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德江县大调解工作调查与思考
我县“大调解”工作机制，是在实践、总结和借鉴的基础上构建起来的，并通过不断探索、发展和创新，逐渐形成了较为规范的工作体系，为维护社会稳定、促进经济发展做出了积极的贡献。目前，我县“大调解”工作走在全区乃至全省前列，已成为我县政法工作的一大亮点，在全社会产生了积极的影响。
一、机制内容及背景
党的十七大提出，社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的前提，要最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾。近年来，德江县委、政府抢抓历史机遇，认真贯彻党的十七大精神，树立和落实科学发展观，坚持“抓稳定就是抓经济，抓好稳定促发展”的思路，经济社会取得长足发展。但是，随着改革开放的日益深化，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益冲突和磨擦特别是新型矛盾纠纷不断出现，对社会稳定形成了一定压力。
当前，我县矛盾纠纷调解工作面临的新情况、新问题主要表现在：一是民间主要矛盾纠纷呈多样化、复杂化趋势。传统纠纷已不再是民间主要矛盾纠纷，而以资源权属、环境及生态、不同经济主体的利益、工程建设中群众利益维护等内容的新型矛盾纠纷日益突出。其中，因移民搬迁、土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制、劳动就业和党群干群关系等引发的矛盾纠纷不断增加。一些跨行业、跨部门、跨地区的纠纷不断增多，解决起来难度很大；二是各类矛盾纠纷呈上升趋势。其中的热点、难点主要有库区移民搬迁问题，大中专毕业生就业问题，复员军人安臵问题，征地补偿、拆迁安臵问题，国有企业改制问题，劳动和社会保障问题，涉法涉诉问题，司法不公、执法不当问题等；三是纠纷参与人数呈规模化趋势。一些地方群体性纠纷组织化比较明显，甚至有的群体性纠纷事件，背后有组织者操纵指使，事前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划；四是不少当事人的言行呈过激趋势。相当部分纠纷当事人言行发生重大变化，诉求方式和行为方式偏激甚至违法的特点明显。有的利用国家重大政治活动、重大节假日或政治敏感期，集体到京、到省里上访，到党政机关静坐请愿或大吵大闹等。甚至出现一些极端行为；五是矛盾纠纷调处工作呈被动趋势。相关职能部门间职责不明确、沟通协作不够，往往彼此推诿，结果当事人是“跑断了腿、说干了嘴、伤透了心”。就人民调解工作来说，因受自身主观、客观因素的制约，工作一度被动。
所有这些新情况、新问题，都对矛盾纠纷调解工作造成了很大的冲击，提出了新的更高的要求。鉴于此，德江县司法局通过参与多起重大、疑难、复杂纠纷的调处后，在实践和借鉴的基础上，大胆地提出了“大调解”工作构想，此举首先得到了县政法委的高度重视和大力支持，并及时向县委作了汇报。2008年5月初召开的创建“平安德江”工作会上，在听取了县司法局所作的《关于构建大调解工作体系的报告》后，县几大班子领导给予了高度赞赏，认为这一做法符合中央关于政法工作的指示精神，并提出了相关工作要求。2008年6月底至7月初，我县相继以县委文件发出了《关于构建人民调解行政调解司法调解信访调解四位一体整体联动社会矛盾纠纷大调解工作体系的意见》（德党发[2008]27号），以“两办”联合行文发出了《关于成立县大调解工作协调领导小组的通知》（德党办发[2008]86号）、《全县人民调解行政调解司法调解信访调解整体联动实施方案》（德党办发[2008]94号）、《全县构建乡镇矛盾纠纷联动调解工作机制实施方案》（德党办发[2008]96号），至此，全县“大调解”工作有了基本架构，形成了独具特色的矛盾纠纷调解工作基本体系。
我县“大调解”工作机制的主要内容：一是坚持“党政领导、综治牵头、乡镇为主、部门联动、社会参与”的工作方针，实现人民调解、行政调解、司法调解、信访调解“四位一体”整体联动，综合运用法律、政策、经济、行政等手段化解社会矛盾纠纷；二是坚持四个基本要求：注重发挥人民调解的基础作用，大力加强行政调解工作，不断改进司法调解工作，努力提高信访工作水平；三是坚持四项工作原则：党委领导下的协调社会原则，保护人民群众根本利益与维护社会稳定相一致原则，依法调解与以德调解相结合原则，调解公平效率原则；四是按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的基本要求，一般矛盾纠纷就地调解，重大矛盾纠纷分流调解，疑难矛盾纠纷联合调解，努力提高纠纷调处的及时率、成功率、履约率和满意率；五是加强组织领导，完善县、乡（镇）、村（社区）、组四级调解组织网络，县乡两级分别成立“大调解”工作领导小组，县成立社会矛盾纠纷调处指导中心办公室，在法院、公安、信访等部门设专门调解室，各乡（镇）成立社会矛盾纠纷调解中心办公室，各村（社区）建立健全调解委员会，各组建立矛盾纠纷调解小组并要求有调解信息员。分别明确各组织机构人员及其职责；六是工作程序做到合法合理、规范严明，对纠纷接待、登记、转调、转办、交办、联调、调查、受理、告知、调解、公示、回访、归档等各个工作环节均作出明确规定；七是建立联动工作机制，搞好人民调解与司法调解的衔接，人民调解与治安行政调解的衔接，人民调解与信访调解的衔接；八是建立工作保障机制，加大领导保障、受理保障、参与保障、效力保障和投入保障力度；九是建立业务学习培训机制，加强队伍建设，搞好业务学习、培训、指导，提高调解人员、工作人员整体业务水平和实际操作能力；十是建立考核考评、奖惩激励机制，把社会矛盾纠纷调处“四位一体、整体联动”工作情况列入社会治安综合治理“一票否决制”进行考核，对调解工作做出突出贡献的集体和个人进行表彰奖励，对组织领导不力，敷衍了事，推诿扯皮，导致矛盾纠纷激化的，全县通报批评，以致严重影响社会稳定的重大事件、案件的，实行责任倒查并追究有关单位和责任人责任。
2008年7月初，在全县政法工作会议上，县委、政府对开展“大调解”工作进行了全面动员和部署，同年8月又在长堡乡召开了落实“大调解”工作现场会，我县“大调解”工作进入了全面推进阶段。
二、工作现状及成效
目前，我县“大调解”工作按照“党政领导、综治牵头、乡镇为主、部门联动、社会参与”的方针，开展得有条不紊。
（一）党政领导重视。一是县委、县政府高度重视。成立了德江县大调解工作协调领导小组，由县委常委、县政法委书记饶继勇任组长，县委常委、副县长石明强，人大副主任冉东华，副县长周骥，政协副主席覃礼勋任副组长，政法委副书记、公检法司及其他综治成员单位负责人为成员。同时，建立了副县级领导包案督办制。尤其是在“大调解”工作机制形成之初，县委书记、县长、县委政法委书记、分管副县长对“大调解”工作方案初稿亲自过目，分别提出了很好的修改意见，确保了方案的可行性、政策性、适用性、规范性和可操作性，并在实施过程中多次过问、深入了解，精心安排部署，甚至亲自接访群众、参与调处；二是建立了组织机构。在县司法局成立了社会矛盾纠纷调处指导中心办公室，在法院、公安、信访部门设立了专门的调解室。长堡现场会后，全县各乡镇党委、政府认真贯彻落实会议精神，成立了社会矛盾纠纷调处领导小组，由书记任组长，分管政法、综治工作的领导任副组长，成员由综治成员单位负责人组成；三是投入了一定经费。复兴、合兴、堰塘等乡镇已拨出专项经费投入“大调解”工作。
（二）乡镇综治落实。全县各乡镇均由分管政法、综治工作的领导挂帅抓“大调解”工作，乡镇党委政法委书记任乡镇大调解工作领导小组副组长。成立了乡镇调解中心办公室，由综治办负责人任主任，没有综治办主任的乡镇，由乡镇政法委书记兼任调解中心办公室主任。大多数调解中心都能按照“三不突破”（即一般矛盾纠纷不突破村或社区，重大矛盾纠纷不突破乡镇，特别重大疑难复杂矛盾纠纷不突破县调处指导中心）、“四个下降”（即群体性事件下降，民转刑案件下降，涉法案件下降，赴省进京上访数量下降）、“五个提高”（即人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解成功率提高，行政诉讼案件调解成功率提高，调解协议履约率提高，人民群众满意率提高）的要求，发挥“大调解”工作平台的职能作用，统一受理矛盾纠纷，再按职能进行分流，归口进行调处，基本上做到了就地结案，息诉罢访，确保一方平安。
（三）司法主办负责。县社会矛盾纠纷调处指导中心办公室设在司法局，司法行政部门不负众望，积极当好“主办”角色，尽心尽责抓“大调解”工作。一是健全了调解网络。各乡（镇）成立了以司法所为主体的乡（镇）人民调解委员会，并纳入乡（镇）调解中心统筹运行，各村（社区）调委会和各村民组调解小组得到进一步健全，初步形成了“纵向到底、横向到边”的全县四级“大调解”工作网络。目前，县社会矛盾纠纷调处指导中心办公室有工作人员3名，全县共建立乡村两级人民调解委员会148个，有调解员近1200名；二是建立了工作机制。县乡在开展“大调解”工作中，建立了社会矛盾纠纷预警、排查、登记、受理、调处和应急处臵、联动联调、回访归档、学习培训、考核奖惩等各项工作制度，逐步形成了一套行之有效的调处办法。县调处指导中心办公室按照“六有”（即有牌子，有徽章，有文柜，有印章，有文件，有简报）、“五落实”（人员落实，场地落实，经费落实，车辆落实，制度落实）的要求，加强了规范化建设，为“大调解”工作更好地开展奠定了基础；三是不断探索创新工作方法。县调处指导中心办公室充分发挥主观能动作用，组织人员将“大调解”工作体系规范整理成册，将所有相关资料收集整理汇编，共学习参考。县司法局发挥法律人才资源优势，设“大调解”专家人才库，建立“专家会诊”制度，以逐个化解疑难复杂矛盾纠纷；四是基层司法所发挥了主力军作用。在“大调解”工作中，司法所干部既是“指导员”，指导和协助村调委会做好调解工作，更是“调解员”，不分白天黑夜、节假日，接到指令就赶赴现场，耐心细致地做好矛盾纠纷调处工作，直至纠纷得以化解。
（四）部门积极参与。各级综治成员单位都是本级社会矛盾纠纷调处“大调解”工作领导小组成员，经常集中研究“大调解”工作，定期分析疑难复杂纠纷，研究调处纠纷的具体工作方案，集思广益，形成合力。各专门调解室积极参与县调处指导中心工作，县调处指导中心信访调解室制度、档案规范，与调处指导中心实行人才、信息、资源共享，工作耐心细致，接待和受理了大量的来信来访，强化了职能作用。县调处指导中心司法调解室设于法院立案庭，明确专人办公，着重抓好诉前调解，调后跟踪，在调解的效果上下功夫，并在人民调解委员会之间实行双向互聘制。县调处指导中心治安调解室设于公安治安大队，明确专人办公，以基层公安派出所为主，纳入各乡镇调解中心开展治安行政调解工作，畅通信息反馈渠道，正在逐步建立完善台帐、档案。其他综治成员单位均能服从服务于工作大局，接到参会或参与调处通知，都能立即派人参加，确保了政令畅通。
（五）联调初见成效。2008年，全县运用大调解工作机制共调处一般矛盾纠纷752件，成功调处723件，调解成功率在96%以上；重大疑难矛盾纠纷51件，成功46件，调解成功率90%；防止纠纷激化196件，防止群众性上访7件，为维护社会稳定做出了积极贡献。“大调解”工作开展以来，我们成功调处了青龙镇黎家堡村一地下手工作坊非法生产烟花爆竹引发重大安全事故导致两死一伤、房屋损毁的赔偿纠纷，县城黑沙坝开发拆迁补偿群体性纠纷，亿隆公司投资开发黄泥丫畜牧产品加工市场引发的土地征收安臵补偿群体性纠纷，城郊大坡一学生自杀引发附近居民恐慌的事件，香树园罗某被杀于家中其亲属到政府闹事的事件，荆角乡张某在卫生院输液过程中突然死亡引发的医患纠纷等多起重大疑难纠纷、事件。
调查情况表明，我县“大调解”工作适应了平安德江、和谐德江建设的需要，特别是对重大、疑难、复杂纠纷的调处有良好效果，在维护社会稳定中发挥了其独特的、重要的作用，得到了社会的认可，得到了广大人民群众的普遍赞同。
三、存在问题及困难
目前，我县“大调解”工作还存在着一些问题和困难，制约着“大调解”工作的深入开展。主要体现在：
（一）“大调解”格局需要进一步完善。目前，县调处指导中心各调解室工作开展还未走入正常化、规范化、制度化的轨道，有待于提高认识，强化职能作用。不少乡镇还未调整充实调委会，调解中心办公室及调委会只有牌子，人力不足，规范化建设力度待加大。大部分村（社区）调委会还没有配备专职调解员，调解信息员还有待明确。
（二）“四位一体”调解还未有机街接。目前全县“大调解”工作已初步实现了人民调解和基层行政调解的有机衔接，但跟法院（法庭）的司法调解、信访局的信访调解还未有机衔接起来，相互沟通、协作不够，缺乏真正意义上的整体联动，还有待于进一步探索，做到更系统、更科学、更规范。
（三）经费保障等还需要进一步抓到位。县级专门调解经费有待进一步落实，大部分乡镇的调解工作经费还未列入财政预算，经费明显缺乏。大部分调解人员调解纠纷的具体补助政策还没有出台。总之，由于经费保障不到位，影响了“大调解”工作的开展。
（四）基层矛盾纠纷调解人员待遇较差。作为基层调解骨干的司法所人员，岗位津贴标准过低，而其他部门的岗位津贴标准已经明显提高。司法所人员进村入户调解矛盾纠纷，通常要跑很多次，要反复做耐心细致的调解工作才能化解，有时还要自己垫出有关费用。村（社区）调委会调解员基本上是义务劳动，大多没有报酬。
（五）各级调解人员队伍力量有待加强。一是基层司法所人员偏少。目前，我县司法所人员普遍为2人，部分所只有1人，比如桶井乡、楠杆乡、青龙镇、煎茶镇、枫香溪镇等乡镇就属于这种情况。除了做好本职工作外，有的司法所人员还要驻村、参与中心工作；二是基层司法所人员福利和政治待遇低，不少司法所人员工作积极性不高。据部分乡镇反映，少数基层司法所人员工作责任心不强，到岗到位较差，还有的不服从当地党委、政府的安排，有事常常找不到人，其中一部分情况可能与其福利、待遇有关；三是“大调解”队伍素质参差不齐。“大调解”机构整合了各单位部门的力量，部分工作人员的政策法律水平、调处技能、群众工作能力等相对缺乏；四是村（社区）调委会成员大多数由村（社区）“两委”干部兼任，撤并村组后，大部分新任村（社区）“两委”干部还缺乏调解的基本经验和方法，加之部分群众法律意识还不强，依法维权意识淡薄，遇到矛盾常常采取非理性和过激的方式来解决矛盾纠纷，有时因调解不当，往往使矛盾升级，加大了调处难度。
（六）缺乏有效的纠纷排查呈报反馈制度。部分各乡（镇）还没有实行矛盾纠纷定期排查制度，大多数村（社区）调委会未按要求将排查出来的重大疑难矛盾纠纷上报乡（镇）调解中心办公室，以致调解中心办公室不能及时掌握、调处矛盾纠纷。
（七）司法行政职能作用还没有完全发挥。在“大调解”工作中，司法行政部门有其独特的职能优势，目前虽说建立了矛盾纠纷调处专家人才库，但除更多地由律师参与外，其他人员参与的主动意识、服务意识还不强，工作还不完全到位，如法制宣传教育、公证、法律援助、司法鉴定管理等方面，需要进一步找准切入点，把握结合点，加强与“大调解”工作的有机结合。
四、对策思考及建议
解决当前我县“大调解”工作存在问题的主要对策和建议：
（一）进一步完善“大调解”工作机制。一是以法律法规作支持，发挥司法行政机关优势，加强县社会矛盾纠纷调处指导中心办公室的指导、管理职能，强化乡（镇）人民调解委员会、村（居）人民调解委员会的基础作用；二是切实保障“大调解”各级组织网络管理规范、高效运行。抓好职能保障，克服过去调解组织有职无权的弊端，完善和强化县乡两级中心办公室相关权能，确保中心职能有效甚至高效运作；三是加强组织协调和激励机制建设，继续加大对“大调解”工作的指导、督促和考核力度，加强对“大调解”工作的检查、考评和总结、表彰。每年在制定全县“大调解”工作计划时，要制定出较为详细的考核考评细则，年终兑现奖惩。
（二）进一步推进各类调解的有机衔接。县社会矛盾调处指导中心办公室要当好“主持人”，加强各职能部门间的相互沟通、协作，将各类调解有机结合起来，整合各方面调处资源、力量，共同做好“大调解”工作。对各种社会矛盾纠纷，必须坚持由各“大调解”办公室“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”，确保工作统一、规范、有序及其效果。
（三）进一步强化“大调解” 工作保障。“大调解”工作的开展需要各种投入，各级党委、政府要切实将调解纠纷补贴、村调解员报酬、培训表彰奖励等 “大调解”工作经费列入财政预算，把软性规定作为硬性措施来落实，保障“大调解”工作深入开展。还可以探索建立“以奖代补”的方式，激励广大调解人员积极做好调解工作。
（四）进一步加强“大调解”队伍建设。要着眼于培养和造就一支懂法律、懂政策、熟悉调解工作程序和方法的调解人员队伍，采取分级培训、集中培训、分片培训的办法，加大对调解人员的教育培训力度，提高他们的政策、法律知识水平和调解技能。当前，要对新任的调解员及时组织进行业务培训，使他们提高依法调解的能力和水平。另外，要建立调解家访制度，开展访民情、解民忧活动，提高调处工作成效。
（五）进一步抓好基层司法所队伍建设。基层司法所人员在“大调解”工作中的作用是有目共睹的。一是要加强基层司法所力量，以多种方式尽快补齐空缺编制，解决基层“大调解”工作有专业人员做的问题；二是各基层司法所至少要随时保留一人留守值班，处理应急事务；三是适当提高司法所干部的待遇，在提高津补贴的同时，给予与其他部门干部同考评、考察和提拔的机遇，使其在工作上有想头，有盼头，有奔头。
（六）进一步实施好纠纷排查呈报制度。各村（社区）调委会应及时将排查出来的重大疑难矛盾纠纷上报乡（镇）调解中心办公室，并以书面形式呈报，详细说明纠纷的具体情况以及存在的隐患，调解中心办公室将矛盾纠纷向乡镇“大调解”工作领导小组组长汇报，按批示内容由牵头单位部门承办，相关部门予以配合，最大限度地把问题及时解决在基层，化解在萌芽状态。
（七）进一步发挥好司法行政职能作用。要将矛盾纠纷的调处服务与法律服务、法律援助、法制宣传教育、司法鉴定管理等工作结合起来，律师公证参与，法制宣传教育介入，切实为群众提供便利、及时、周到的调解服务。充分发挥司法行政部门在“大调解”工作中的重要作用，为实现全县经济繁荣发展、社会和谐稳定、人民安居乐业做出新的贡献。
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