、非诉讼纠纷解决机制的发展及大调解机制产生的背景
我国的调解制度，在20世纪80年代以前，由于法制的不健全，调解制度进入空前的繁荣和鼎盛时期。这一时期的调解机制更多的带有政治性的色彩，被一些西方学者称之为“毛泽东时代的调解”。
80年代以后，我国进入一个法治与调解并存和共同发展的时期，这个时期，对诉讼的高度推崇使得调解制度成了落后于时代的事物，并在90年代开始逐渐遭受社会的冷落，进入停滞甚至衰退状态。
随着社会转型进程的推进，出现了一系列新的社会问题，而原有的纠纷解决机制难以适应新的调整需要出现的机制陈旧，社会纠纷解决中出现的新需求、新动向，以及法院和社会对调解制度观念的理性转变，调解制度开始融入到世界性
1非诉讼纠纷解决机制发展的潮流中，并被越来越多的人予以积极的评价。
2002年9月，司法部制定公布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解的性质、人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等作出了具体的规定。最高人民法院也通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》的司法解释，明确了人民调解协议的性质和效力。这两部法律规范的出台，为调解制度带来了新的生机，调解制度开始迈入一个新的发展阶段。大调解架构的出现正是这一阶段的典型标志。
大调解是在改革的深化、开放的扩大，社会经济结构的变化，利益格局的调整，城乡各类社会矛盾纠纷日益纷繁复杂，预防、调处的难度不断加大的背景下产生的。随着改革开放的推进，矛盾纠纷的主体不再局限于家庭内部、邻里之间，而是呈现出多元化、社会化的特点；矛盾纠纷争议的内容更加复杂，加剧了矛盾纠纷客体变化的复杂程度；矛盾纠纷发生的社会环境也由相对封闭的计划经济时代转变为市场经济时代，开放的环境使得人们更加注重自身权利和利益的追求和抗争，在一定程度上给社会稳定带来了巨大的压力。这些都使得传统的调解制度面临着前所未有的挑战和考验，由此掀起了调解制度改革的浪潮。大调解机制的建立符合当前对调解制度改革和对社会纠纷解决的需要。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调，可持续发展的重要内容。
同时，建构大调解机制合乎我国的国情。我国传统文化中向来推崇“和为贵”的价值理念，人们普遍存在着“厌讼”心理，而调解制度恰好是这一传统理念的继承和发扬。而且用调解的方式解决社会矛盾纠纷已成为许多国家认同的较好方法之一，成为各国司法改革的一种趋势。由此看来，大调解机制的建构有其深厚的现实背景。
三、大调解机制的探索建立
大调解机制的建构如上所述，是由我国特殊的纠纷解决的社会需求和司法资源的供给所决定的，是我国调解制度重构和多元化纠纷解决机制建设过程中的新动向。近年来，包括我们镇海区在内，全国各地相继探索建立了不同模式的大调解工作机制。归结起来，主要有两种模式。
一种是以乡镇司法调解中心的出现和普及为标志的。这一模式主要是针对人民调解资源配臵的松散无序问题，主张构筑党委政府主导，融相关部门协作配合、履行职责与基层组织发挥作用为一体的社会化大调解格局。它的基本架构是由乡镇党委政府统一领导，以基层司法所为主体，吸收乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与的常设办事机构，由乡镇分管副书记兼任主任并由司法所长兼任常务副主任。一般案件的调处方案由主任和常务副主任共同研究确定，而重要案件的调处方案则由调解中心之上的乡镇党委书记办公会集体研究确定。这一模式的出现是为了是针对一些“法院管不着、村里管不了、乡里管不好”的问题。农村的矛盾纠纷多发而复杂，而且村民与村委会干部之间的矛盾，土地林木权属争议、土地承包纠纷、计划生育引起的纠纷等日益突出，单纯依靠过去依托村、镇设立的人民调解委员会这种自治性纠纷解决方式显然无法很好的达到解纷止争的最佳效果。目前，我们区基本上是采取这种模式。
另一种模式是伴随着城市社区建设的推进以社区司法调解中心的出现为标志的城市社区大调解架构。基本架构是以基层司法所和信访办为组织构成，构建街道（乡镇）“司法信访综合服务窗口”，以此作为行政机关处理社会纠纷的平台
和通道。“窗口”以“立足社区、服务群众”为宗旨，集人民调解、法律服务、法律咨询、法制宣传、安臵帮教、信访接待、“110”公安司法联动和“12348”电话法律咨询及社区矛盾纠纷调解等功能于一体，由政府司法行政部门与信访部门组合而成，现已形成村居委、街镇、区三级调节网络。这一模式的着力点在于提高调解人员的素质，特别是法律素质，通过属地党委、政府的重视、支持，利用司法行政部门与审判机关领导干部交流等因素形成的良好工作关系，建立调解人员业务资质考核定级制度，向准专业化方面引导，同时通过调解实体、程序审核确认制度，最终取得审判机关谅解，解决现存的调解书效力过软问题，提高调解的权威性。
通过分析，这两种调解模式有以下显著的特点
第一，注重整合官方与民间两种纠纷解决资源，强调官方与民间纠纷解决资源的互动与合作。注重整合权力资源，各权力部门在乡镇司法调解中心的协调下，各司其职，协同配合解决各类矛盾纠纷。从这个意义上讲，司法调解中心虽然不具有行政机关或者司法机关的“官方身份”，但它实际上已经成为了一个代表乡镇党委、政府化解社会矛盾纠纷的综合性、实体性的常设办事机构，或者说是由有着“官方背景”的调解人组成的综合性办事机构，这使“调解中心”看上去更象一个党政各部门联手处理民间纠纷的“俱乐部”。
第二，强调多个部门的协作和配合，致力于建立一个互动联通的协作沟通渠道。它们不仅仅局限于机构内部，更重要的是要实现上下联通、部门协作，集合起共同的力量来致力于纠纷的调处和解决。通过构建这样一个综合服务平台，实现乡镇、街道与县区政府工作部门的联动，从而避免了相关部门在纠纷解决上的互相推委与扯皮，破除各自为政的观念，树立全局观念，形成解决问题的合力。第三，强调调解程序规范化与方式多样化。目前对于大调解的性质法律并没有作出十分明确的规定，普遍性的把它归入到人民调解的范畴。相应的大调解机制下达成的调解协议与人民调解协议一样仅仅具有一般民事合同的性质。因此为了保证调解协议的效力，为了保证调解协议能得到法院的认可，大调解架构注重制度化、规范化的建设，强调“依法调解”，在法律依据和程序上都有模仿法院调解的倾向。因此两种模式在强调依法调解和规范调解的同时，为了不使调解拘泥于刻板的条条框框从而失去生命力和灵活性，纷纷采取多样化的方式，注重情理法的结合，从而充分发挥大调解机制的优势并保证了与诉讼的衔接，成为连通诉讼与人民调解的柔韧环节。
第四，大调解机制与原有的依托村、镇人民调解委员会发生了一定的分化，但是大调解机制下司法调解中心的活动及其调解协议仍然称之为“人民调解”。在社会转型期的背景，原有的依托村、镇人民调解委员会在面对新型矛盾纠纷时，往往无法充分发挥解决纠纷的功能，甚至在一些矛盾纠纷中他们本身就是矛盾纠纷的当事人，更无法去担当解决矛盾纠纷的中立的第三人。同时由于司法调解中心所具有的权力背景，使得纠纷当事人更加信赖司法调解中心在解决纠纷方面所起到的作用，因此人民调解委员会和司法调解中心在解决纠纷方面发生了一定的分化。目前法律并未对大调解机制下的司法调解中心明确的定明“身份”，而它们的活动和达成的协议要想得到法院的认可，只能往“人民调解”方面挂靠。
四、建立大调解机制的思考及完善
全国各地对大调解架构的有益探索，是对当今非诉讼纠纷解决机制理论与实践的丰富与发展。综合以上分析，笔者就建立和完善大调解机制提出自己的粗浅的看法。
（一）正确协调行政机构纠纷处理与司法审查程序的关系。大调解机制与司法审查目前在我国发展起来的大调解机制的性质基本上属于司法行政性的，它与其它行政性非诉讼纠纷解决机制一样都面临着一个共同的问题，即如何协调行政机构纠纷处理与司法审查程序的关系。而且我国的大调解机制仍处于不断发展与完善过程中，并不能充分保证纠纷解决的质量。因此，在大调解架构下，应给当事人保留一个最终寻求司法救济的权利和机会，使司法权力能对大调解机制的运作产生制衡力量，以充分维护当事人的利益，保证纠纷解决的公正性以及司法的权威性；同时为了充分体现大调解这一非诉讼纠纷解决机制的程序利益，可以针对不同类型的案件分别采取实质审查和程序审查，以此来保证大调解架构下纠纷解决结果的权威性。
（二）解决大调解机制下达成的调解协议的效力问题。大调解机制与人民调解正是由于目前法律并未对大调解机制作出明确的定位，为了得到人民调解协议的效力，现在大调解机制仍是以人民调解的名义存在着。实际上人民调解是一种民间性的纠纷解决方式，而大调解则具有司法行政性，二者之间存在着明显的差别。而且在社会转型期的背景下，二者之间早已开始逐渐分化。因此，确定大调解机制下达成的调解协议的效力问题成为目前迫切需要解决的问题。大调解架构下整合了一系列官方的权力资源和民间资源，官方资源与民间资源的协调配合和良好互动使得纠纷解决的效率得到了明显的提高，也树立了良好的公信力。大调解这一纠纷解决机制有着人民调解所无法企及的优势，而赋予大调解这一行政性纠纷解决方式以高于人民调解更高的效力则是符合当前的现实需要的。这有利于纠纷解决资源的优化配臵与重构，使大调解机制作为衔接人民调解和司法诉讼的有力桥梁，从而形成多层次的纠纷解决机制，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决和法律服务,更加有利于创造和谐稳定的社会环境。
（三）积极发展通过政府购买民间纠纷调解服务。在大调解架构下，财政问题仍然是制约大调解这一纠纷解决机制发展的瓶颈。通过政府购买民间纠纷调解服务这一方式，为大调解机制下的纠纷解决工作注入了资金源泉，使得调解工作能够正常的开展和进行。虽然政府购买服务这一方式有众多的优势且能找到生存的土壤，它无疑是大调解机制中一个重要环节的创新。财政制度为大调解机制所带来的困境在短期内是不可能通过政府购买服务这一方式来摆脱的，但是同样需要注意的是并不能因为财政的困境而改变目前大调解架构的公益性质，否则大调解机制将无法发挥其在多元化纠纷解决架构中的积极作用。
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