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2002年以来烟草行业改革发展评述
【打印本稿】 【进入论坛】 【推荐朋友】 【关闭窗口】 2008年04月14日 10:30
烟草行业是—个特殊而重要的经济部门，拥有庞大的消费群体，对国家财政具有重要贡献。为了有计划地组织烟草生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，1982年国家对烟草行业实行“统—领导、垂直管理，专卖专营”。自实行烟草专卖制度以来，烟草行业在有计划地组织烟草生产和经营、提高烟草制品质量、维护消费者利益、保证国家财政收入等方面，取得了十分显著的成效。近年来，烟草行业在坚持和完善国家专卖制度前提下，大力推进以市场为取向的改革，特别是自2002年开始酝酿实施以工商管理体制分开为突破口的改革以来，烟草行业改革不断向纵深推进，有力地促进了行业的持续健康发展。
不断深化改革：五年来最鲜明的特点
实施省级烟草机构工商管理体制分开，着力打破烟草市场的地区封锁。在过去较长的一个时期内，地区封锁是困扰烟草行业发展的突出难题。因此，如何切实打破地区封锁，真正形成全国统一大市场，便成为烟草行业改革首先要突破的重点。2002年底，国家局研究决定，以实施省级烟草机构工商管理体制分开为突破口，积极稳妥地推进烟草行业改革。工商分开的主要做法就是在符合条件(主要是卷烟产量超过500亿支)的省份成立省级中烟工业公司，承担烟草制品生产和销售、烟草物资、烟机零配件的经营和相关多元化生产经营业务，与本省烟草专卖局(公司)脱钩，省级烟草专卖局(公司)与省级中烟工业公司实行机构、职责、人员、财务“四分开”。
实施工商管理体制分开，把原有省级烟草专卖局(公司)负责管理工业的职能分离出来，形成工业、商业两个独立的主体，其主要目的就是为了打破原来拥有所属行政区域内卷烟市场“独家销售权”的省级烟草专卖局(公司)对本省卷烟工业的保护和对外省卷烟工业的封锁，从而有效促进全国统—大市场的形成。国家局对实施工商分开改革坚持“先试点、后总结、成熟一个开展一个”的工作方针，提出把“地方封锁是否有所缓解、市场环境是否有所改善、企业来自市场的压力是否有所增大”作为检验工商分开是否取得实效的主要标志。2003年3月，安徽省级烟草单位率先实施了工商分开。4～11月，广东、湖南、川渝、河北、浙江、云南、江苏、贵州、湖北、陕西、广西、福建、河南、山东、江西省级中烟工业公司相继成立。兰州卷烟厂、哈尔滨卷烟总厂等8家单位所在省份未成立省级中烟工业公司的卷烟工业企业，于2004年11月统一调整为中国烟草实业发展中心管理。上海烟草(集团)公司继续保持原有体制。工商分开之后，全国共成立了16家省级中烟工业公司，中国烟草实业发展中心和上海烟草(集团)公司具备省级中烟工业公司的职能。
推进卷烟工业企业和品牌结构的战略性调整，大力培育“10多个重点骨干企业”和“10多个重点名优品牌”。针对卷烟工业企业和品牌数量多、规模小、布局散的状况，国家局在2003年明确指出：在未来几年内，卷烟工业企业战略性调整能否取得实质性进展，真正形成一批核心竞争力强的大企业、大集团，决定着中国烟草的成败。因此，要把大力推进和加快企业调整作为行业体制改革的关键认真抓好落实。国家局在2003年印发了《10万箱以下卷烟工业企业组
织结构调整规划》和《50—150亿支卷烟工业企业组织结构调整意见》。2004年，国家局进一步提出要把“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”作为烟草行业的主要任务，提出了在3年或更长一个时期内把全国卷烟工业企业调整至30—50家的战略性目标，同年印发了《关于进一步推动卷烟工业企业组织结构调整工作的指导意见》。在推动卷烟工业企业联合重组的同时，国家局强调要充分发挥品牌的支撑作用，通过卷烟品牌的规模扩张实现卷烟工业企业的规模扩张。为此，国家局先后印发了《卷烟产品百牌号目录》、《中国卷烟品牌发展纲要》、《关于卷烟品牌定向整合的指导意见》等一系列政策文件，全力培育一批重点品牌。为进一步推进企业和品牌结构调整，国家局2006年明确提出了要重点培育“10多个重点骨干企业”和“10多个重点名优品牌”的战略部署，在2007年提出要推进卷烟工业企业实现由省内市场依赖型向面向全国统一大市场跨越、由立足国内市场向面向国际市场跨越。
经过五年多的努力，全国卷烟工业企业和品牌结构调整取得了历史性的重大突破，先后平稳关闭了52家小烟厂，50家中小型烟厂和5家重点工业企业实现了联合重组，卷烟品牌大幅度精减整合。2007年底，全国卷烟工业企业为31家，比2002年减少了92家；卷烟品牌为173个，比2002年减少了585个。在推进卷烟工业企业组织结构调整的同时，烟草行业还全面关停了挂杆复烤企业，积极推进打叶复烤企业结构调整和转型改制，目前全国60多家烟叶复烤企业基本都已实现了公司制改革。
转变各层级烟草公司的职能定位，建立健全中国烟草统一的分销机构。在国家烟草专卖制度下，烟草商业系统是中国烟草统一的分销机构，其主要职责是推进全国统一大市场建设，构建全国统一完善的卷烟销售网络，为卷烟工业企业提供公平竞争的市场环境，优质高效地完成中国烟草的分销工作。烟叶产区的商业公司同时负责烟叶生产经营管理。在烟草商业系统的组织架构中，全国烟草商业在国家局、总公司的统一领导下，依照行政区划，在省、地、县三级均设立烟草公司，并与当地烟草专卖局“政企合一”。过去一个时期，各个层级的烟草公司都在搞卷烟的批发销售，都是独立的市场主体和利益主体，由此带来了经营环节多、交易费用高、流通效率低等问题，各种不规范的经营行为时有发生。为有效解决上述问题，推动烟草商业系统切实履行好中国烟草统一分销机构的职责，近年来，烟草行业在强化各层级烟草专卖局的专卖行政管理和加强市场监管的同时，围绕构建全国统一大市场、建设高水平的卷烟销售网络、营造公平竞争的市场环境的任务要求，积极推动各层级烟草公司的职能转变，不断深化商业流通体制改革。主要举措是：取消县级烟草公司法人资格，把其改为地市级烟草公司的分公司，不再从事卷烟经营；把地市级烟草公司培育成为烟草商业系统唯一的市场营销主体，实现订单统一采集、货源统一采购、卷烟统一配送；推动省级烟草公司退出经营领域，集中精力抓管理、抓监督、抓资产经营，不再直接从事烟叶、卷烟和相关多元化经营活动。
至2007年底，全国已累计取消县级烟草公司法人资格1680家，400多家地市级公司的市场营销主体地位基本确立，绝大部分省级公司已退出经营领域。国家局、总公司的职能也进一步明确，主要是在加强专卖行政管理和市场监管的同时，搞好宏观调控、战略管理、政策研究、资产经营和队伍建设，不直接干预企业的生产经营活动。在推进各层级烟草公司职能转变的同时，烟草行业近年来还对总公司直属专业化公司进行了职能调整，中国烟草物资公司更名为中国烟草投资管理公司，重点负责烟草行业多元化经营工作的归口管理；中国烟草进出口(集团)公司更名改制为中国烟草国际有限公司，主要承担烟草类国营贸易、进出口业务的集中统一管理和行业境外投资管理职能；中烟烟草交易中心更名为中烟电子商务公司，调整充实了电子商务平台建设、物流建设和有关信息建设的职能；中国烟草实业发展中心承担相当于省级中烟工业公司的职能，负责管理所在地没有成立省级中烟工业公司的卷烟工业企业。
理顺行业资产管理体制，建立完善公司法人治理结构。资产管理体制没有理顺是长期困扰烟草行业改革发展的重大难题。2005年，在国家有关部门的支持下，烟草行业在广东卷烟工业、云南卷烟工业和四川烟草商业开展了理顺产权关系的试点，通过对国有资产的上划下投，在总公司与省公司之间建立起母子公司体制。2005年11月，国务院办公厅印发有关文件，明确提出中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。按照这个文件精神，烟草行业近年来全面理顺了资产管理体制，在卷烟工业环节形成总公司与省级中烟工业公司两级母子公司体制(部分省份目前仍为三级)、在烟草商业环节形成总公司、省级公司与地市级公司三级母子公司体制。2007年，财政部制订印发了《中国烟草总公司投资收益收取和使用管理办法(暂行)》、国家局修订印发了《中国烟草总公司国有资产管理规定(试行)》和《国有资产经营管理考核办法》等一系列政策文件，烟草行业初步形成了符合现代产权制度要求的资产管理体制。在理顺资产管理体制的同时，烟草行业积极推进企业由工厂制向公司制的转变。2007年，国家局制订印发了《关于省级工业公司建立董事会工作的指导意见》、《省级工业公司董事管理暂行办法》等规范性文件，按照“在探索中起步，在实践中完善”的要求，在广东、浙江、湖南、湖北四个省级中烟：工业公司开展了建立董事会试点工作，在把上述公司改制为有限责任公司基础上，组建了由7名董事组成的董事会，其中总公司选派3名，省公司领导层产生3名，职工代表1名，初步形成了符合现代企业制度要求的公司法人治理结构。
改革卷烟交易方式，实行按客户订单组织货源和组织生产。在坚持国家烟草专卖制度前提下，通过引入竞争机制，促进烟草要素资源的合理流动和优化配置，切实提高烟草市场化水平，是深化烟草行业改革的根本取向。为探索提高烟草市场化水平的路径和形式，2005年，烟草行业在深圳、大连、杭州三个城市开展了“按客户订单组织货源”试点工作，把传统自上而下的计划分解型卷烟交易方式改变为自下而上的需求拉动型交易方式。2006年，按订单组织货源扩大到浙江、山东、山西三个省，2007年扩大到全国所有重点城市，2008年将在全国范围内全面推广。随着按订单组织货源的不断推进，整个烟草行业的组织运行模式发生了重大而深刻的变化，体现市场真实需求的零售客户订单成为业务流程的起点和终点，烟草商业企业按零售客户订单组织货源，卷烟工业企业按烟草商业企业订单组织生产，烟叶生产目前正在积极探索按卷烟工业企业需求组织开展。2007年，国家局进一步制订相关政策措施，推动实现卷烟品牌在全国范围内放开衔接、适度引导、定向整合、促进发展，在严格执行国家计划管理前提下，通过定向整合方式，实现有订单无计划品牌对有计划无订单品牌的生产替代和市场置换，不断提高卷烟品牌适应市场的能力和水平。对烟草行业而言，按客户订单组织货源和组织生产是一场非常深刻的革命，它极大地改变了卷烟品牌交易方式和整个行业的组织运行模式，初步探索出一条既符合国家烟草专卖制度要求、又能发挥市场机制作用的有效途径和实现形式，有效提高厂烟草市场化水平。当前，这项意义重大的改革正在从广度和深度上不断向前推进。
持续健康发展：五年来最显著的成就
改革是推动发展的强大动力。自启动以工商分开为突破口的改革以来，烟草行业上交国家税收持续快速增长，国有资产质量和行业经济效益显著改善，烟草企业适应市场的能力和卷烟产品质量不断提高，全国统一大市场和卷烟大企业、大品牌加快形成，中国烟草总体竞争实力持续增强，国家利益和消费者利益得到更好地维护，整个行业更加充满了生机与活力。烟草行业的实践证明，近年来的改革取得了阶段性成果。
烟草税收大幅增长，国有资产质量显著改善。烟草行业是实行国家专卖的行业，烟草企业是国有独资企业，因此，增加国家财政收入，提高国有资产质量，既是烟草行业承担的重要责任，也是检验烟草行业改革成效的重要标准。近年来，烟草行业向国家上交的各项税收持续大幅增长，国有资产保值增值能力不断提高，为增加国家财政收入和增强国有经济实力做出了重要贡献。2007年，烟草行业上交各项税收2853.2亿元，是2002年的2.3倍，年均增长率达18.2%，比改革以前的五年(1997～2002年)平均增速提高了10.6个百分点；2003～2007年累计上交税金1.03万亿元，占同期全国财政收入的比重为6.1%。在烟草税收持续大幅增长的同时，2002～2007年烟草行业国有资产总额年均增长10.1%，所有者权益年均增长20.1%，比改革前五年的平均增速分别提高了4.9个和6.7个百分点。2007年烟草上商企业加权计算的国有资产保值增值率为122.6%，比2002年提高了7.2个百分点；总资产利税率为56.1%，比2002年提高了21.2个百分点。
市场环境和产品质量不断改善，消费者合法权益得到较好维护。在严格执行国家控制烟草的产业政策和履行《烟草控制框架公约》的同时，努力适应和满足消费者的市场需求，不断提高产品质量，既是国家对烟草行业实行专卖制度的基本要求，也是烟草行业必须履行的重要责任。过去一个时期，由于市场上存在“假、私、非、超”，损害了消费者的合法权益，消费者需求没有得到很好满足。近年来，烟草行业通过深化体制改革和严格专卖管理，较为有效地减少了各种非法卷烟，在全社会人口吸烟率不断下降的情况下(根据国家统计局和中国卷烟销售公司联合调查，1995年全国15岁以上人口吸烟率为33.1%，2001年为31.1%，2005年为30.6%)，实现了合法卷烟销量的不断增长，产品质量也显著提高，较好地适应和满足了消费者需求。随着烟草系统对全国卷烟市场的控制力和占有率不断提高，在全社会卷烟消费需求保持稳中略升的情况下，2007年烟草系统国内市场卷烟销量达21242亿支，比2002年增加了3750亿支，年均增长3.9%。同时，全国卷烟平均焦油含量也从14.7毫克/支下降到13.2毫克/支，卷烟产品的包装和内在质量均有较大提高，卷烟品牌适应市场和满足消费的能力大为增强，消费者获得合法、优质卷烟的权益得到了较好地维护。
全国统一大市场加快形成，卷烟大企业、大品牌持续扩张。建设全国统一大市场、培育大企业和大品牌，是优化烟草资源配置和提高中国烟草总体竞争实力的关键所在。实施“工商分开”改革前的—段时期，烟草行业存在市场封锁和地方保护，企业和品牌结构比较分散，制约了烟草要素资源的合理流动和优化配置，影响了卷烟大企业、大品牌的培育壮大。在2002年，全国高达73.9%的卷烟都是本省份产本省份销，省际间卷烟交易量占国内市场销量的比重仅为26.1%，当年全国卷烟工业企业数为123家，最大的企业产量仅为860亿支(玉溪红塔集团)，前10家企业集中度为31.3%；全国卷烟品牌数为758个，最大的品牌(白沙)产量为425亿支，前10个品牌集中度为15.9%，全国仅有一个品牌(中华)销售额超过了100亿元。2007年，全国省际间卷烟交易量增加到9488亿支，是2002年的1.1倍，占国内市场总销量的比重达44.9%，比2002年提高了18.8个百分点；全国卷烟工业企业减少至31家，产量超过1000亿支的企业已有10家，前10家企业集中度为59.2%，比2002年提高了27.9个百分点；全国卷烟品牌减少至173个，产量超过500亿支的有13个，其中有2个超过了1000亿支(红梅、白沙)，前10个品牌集中度为37.8%，比2002年提高了21.9个百分点。另外，2007年全国有1个卷烟品牌销售额接近400亿元(中华)，有6个品牌销售额在200～300亿元(云烟、白沙、芙蓉王、双喜、利群、红河)，有12个品牌销售额在100—200亿元，总共有19个品牌销售额超过了100亿元，这19个品牌销售额占全国卷烟总销售额的比重为62.1%，销最占全国卷烟总销量的比重为50.1%。总体上看，近年来，以10多个重点骨干企业和10多个重点名优品牌为代表的优势大企业、人品牌呈现出持续快速扩张的良好态势，极大地提高了全国烟草资源的配置效率，中国烟草的整体
面貌焕然—新。
成本控制水平不断增强，经济运行质量和效益显著提高。在国家专卖制度下，如何避免不规范地利用垄断性地位和片面追求垄断性收益是烟草行业必须着力解决的重大课题。近年来，烟草行业坚持市场化改革取向，通过积极引入竞争机制，改善和加强宏观调控，改进考核评价和健全激励约束，严格限制卷烟工业企业的价格竞争行为和具有垄断地位的商业企业追求高毛利行为，始终围绕品牌竞争做文章，引导企业不断提高品牌、成本和服务竞争力；通过调整各层级职能定位，减少经营环节，规范工商关系，降低交易费用，不断提高组织管理和生产经营效率。改革以后，烟草工商企业的成本控制水平不断增强，行业经济运行质量和效益显著提高。从资源能源消耗指标来看，2007年全国卷烟：工业企业万元产值能耗为43.2千克，万支卷烟能耗4.5千克，万支卷烟用烟叶7.l千克，分别比2002年减少了33.9%、39.2%和5.3%。从主要财务指标来看，2007年卷烟工业企业销售成本率为33.1%，比2002年下降了6.1个百分点；成本费用利润率为38.2%，比2002年提高了17.1个百分点；总资产贡献率为71.6%，比2002年提高了18.5个百分点。商业企业销售成本率为74.1%，比2002年下降了11.7个百分点；成本费用利润率为14.8%，比2002年提高了7.7个百分点；总资产贡献率为53.1%，比2002年提高了29.6个百分点。在烟草工商企业成本控制水平和服务水平不断提高基础上，烟草行业盈利能力持续提高，2007年的净利润是2002年的3.9倍，年均增长率达31.7%。
中国烟草总体竞争实力迅速提高，发展速度领先于几大跨国烟草公司。全球烟草产业经过长期激烈竞争，当前已基本形成了奥驰亚集团、英美烟草公司、日本烟草公司等几大跨国烟草公司的寡头垄断之势。中国烟草过去由于存在的“散、乱、低、差”，竞争实力一直与跨国烟草公司有差距。近年来，中国烟草在一批重点企业、重点品牌持续扩张的支撑下，不但牢牢占据了国内卷烟市场，确立了中式卷烟的优势地位；而且其发展速度领先于几大跨国烟草公司，在全球烟草市场的影响力不断扩大，总体竞争实力正迅速提高。2002—2006年，中国烟草卷烟销量增速是奥驰亚集团、英美烟草公司、日本烟草公司这三家世界排名前三位的跨国烟草公司平均增速的2.2倍，卷烟销售收入增速是它们的4.8倍，销售利润增速是它们的4.4倍，烟草资产增速是它们的1.6倍。按照《财富》全球500强企业的排名标准，2007年中国烟草总公司排名在第60名左右，在全球烟草行业中排名第一，在中国企业中排名第四。不过，由于中国烟草“走出去”发展步伐较慢，基本依托国内市场，在国际市场的占有率很低。虽然国家局已明确提出要积极实施“走出去”发展战略，努力实现由立足国内市场向面向国际市场的跨越，但中国烟草总公司要成为真正意义上的跨国烟草公司，未来还有很长的道路要走。
坚持用改革的办法解决发展中的问题，是烟草行业落实国家烟草专卖制度本意要求、实现持续健康发展的一条基本经验。当前，烟草行业改革正处在从重点突破、理顺关系向完善体制机制、实现制度创新转变的关键阶段，面临的任务更为繁重，所要解决的问题更加复杂。为进一步落实国家烟草专卖制度的本意要求，实现烟草行业的持续健康发展，必须毫不动摇地坚持改革方向，努力提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。当前和未来一个时期，如何按照党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，围绕建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草的总体要求，进一步推进职能调整，大力推动企业跨省联合重组和品牌跨省定向整合，建立完善具有中国烟草特色的公司法人治理结构，加强烟叶管理体制改革和政策研究等，应是继续深化烟草行业改革必须高度重视的重要环节。
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