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GATS下我国自然人流动壁垒分析
摘要：在GATS模式4下通过自然人流动进行的服务贫易受到各国极大关注，这种模式对我国能够利用劳动密集型服务扩大服务贾易并从中受益具有重要的作用。本文通过对我国关于自然人流动的具体承诺的分析，结合服务贾易现状提出GATS下我国自然人流动的壁垒的形式、原因，并给出消除壁垒的建议，这对消除中国服务贫易中自然人流动壁垒、促进自然人在全球服务市场流动、推动中国服务贫易发展具有现实意义。
关键词：自然人流动；GATS；壁垒
前言
出于对自身利益的各种考虑，一国政府可能对外国生产的服务的销售设置各种限制与障碍，即设置国际服务贸易壁垒。由于服务贸易的无形性，使得国际服务贸易领域中广泛使用非关税壁垒，这类壁垒通常与国际服务贸易的方式和有关服务所包含的人员、资金、信息等可见因素联系在一起。与人员联系在一起便构成人员流动壁垒，即限制外国人来本国提供服务或限制本国人去外国消费服务，其中，前者便是下面将详细探讨的自然人流动壁垒。
一、自然人流动壁垒的概念及其成因
我们通常所说的国际服务贸易壁垒，是指一国政府对外国生产的服务的销售所设置的各种限制与障碍，即国际服务贸易中的贸易保护主义措施。这只能算是国际服务贸易壁垒狭义的含义，其广义的含义应包括所有对国际服务贸易产生限制与障碍作用的立法或行政措施，即除了服务进口国所采取的措施外，还应包括服务出口国所采取的对本国服务出口产生限制与阻碍影响的措施。
作为国际服务贸易壁垒之一的自然人流动壁垒则应是服务出口国与服务进口国所采取的对以自然人存在方式提供国际服务的贸易方式所设置的各种限制与障碍。各成员国基于不同的考虑对自然人流动进行限制，因此，自然人流动壁垒的产生与存在有其深刻的背景与成因。
（一）维持国内劳动力的就业水平
增加本国国民的就业机会，充分保护国内劳动力市场，维持一定的就业水平，对于维护一国经济与政局的稳定具有直接的影响。因此，如果一国开放国内劳动力市场，放任外国移民工人的大量涌人，必定会挤占国内劳动者的就业岗位，带来不利影响。对于发展中国家来说，由于普遍人口众多，就业压力大，如果放任外国自然人来本国提供服务，必定会使原本严峻的就业难题雪上加霜，加剧因就业困难所带来的社会问题。对于发达国家来说，虽然不像发展中国家那样存在因人口众多而带来的普遍的就业难问题，但是，发展中国家的廉价劳动力必定会给工业化国家某些产业部门的就业工人造成巨大压力，减少当地国民的就业机会，这些产业工人必定会联合起来劝说政府阻止发展中国家廉价劳动力的大量涌人。
（二）限制外国服务的输人，以减少因此而带来的消极影响
自然人流动是一种国际服务贸易方式，与商业存在、境外消费、跨境提供有着密切的联系，涉及若干服务项目。一国提高自然人流动自由化程度，可以增加其他国家以自然人流动或其它服务贸易方式向该国进行的国际服务贸易出口。外国服务不加
限制的进口可能会危及输人国的主权和安全，导致国际收支失衡，对民族文化、社会道德和社会利益造成负面影响，因此，各国纷纷通过制定法律、法规或采取行政措施以设立壁垒，而对自然人流动的限制成为阻挡外国服务输人的手段。
（三）防止可能由此引发的政治问题
外国自然人的大量流人必定会增加东道国管理上的难度，而且目前普遍存在着签证滥用现象，即获得短期签证者想方设法永久居留下去，私自将短期流动转变为移民的现象。各国对移民的限制通常是比较严格的，因为它不仅会给东道国带来经济问题，而且由于外来人口与当地人口文化上的差异和融合过程中的磨擦可能会引发政治问题。出于对签证滥用及由此可能引起的政治问题的担心，某些国家在签证的签发上执行更严格的政策，这便无形对正常的自然人流动构筑了壁垒。
（四）服务出口国设置自然人流动壁垒限制本国服务人员的出口
从经济上考虑，主要是为了防止人才外流，特别是本国经济建设所需要的中高级人才的外流。如果一国完全放任本国服务提供者的跨国流动，对其出国提供服务的行为不加限制，那么在以价格为导向的国际劳务市场上，依据客观的经济规律，自然人必然会从收人低的地区与部门向收人高的地区与部门流动。发展中国家为培养高级人才耗费了大量的资金，但是其收人水平普遍低于发达国家，如果本国高级人才为了获得高收人而大量流向发达国家，这对人才紧缺的发展中国家来说，无疑是一大损失。为此，发展中国家会通过大力发展经济，改善本国就业环境的方式留住人才，但是，这是一个长期的过程。在短期内，一国可通过采取一些鼓励、优惠措施吸引人才回流，或直接采取限制措施阻止人才流出，即构筑自然人流出的壁垒。
除了经济上的考虑外，一国可能出于政治、外交或军事战略的考虑限制本国服务人员的出口，通常是限制本国高技术人才向特定国家输出，以遏制该国经济发展，实现本国政治目的。此外，自然人流动壁垒与社会制度也有一定关系，社会主义国家实行财产公有制，个人不是生产资料所有者，因此，大多不赋予自然人以国际服务贸易经营者资格，这客观上起到了阻碍自然人流动的作用。
二、我国自然人流动面对的贸易壁垒
各国所采取的自然人流动壁垒的类型多样，根据自然人流动的具体流程和各国的实践，主要依次从以下四个方面对自然人流动予以限制，从而形成四类主要的自然人流动壁垒。
（一）第一道壁垒是母国有关跨国服务贸易经营者资格的限制性规定 譬如在中国依据对外贸易法的规定，对外贸易经营者只能是法人或其它组织，个人只能在国内委托对外贸易经营者代办其对外贸易业务。然而，由于服务的无形性及其生产与消费的同时性，以及不同主体或同一主体不同时所提供服务的质量的差异性，决定了很难像货物贸易一样，在服务贸易中实行代理制，或虽实行代理制，但该代理不仅没有多大积极意义，反而还会影响服务贸易的及时进行或服务贸易所涉服务的质量。母国即使在原则上赋予自然人以国际贸易经营者资格，仍可能通过法律法规直接规定、审批或许可的方式限定以个人名义出口服务的自然人的类型、数量；而且审批或许可程序的繁琐亦会成为自然人流动的障碍。
（二）第二道壁垒设置在自然人流动的市场准人方面
有关自然人流动的市场准人限制不能通过关税来实现，而是通过国内法律、规章予以规定，如在本国的移民法、有关部门的单行法规中规定。通常，服务进口国对自然人流动的市场准人的限制主要有以下几个方面:经济需求测试，签证相关事项，预先就业及资格承认和许可要求。
1.经济需求测试(ENT)
作为阻碍自然人自由流动的主要壁垒之一，确WTO140多个成员中有67个成员使用了ENT，来规范一种或多种服务提供模式的贸易流动，其中54个成员在自然人流动承诺中采用了ENT，它们大多规定在横向承诺中。并且一些成员在其横向承诺中确认可能受到ENT约束的自然人种类的做法并不意味着这些成员对其未列人具体承诺表的自然人种类不适用ENT。ENT对某些特定种类的人员是不适用的，如商务访问者和公司内部被调动人员等，这一点是有利于拥有大量跨国公司的发达国家的。
2.和签证相关的事项
东道国利用签证的签发实行的有目的性的阻挡和其签证制度本身的弊端都可能成为自然人流动的壁垒，具体体现在规定签证的配额、签证签发延迟、签证签发不透明、专断和具有歧视性以及签证制度不完善。此外，尽管GATS《有关自然人流动的附件》清楚地声明GATS不适用于影响寻求进人一成员就业市场的自然人的措施，也不适用于有关公民资格、居留或永久性就业的措施。但在实践中，各国的移民法律并没有对劳动力的永久流动和服务提供者的临时流动的管理
程序作出区分，因此服务提供者的临时流动就必须满足本不必要的、与永久性移民有关的严格条件和程序，因其产生的一系列事项也会对自然人流动形成壁垒。
3.预先就业要求
预先就业要求是指自然人在流动前必须已经就业，它是一种重要的进人标准，也是目前承诺表中出现频率最高的限制措施(约有10多个成员在承诺表中提及此措施)。预先就业要求一般涉及公司内部人员流动。大多数成员规定服务提供者预先就业的时间通常为1年。成员频繁使用就业联系作为准人标准反映了现有承诺对被雇用人员的关注，而这种要求也极大限制了大量临时的个体服务提供者的流动。
4.资格承认和许可要求
GATS第6条(国内法规)第4款规定，专业资格和许可要求不应构成不必要的服务贸易壁垒，但在实践中，各成员在资格承认方面缺乏服务提供的国际标准;在国际性标准存在的情况下，国际性标准与各成员的国内标准有很大差异或一成员内部本身就没有统一标准。资格承认和许可要求仍然是自然人流动的一大壁垒。目前，发达国家间已经签订了有关许可、资格和技术标准的大量区域性和双边性的框架协议，以此促进集团内部的劳动力流动，但这些协议不适用于发展中国家劳动力，因为它们的专业资格和许可证还没有得到发达国家的承认。
（三）第三道壁垒与自然人进人东道国后所受的待遇有关
东道国常对外国人在本国境内的活动予以种种限制，如限制自然人在国内地域间的移动及在不同服务部门间的流动，对公司内技术转让规定限制性条件等。针对外国服务提供者和其在服务提供方面的各种有别于本国国民的实质上的歧视待遇亦构成自然人流动的壁垒。
第四道壁垒表现在对本国服务业和服务提供者财政补贴上。财政补贴使获得补贴的国内服务企业在经营成本上处于竞争优势，使得外国服务以及外国服务提供者在这些行业处于竞争劣势，从而阻止其进人本国服务市场。事实上无论是发达国家还是发展中国家，出于实现经济发展和提高本国福利水平的原因都会对本国的运输、通讯、医疗卫生、技术推广等给予不同程度的补贴，但在一定程度上也限制了外国自然人进人本国市场提供服务。
根据GATS下自然人流动的附件对自然人流动的一些规定，这里的自然人流动是指暂时的人员移动，但是CATS没有对暂时移动的时间构成做出界定。而各国出于自身的利益考虑，对自然人暂时流动这一模式作了各种各样的限制，其中包括对服务提供者的人数及在本国工作的期限和报酬、服务提供者的专业资格、语言能力等设置限制。有的国家还要求提供的服务必须是本国经济发展所需要的，本国劳动市场不能提供的。从各国所作的具体承诺来看，WTO框架内服务贸
易的人员流动实际上被限制在非常狭窄的范围内，而中低级的劳动力被精心的排斥在因推行服务贸易自由化而本应增加的跨界流动可能性之外。这意味着拥有大量高级人才的发达国家可以从贸易自由化进程获得更多的利益，进一步扩大它们已经确立的比较优势地位，而中低级劳动力占人口多数的发展中国家则不能发挥它们的比较优势，并且使自然人流动成为附属于商业存在的一种服务方式。这与GATS规定的自然人流动与商业存在是两个独立的国际服务贸易形式的初衷不符。
三、对中国的启示
中国是世界上最大的发展中国家,在软件、建筑工程、医护等劳务市场上具有比较优势,通过自然人流动提供的劳务输出已成为中国服务贸易的重要组成部分,中国每年在海外工作者汇款收入已经进入世界前10位。中国与印度、菲律宾、牙买加等发展中国家具有相近或相似的国情,这些国家在服务贸易中遇到的自然人流动壁垒也是中国必须面对的,他们对壁垒的措施也基本适用于中国。此外,中国还应在借鉴这些发展中国家经验的基础上,采取以下措施进行自我调整,才能更主动地应对自然人流动壁垒,推动自然人流动和服务贸易的进一步自由化。
（一）积极参与国际服务贸易规则的制定以及双边、多边谈判和磋商
中国应加强和其他发展中国家的合作,在WTO谈判中促使各成员方特别是发达国家扩大准入的自然人类型,提高自然人入境程序的透明度,推动各成员方规范并公开经济需求测试、劳动力需求测试等限制条件的标准。同时,中国还要学习牙买加与发达国家签订农场劳工、医护劳工、学校教师等专项劳务输出计划的做法,研究有关国家的劳务需求,加强政府谈判力度,开拓海外市场。此外,中国还应积极与有关国家进行双边和多边谈判和磋商,扩展与更多国家间关于自然人流动的对等互惠和便利的签证制度,促进中国与更多的国家自然人流动的顺利展开。
（二）建立统一的劳务输出管理机构,制定专门的劳务输出法
中国目前劳务输出管理实行效率较低的分块和多头管理,因此,有必要建立统一的劳务输出管理机构,这可以借鉴菲律宾海外就业署的经验和做法。同时,中国与菲律宾、印度等劳务输出大国同属发展中国家,有许多相似的国情,可以借鉴这些国家的法律制度制定中国的劳务输出法。
（三）完善对国外自然人来华工作的管理和签证制度
中国应对外国人可以进入的岗位制定审查标准。这不仅有利于中国在服务贸易谈判中对自然人流动问题上保持正确立场,而且对于制定国内政策,保持国内稳定具有重要作用。同时,中国应借鉴美国等发达国家签证制度并结合国情不断细化签证分类。并应考虑针对自然人流动规定专门的类似GATS签证的类别,规定
更为自由的入境和居留条件,简化签证程序和不确定范围。同时,中国应增加口岸签证机关,减少对申请口岸签证的对象和条件的限制。
（四）加强人才培养,统一资格认证标准
面对各国对低技术人员流动设置的种种壁垒,中国首先应学习菲律宾的经验,努力提高人力资源的教育和技术水平,对服务提供者进行多层次、多渠道、多形式的专业教育和培训,将人力资源转化为人力资本,增强中国在国际劳务市场上的竞争力。其次,中国应统一对服务提供者职业资格确认的国家标准和行业标准,建立专门的行业监管机构,并学习牙买加和加勒比共同体的经验,加强与国外有关机构的合作,逐步使国内标准与国际标准接轨。此外,应效仿菲律宾和日本签署专项协议的做法,加强与其他国家进行有关职业资格培训、考试、认可的谈判,为中国劳务输出扫除障碍。
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