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行政管理学的创立及其在中国的发展
一、行政管理学的创立及其缘由
（一）行政管理学的创立
行政管理实践活动古已有之，我国很早就大讲治国之道，积聚了丰富的参考资料，如被国际管理学公认的《孙子兵法》，其实就是世界上现存最早的论述关于管理的著作，他虽然看是兵法，但纵览其内容，无论是作战篇、谋攻篇还是行军篇等等，大都蕴含着丰富的管理思想。
但是作为一门专业性质的学科来学习和研究，还是比较晚的事。虽然有外国（韩国李文永著有《﹤论语﹥、﹤孟子﹥和行政学》，东方出版社2000年译本）学者认为：《论语》、《孟子》是行政学教科书，但毕竟还不能等同于近现代意义上的行政管理学。
对于“行政学”一词，一般认为，最早是由德国学者冯·史坦因提出和使用的，他在其1856年出版的著作《国家学说体系》（1865年对内容重新修改后改名为《行政学》）一书中使用了该词。书中虽涉及了诸多行政管理问题，但其内容主要倾向于行政法学和官房学方向（官房学主要研究如何有效地为国家管理财政、经济、行政等问题，这门学科后来逐步演变为现代所说的公共财政学）。而作为公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始于美国学者伍德罗威尔逊（美国第28任总统）1887年所著的《行政学研究》一文，该文被认为是公共行政学的开端。继威尔逊之后，美国的另一个著名行政学家、霍普金斯大学校长佛兰克·古德诺在1900年写了《政治与行政》一书。古德诺提出了“政治是决定政策，行政是执行政策”这一著名的论点，即“政治与行政分离”的两分法观点，从而使威尔逊开创的行政科学正式从政治学中分离出来，并引起人们的广泛重视和研究。威尔逊和古德诺两人的贡献在于开创了一个新的研究领域。但在当时，行政管理学本身的研究内容还是局部的，缺乏系统性的研究。之后在1926年，美国学者怀特出版了美国第一本大学行政管理学教科书《行政学导论》（怀特采用理论研究的方法来研究行政学，他把行政要素划分为四大部分：① 组织原理；② 人事行政；③财务行政；④ 行政法规。）这本著作和美国另一位学者威劳贝在1927年发表的另一本大学教科书《行政学原理》，这两本著作基本上勾画出了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人们所接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进入了大学课堂。至此，行政管理学或者叫做公共行政学作为一门独立的学科就被确定下来了。
（二）行政管理学创立的缘由
总的来说，发端于19世纪80年代的行政管理学科是有其历史必然性的。
从现实角度来看，第一次工业革命的完成，极大地提高了生产力，不仅促使资本主义制度得以巩固与广泛建立，而且使社会阶级结构与社会经济结构发生了重大变革，社会日益分裂为两大对立阶级，同时开始了城市化进程。而以电力的广泛应用为标志的第二次科技革命又使生产关系进一步调整，垄断与垄断组织逐渐形成，主要资本主义国 家进入帝国主义阶段。而且列强加紧了瓜分世界的脚步，随着政治经济发展的不平衡加剧，世界力量的格局也发生了改变，列强之间的争夺与冲突加剧。同时，无产阶级也日益壮大，工人运动逐渐走向高潮。
两次工业革命的积淀，使社会在发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列前所未有的复杂的社会问题。国家内部以及国家间的矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和并解决矛盾，从而保证社会的稳定和均衡发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国家事务的承担者。在这种情况下，政府地位的增强、权利的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但这一时期政府及其工作人员的状况却不能令民众满意，一些诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会进步发展的一种表现。
再从理论渊源上来看，行政学的产生也不是偶然的。很多学者认为，行政学是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：
第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说，它为公共行政学提供了有关国家权力、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示。第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度为公共行政学中的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。
第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”的思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学的最重要的理论基础之一。从这个意义上说，行政法学也直接促进了公共行政学的产生。
而作为一门新兴独立学科---行政学（即行政管理学）的创建，之所以发生于美国，不是偶然的，而是有着深刻的历史缘由。
首先，美国与欧洲各国相比，独立比较晚，（美国把1776年7月4日大陆会议在费城正式通过《独立宣言》的这一天定为美国独立日。）因而美国较少受旧传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新、进取精神。在新学科的建设方面，也就较少受到一些旧框架的约束。
其次，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出行政学研究的要求。19世纪中叶第二次科技革命的发生，促使生产力的迅速发展和经济结构、社会结构的巨大变化，使社会管理经济的任务越来越重，社会关系也日益复杂化，各种社会问题、社会矛盾冲突普遍出现，为了缓和、解决各种社会矛盾，维护社会的稳定和促 进社会的发展，行政管理活动就自然变得日益重要。而美国属于后起的资本主义国家，与老牌资本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达，因此，经济发展的强烈要求与对工商企业管理的研究促进和加速了行政管理学学科的建立。
第三，科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。泰勒所创立的科学管理理论，虽然最初是针对当时企业生产效率低下的状况而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，正是科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求解决政府行政效率的问题，从而促成了行政学的形成和兴盛。
最后，美国依孟德斯鸠“三权分立”的学说建国，实行立法、司法、行政三权分立。但在实际运作中，行政权力和行政作用的影响很大，这种影响盖过了立法和司法的权力带来的影响，于是人们通常都把注意力集中于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。加之美国在政治学和法学领域有一批诸如威尔逊、古德诺、威劳贝、费夫纳、高斯等重量级的学者，在酝酿和创立行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。
二、行政管理学在西方国家的演进过程
目前学术界一般以19世纪末期威尔逊《行政学研究》一文的发表作为公共行政学的发端，并根据新学派的创立、新理论的形成、新研究方法的提出作为主要划分标准，将自威尔逊以后一百年多来行政管理学的演进分为：早期公共行政研究时期，传统公共行政研究时期，修正公共行政研究时期，整合公共行政研究时期以及发展时期五个大 的历史阶段。
（一）早期公共行政研究时期
这一时期主要是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前（即1911年）。在这一时期，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。这一阶段的代表人物主要是美国的威尔逊和古德诺，主要代表作是威尔逊的《行政学研究》（1887年）和古德诺的《政治与行政：对政府的研究》（1900年），他们二者对公共行政学突出的贡献就是强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，同时也提出了一些新的理论观点。
威尔逊认为传统对政府的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，在文章中威尔逊主要论述了以下几个方面的事宜：第一，行政学研究的必要性。他认为：“没有一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅由少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰；政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，并且在数量上也同样在大大增加，行政管理当局把他的手伸向每一处地方以执行新的任务”；这是行政管理学研究的必要性。第二，行政学的目标和任务。他认为：“行政学研究的任务在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。”；“研究的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”第三，行政的实质。他认为：“行政管理是行动 中的政府，是政府的执行和操作，它不同于政治，是置身于政治所特有的范围之外的，政治是重大而且带有普遍性的事项方面的活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理是技术性职员的事情。”此外，他还论述了行政学的研究方法论（即以本国为核心、实践为准绳）、人事行政思想（即为政在人，建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，实质上就是要建立我们国家目前所说的公务员制度）、行政监督思想（他认为通过发挥公共舆论来对行政管理进行监督）。
古德诺全面、系统地论述了政治和行政分离的两分法理论，他认为传统的三权分立学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它属于议会的权力；所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，它属于行政部门的权力。他进一步认为行政学不研究政治问题，因为那是政治学的任务，行政学是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。他认为：“为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。”
（二）传统公共行政研究时期
这一时期以美国人泰罗1911年出版的《科学管理原理》一文为起点，一直到30年代行为科学兴起之前这段历史时期。在这一时期，公共行政学在前一阶段的研究基础上，开始转向建立学科的基本框架 和基本体系的方向上来，研究的重点主要集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本上形成了行政管理学的学科体系。这一时期的主要代表人物有被称为“管理学之父”的美国的费雷德里克·泰罗，其代表作为发表于1911年的《科学管理原理》一文。他的管理理论是：着眼于基层管理，以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等为核心的管理理论；第二位是法国的亨利·法约尔。其主要代表作为发表于1916年的《工业管理和一般管理》一文。他首次提出了行政管理的要素论，即计划、组织、指挥、协调、控制五种；同时也提出了六种组织的基本职能，即技术活动、商业活动、安全活动、会计活动、财政活动和行政管理活动。他的理论思想核心为职能分工、统一指挥和管理的十四项原则（即分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链、秩序、平等、人员保持稳定、主动性、团结精神）；第三位是德国的马克斯·韦伯，他以合法性和合理性为中心概念提出了官僚科层制理论，该理论被认为是组织学和行政学最重要的理论之一。他认为官僚科层组织并非文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。他认为官僚科层组织是应用于复杂组织的最有效的形式，是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。当然，需要注意的是马克斯·韦伯所说的官僚科层组织和我们常说的官僚制是不同的概念，他的官僚制指的是一种组 织结构形态。他详细地描述了这种组织结构的特征：第一，他是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。第二，它有井然有序的权责与等级体系。第三，组织根据需要公开招选组织成员。第四，行政管理人员只是公职人员。第五，行政管理人员要遵循官场的严格规则、纪律和制约，不受个人感情影响，且毫无例外地适用于各种情况。
除此之外，这一时期对行政管理研究还有突出贡献的学者主要有美国人怀特，他于1926年出版的《行政学概论》一书，对行政学也有相当的影响；美国人威廉·魏洛，其代表作主要是1928年发表的《行政学原理》一书；美国人约翰·费富纳，其代表作主要是1946年发表的《行政学》一书；美国人卢森·古立克，其代表作主要是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》；美国人林达尔·厄威克，其代表作主要有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》等。这些书籍都对这一时期以及后来的公共行政管理理论研究奠定了进一步的基础，也对公共行政实践起到了一定的指导作用。
（三）修正公共行政研究时期
这一时期以梅奥1933年发表的《工业文明的人类问题》一文为标志，一直到60年代系统管理学派兴起之前。这一时期主要盛行的是“行为科学—人际关系”管理理论。研究主要集中在人的行为和人际关系方面，梅奥等人通过著名的霍桑试验，提出了三条原理：第一，人不仅是经济人还是社会人。第二，组织中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。第三，通过提高员工的满足度可实现提高 生产效率的目标。这时期的第二位学者西蒙，他于1947年出版了他的成名作《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书，进一步明确表达了他的行为主义行政观。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即要对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究，研究的最终目的是为了实现组织的效果，而效率只是达到效果的手段。同时，他提出了决策的原则是满意原则而不是传统认为的最优原则。他的行政学说主要有三部分：行政管理研究方法论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究。
（四）整合公共行政研究时期
这一时期开始于60年代初期，并不断发展。主要代表人物有哈罗德·孔茨，其代表作为1961年发表的《管理理论丛林》一文，文中他用“丛林混战”一词来描述和形容了当时管理研究的情景，并据此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题。他的思想核心是系统理论和权变理论。前者强调组织的部分与部分之间的交互影响、部分之和组成整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，他把组织看成一个相互联系的、开放的、动态的系统；后者强调组织应该随着环境和条件的变化而变化，即我们常说的权变的概念。他认为不存在普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。
这一时期的突出人物还有经验主义学派的代表彼德·德鲁克、管理科学学派的代表埃尔伍德·伯法、经理角色学派的代表亨利·明茨伯格等。
（五）公共行政发展时期
从80年代以后到现在，西方行政管理学的研究基本上进入了总结和探索时期，或者理解为公共行政研究的发展时期。在这一时期的发展过程中，政府理论在不断创新，公共行政学研究的任务也在不断扩展，从行政发展逐渐转向发展行政。（行政发展是指一种以自身为诉求对象的行政现象，即政府随着社会大环境的变化而相应地调整和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等，以适应社会发展变化的需要。改革是基调。发展行政主要是指一种以社会为诉求对象的行政现象，即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取，打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步。促动是发展行政的基调。）
三、行政管理学在中国的发展及其现状反思
（一）行政管理学在中国的发展过程
我国是世界上为数有限的四大文明古国之一，在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点鲜明、相对完善的封建行政管理制度。其中尤其以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度最为突出。但是，现代意义上的行政管理学却是从西方发达国家引进和借鉴的。
19世纪末20世纪初，我国一些学者就开始翻译和引进西方国家的行政学著作。比较有影响的著作有：《行政纲目》（1908年《钦定行政纲目》颁布，明确规定了君主立宪政体的行政原则）、《行政学总论》（腊山政道著，黄昌源 译；中华书局1934年版）、《行政法撮要》（美浓部搭吉著，程鄰芳，陈思谦 译；商务印书馆1934年版）等。到了30年代，我国部分学者也陆续发表了一些研究专著，最早首推1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》，1936年江康出版了《行政学原理》。之后有龚祥瑞和楼邦彦合著的《欧美官吏制度》（世界书局1934年版），影响都较大。与此同时，一些建立了政治学系的高校也开始了行政学课程的教学。如中山大学的前身---广东法政学堂早在1906年就开办了行政本科；30年代，民党统治区的一些高等院校就开始设立行政学课程，与此同时, 中国共产党也曾在革命根据地延安建立过行政学院, 应革命根据地政权建设的需要开设过行政学课程。但是从总体上看, 当时的行政学教育仅仅处于初始阶段。现代意义上的行政管理专业则由中山大学的夏书章教授从美国传入。
1949年新中国成立以后，将行政学改名为行政组织与管理，在一些高等院校开始上课，然而到1952年夏秋之交，由于受苏联的影响和意识形态的偏见，高等院校的院系调整在全国范围内进行，政治学系被撤销，与之相关的行政学课程也随之停止了。
改革开放以来，行政管理学才逐渐有了转机，在1979年3月底，改革开放的总设计师邓小平同志明确指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究, 我们过去多年忽视了, 现在也需要赶快补课”。1980年12月中国政治学学会的成立，酝酿了恢复和发展公共行政学的氛围，一些研究者公开著文呼吁和讨论有关公共行政学的问题；同时，改革过程中所暴露出来的缺乏系统的科学行政管理理论指导的缺陷，对恢复和发展公共行政学提出了现实要求。理论和实践的要求为公共行政学的恢复和发展创造了条件。1982年初，《人民日报》发表 了题为《把行政学的研究提上日程是时候了》的文章（作者：夏书章）。从1986年起，武汉大学、郑州大学等高校陆续设立了行政管理本科专业，开始招收行政管理专业本科学生。1988年中国行政管理协会正式成立，并发行了会刊《中国行政管理》。1995年国家行政学院在北京正式成立，主要培训各级政府司局级以上官员，行政管理学开始纳入国家行政建设的轨道。
在我国行政管理学恢复和发展的过程中，出现了一批学者，也出版了一大批专著，主要有国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》（国务院办公厅调查研究室编，辽宁人民出版社1985年版）、夏书章教授主编的《行政管理学》、李方教授的《行政管理学纲要》（劳动人事出版社 1985年版）、《行政管理学基础》（高等教育出版社1989年版），唐代望教授的《现代行政管理学教程》（湖南科学技术出版社 1985）、黄达强和刘怡昌教授主编的《行政学》（中国人民大学出版社1988年版）、徐颂陶、徐理明教授主编的《跨世纪现代政府管理丛书》等等。
通过上述论述，我们可以看出，行政管理学这门学科真正在我国的发展只有20多年的时间，然发展迅速，逐渐形成了行政管理专业本科、硕士与博士的完整的学科培养体系，众多学者不断汇聚到这一学术旗帜下。截至目前已经有322（2013年8月统计）所院校开设了行政管理这一专业。
（二）行政管理学在中国的发展现状反思
虽然专业开设时间很短，但取得了长足的发展。回首历史，一路 坎坷，纵观当前，我们发现，这20多年的学科发展状况有很多值得我们反思与探索的地方。
第一，在这20多年的时间里，行政管理学研究迅速发展，表现为专业招生人数不断增加，师资队伍不断壮大，学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，一些领域的研究已开始触及世界公共行政学研究的某些前沿问题。
第二，许多行政管理学方面的研究仍然停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面。理论研究的广泛性和深度明显不够，还没有独立开掘出具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的意愿和能力，其主要原因是我国学者对行政管理本土化研究的重视极其不足造成的，行政管理理应为实现国家战略目标服务，为建设和发展中国特色社会主义服务。所以，对于行政管理学研究者来说，不能仅仅停留在掌握引进的学科知识这一层面上，而应对我国社会主义建设的方方面面都要有较多和较深的理解，才能有针对性地做好服务工作，才能形成具有中国特色社会主义的行政管理学学科。
第三，学科的研究缺乏对现实的深入了解与指导实践的能力。20多年以来，我国行政管理学研究的重心始终处于非中国化的状态中，加上行政学研究方法的落后以及研究的规范化程度不高，使得我国公共行政学研究者对于现实层面的公共行政缺乏深入的了解,无法对现实行政中的问题提供富有说服力的解释，当然也就没有很好的指导行政实践的能力。国内许多学者的研究常常是“办公室研究”，即缺乏对政府部门进行深入的调查，忽视对各种数据的收集并进行系统分 析，仅坐在办公室里以网络中公开的相关数据作为研究的基础进行相关问题研究，致使定性研究多，定量研究则相对不足，而且研究的质量也不尽人意。虽然有些学者的研究进行了实地调研与数据分析，但是，没有很好地运用现代社会科学的各种研究方法对各种数据与资料进行系统分析，从而使很多研究都未能从一系列经验事实中归纳出具有理论意义的概念与分析框架，当然也未能构建出本土化的公共行政理论，因此也不能从政府的角度很好地解决各种社会问题。很多学者觉得“怀才不遇”，然而当我们静下心来认真反思我们的研究时，就会发现我们自己对现实的中国公共行政都模模糊糊，那么，我们怎么能给中国政府的改革与发展提出一些有价值的建议或者意见呢？更不要期望能够实现推动知识发展、管理创新和社会进步的目标了。
第四，专业人才培养的定位不明确，层次不分明。如果从学科角度而言，我国行政管理专业长期犹如寄人篱下的二等公民一样，从建国前就一直投靠在政治学专业的门下，一路坎坷发展到今天。直到1996～1997年，国家教育主管部门对我国高等教育的学科专业进行调整时，才将原属于法学学科门类政治学一级学科下设的二级学科行政管理学专业划入公共管理一级学科之中，并更名为“行政管理”（改革开放以来，我国共进行了4次大规模的学科目录和专业设置调整工作。第一次修订目录于1987年颁布实施，修订后的专业种数由1300多种调减到671种。第二次修订目录于1993年颁布实施，10大学科门类，下设二级类71个，专业种数为504种。第三次修订目录于1998年颁布实施，本科专业目录的学科门类达到11个，专业类71个，专业种数由504种调减到249种。第四次修订目录于2012年颁布实施。12个学科门类。新增了艺术学学科门类，专业类由修订前的73个增加到92个；专业种数由修订前的635种调减到506种。而行政管理专业 在1993年第二次修订时将专业名称命名为“行政管理学”，直至1998年第三次修订并颁布实施时才更名为“行政管理”）。这次专业调整不仅仅是行政管理专业在学科归属上的变化，而是有着更深刻的内涵，即意味着该专业的人才培养模式必须由传统的学术型向应用型的转变，以适应市场经济和现代化建设对复合型、应用型的公共管理人才的需求。
然而在现实中，很多高校行政管理专业人才培养的定位都不明确，无论是学术型院校还是应用型院校，专业人才培养目标定位很多都大同小异。都是以国家教育部在1998年与2012年这两次颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》为依据，在文字表述上只是做了一些小的修改。而国家教育部1998年有2012年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中对于行政管理专业的人才培养目标定位都是一致的，培养目标表述都是：“本专业培养具备行政学、管理学、政治学、法学等方面知识，能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的专门人才。”这种定位容易和其他一些专业如工商管理、公共事业管理、社会工作、政治学与行政学等专业的培养定位相混淆。因此，目前的行政管理专业人才培养定位缺乏专业自身的特色，而且本专业人才的知识与能力结构也相对模糊，犹如行政学、管理学、政治学、法学等方面知识的组合或者拼盘。因此,以此为依据的各高校行政管理专业本科培养目标定位也大都含糊不清。加之行政管理专业学生就业岗位不明确、很多学生及家长以及社会公众对行政管理专业也缺乏清晰的认识，很多人笼统地认为行政管理专业就是培养当官的人的专业，这些都是对行政管理专业本科培 养目标的定位不清晰造成的。
再从课程设置角度而言，从1986年武汉大学、郑州大学等一批重点高校重新恢复行政管理本科专业以来，我国公共行政学教育才走过了27个年头（截止2013年）。行政学的研究，无论是和国外相比，还是从满足我国社会发展需求来说，都和西方发达国家有很大差距。主要表现之一就是目前我国行政管理学的课程体系设置很不成熟。以国家教育部1998年有2012年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中对行政管理专业主要课程的设置为例，其主要课程是：“管理学原理、行政学原理、政治学原理、当代中国政治制度、比较政治制度、法学导论、社会学概论、政府经济学、行政组织学、地方政府学、市政学、公共政策、人力资源开发与管理、信息管理概论、管理心理学”。两次修订时主要课程基本上都是一致的，而且以政治学类与管理学类为主。再从我国高校目前的本科生课程体系设置中也可以清晰看到，目前我国高校课程设置主要表现为以下几个方面：政治学类和管理学类课程所占比重偏多；课程与课程之间的设置缺乏联系和必要的衔接；公共政策与经济学类的课程相对较少；行政管理专业的知识来自不同的学科，使得核心专业知识严重匮乏。
除此之外，课程体系设置的层次也不明，很多院校硕士课程设置与本科课程设置差异不大，只是硕士课程比本科少了一部分，而且难度也不是很大，这就造成硕士教育与本科教育的重复性与无层次性。当然，这与最近几年报考高校行政管理专业硕士研究生的学生本科就读专业、报考目的以及国家研究生教育制度有很大关系。很多院校行 政管理专业硕士研究生的本科就读专业并非行政管理专业，甚至不是管理类学科，理工科专业学生比比皆是，如某高校2008年行政管理专业研究生录取学生中，共录取了20名研究生，其中只有4名学生本科与研究生专业是行政管理，其余学生本科所学专业连管理学类都不是。就报考目的而言，主要是为了提高文凭和增加就业机会，真正准备为埋头于专业研究的人却很少。加之国家研究生教育制度中缺乏一些科学化、合理化的专业招生，学习以及毕业标准规定，使得很多人轻松地就从行政管理专业研究生毕业了。当然，很多院校也清楚地知道自己的招生质量，因此，在专业课程设置与课堂讲授中逐渐形成了一种独特的、高学历的大众化教育。
更重要的是，目前我国大部分高校行政管理专业的本科实践教学环节非常薄弱，无论是集中实践教学环节还是课内实践教学，很多都流于形式或者是走马观花式的教学。这与国内理工科、甚至工商管理专业相比都比较滞后。很多院校行政管理专业的实践教学基本上只是：简单的、无组织的社会调研；走马观花式的专业见习；没有软硬件等设备的电子政务；缺乏认真指导的学年论文；雷同、重复与过时的毕业论文写作；自我随机式的毕业实习。由于很多院校，尤其是地方新建本科院校，为了实现综合性大学的目标，常常不顾某种专业开设的主客观条件是否具备就走马上任了，使得很多院校的课内外实践教学环节由于缺乏必要的实践设备与必要的实践基地而基本是理论一站式的教学，实践教学基本上处于空白状态或者是蜻蜓点水式的教学。
（三）目前我国行政管理学研究的主要趋向
从宏观层面来论，根据中国知网行政管理专业相关文章的统计分析，我国行政管理学目前主要研究的课题为以下几个方面。
第一，研究政府行政管理的基本技能和符合我国国情的行政管理模式。从而逐渐达到形成我国行政管理学理论体系的目标。
第二，研究我国行政管理的内部机制。目的是降低行政成本，提高行政效率。
第三，研究我国文官制度（公务员制度）。选拔优秀人才，调动公务员的积极性。
第四，研究我国行政管理的民主化进程。扩大公民参与，提高决策和执行决策的效率。
第五，研究我国行政管理的法制化进程。以达实现真正的依法行政的目的。
第六，研究我国行政管理的发展战略。促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化和法制化进程。
就实际研究情况而言，在目前阶段，我国学者对于行政管理学的研究主要集中在五个方面：第一，行政管理体制改革。第二，政府职能转变。第三，政府绩效管理与评估。第四，政务公开与公民参与。第五，非政府组织。
四、行政管理学的研究对象和研究目的第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，目的是为了确保官员能依法行政，有效履行宪法和法律赋予的公共行 政职能。
第二，研究关于提升政府行政管理水平和行政效率的思想、途径和方法。提升政府公共决策的质量与社会公共管理和公共服务的水准，提升政府与时俱进和自律的能力。
第三，为行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。
第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。
五、行政管理学的基本研究范畴和研究方法
一般来说，行政管理学的研究范畴主要有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政效率、机关管理、公共财政、行政责任、行政监督、行政道德、法治行政、行政改革、行政能力、行政发展等。
行政学常用的研究方法主要有：逻辑分析法、法规分析法、历史分析法、实证分析法、规范分析法、比较分析法、系统分析法、心理分析法、案例分析法、量化分析法、利益分析法、模拟分析法、生理分析法、资料分析法等。
六、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系
（一）行政管理学的学科特点
第一，综合性。综合性源于政府管理的广泛性与复杂性，综合性是行政管理学的最大学科优势和最突出的特点之一。
第二，实践性。实践性源于政府管理是一个实实在在的过程，实 践性是行政管理学的生命力与效用性的基础。
第三，系统性。系统性源于政府组织结构与行政活动运行的整体性与有序性，系统性是解决各种复杂行政问题的基本途径。
第四，技术性。技术性源于研究和解决行政问题需要有科学的技术和方法，行政学本身就具有方法论方面的综合优势。
第五，发展性。发展性源于人类社会的发展与时代的进步。发展才能使行政学历久不衰。
（二）行政管理学与相关学科的关系
行政管理专业主干学科为政治学、管理学、法学。因此可以看出，行政管理学是一个综合性的学科。行政管理学与其他学科的关系必然相互联系，彼此相互交叉、相互促动。具体来说，主要与以下几个学科的关系最为紧密。
第一，公共行政学与政治学。一般认为公共行政学源于政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上看，公共行政学是政治学的分支学科。但随着社会发展及学科演变，二者已经具有各自的研究领域。
政治学主要研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、构成要素、体制、国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。
公共行政学主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政治目标和有效地达成这些目标。因此，务实是其基本内容。就二者关系而言，一般认为行政学是借政治学指引其努力的方向，而政治学则依赖于行政学充实它的内涵。
第二，公共行政学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，主要是因为企业管理学形成理论是在科学管理兴起之后，科学管理理论比较系统的建立是在19世纪末20世纪初，代表人物是弗雷德里克·温斯洛·泰罗，代表作是出版于1911年的《科学管理原理》一书。而行政学从1887年威尔逊发表的《行政学研究》一文起就逐渐开始建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。但二者在思想、理论以及方法方面相互借鉴和引用，但在研究对象、研究目的和研究范畴等方面是不同的。
第三，行政学与行政法学。从现代学科领域来看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范。而公共行政学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际过程中的有效性。
二者都是以国家行政为中心观念的学科，公共行政学有赖于行政法学不断充实其内容，而行政法学则有赖于公共行政学提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。
第四，公共行政学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上来说，一切社会生活都是它的研究内容，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。而公共行政学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才 能获得比较符合实际的理论和解决方法。所以，二者是相互促进，相互支持的关系。
除以上学科之外，公共行政学还与经济学、财政学、统计学、心理学、运筹学、公共关系学、高等数学、计算机科学等学科有着比较密切的关系。
七、行政管理学的内涵及其称谓变化
（一）行政管理学的内涵
在中国，公共行政学和行政管理学都是大众化的称谓。一般认为，二者并无本质的或重大的差异。如使用公共行政学，则公共行政是国家公共管理之一种，“公共性”因此构成了公共行政管理的本质属性。与此相联系，公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务的活动。换言之，公共行政是依法运用公共权力、承担公共责任、解决公共问题、保障公众利益、满足公众需求的一种最为广泛、最为经常、最为直接的国家行为。
如使用行政管理学，则行政管理学是由“行政”和“管理”以及“学”所组成的一个复合词组。该复合词组相应表述的亦是一个复合概念：其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的分析和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导，以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追 求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。不难理解，价值判断和价值选择，是政府分析和推行政务的核心问题。而“管理”通常指政府运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考虑标准，处理公共行政事务的过程和活动。通过合法、规范、民主、进取而有创造性；合理、务实、灵活、坚定而有效的公共管理方式、方法的选择，执行或实施国家宏观公共政策，是政府公共行政管理的主要问题。在实行民主政治体制的国家，提供广泛而高品质的公共服务，是政府基本的公共行政管理职能之一。
无论使用公共行政学还是行政管理学，“学”都是比较系统化和有着独特领域的理论、方法或知识的体系。因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府（国军行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。
（二）从“行政管理学”到“公共行政学”称谓的变化缘由 在中国，学者一般认为，公共行政学和行政管理学都是大众化的称谓，二者并无本质的或重大的差异，都是关于政府公共行政现象的研究。但最近几年越来越多的学者之所以选择使用“公共行政学”而不是“行政管理学”的称谓，其原因主要有以下两点：
第一，从国际视野和国际标准的角度而言，使用“公共行政学”称谓，是学界的一般共识和与国际接轨的必然要求。
第二，从专业发展历程的角度而言，使用“公共行政学”称谓，更能表现出公共行政的本质属性，即公共性，也更具专业意义。当然，也从一定意义上反映了公共行政学的发展历程，反映了研究的侧重点与研究理念有所差异。参考文献：
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