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坚持综合开发式扶贫 加快城乡统筹发展步伐
镇坪县位于陕西南端，与重庆、湖北交界，幅员1503平方公里，辖4镇6乡、78个村，总人口5.7万人（其中农业人口4.95万人）。由于地处大巴山腹地,境内‚九山半水半分田‛，基础设施落后、产业基础薄弱始终是制约农民增收、财政增长的瓶颈因素。在党的扶贫政策指引下，1997年我县跨越温饱线。近年来，我们全面坚持科学的发展观，以扶贫开发统揽工作全局，坚持城乡统筹搞开发，构建和谐社会抓扶贫，经过全县干部群众的努力，经济社会迅速发展，城乡面貌焕然一新，基础设施显著改善，经济结构不断优化，群众的致富路子越走越宽，全县扶贫开发奔小康的信心越干越足。贫困人口由2000年的1.8万人，下降到2004年的1.24万人；农民人均纯收入由2001年1247.47元，增长到2004年1636.65元，年均递增9.45%。
一、以扶贫开发统揽全局，建设“一区两谷”，发展特色经济
作为自然环境较差、经济基础薄弱、贫困面较大的国家扶贫开发重点县，84%的植被覆盖率，年径流量9.9亿立方米的南江河是镇坪最具优势的自然秉赋。为避免 ‚贫困－开发－破坏－再贫困‛的恶性循环，我们在经济社会发展的战略选择上，坚定不移地坚持了以扶贫开发统揽工作全局，在开发方式上高度重视可持续发展。
（一）突出重点，坚持把解决贫困农民的问题放到全县工作的突出位臵。
我们认识到，让占人口总数近40%的贫困农民实现温饱、迈
-1-向小康，分享改革和发展的成果，逐渐成为财富的创造者、消费的拉动者是我县全面发展取得成效的必然要求。因此，在制定发展规划，确定工作目标，落实发展任务，加强干部管理考核和选拔任用等方面，都将是否有利于农村发展、是否有利于农业增产、是否有利于贫困农民增收作为衡量标准和考核指标。
一是坚持以扶贫开发统揽工作全局，增强紧迫感和责任感，不等不靠，自加压力，创新机制，在规划管理、资金捆绑、产业服务、考核评比、乡镇职能转变、基层组织建设等方面建立工作机制，为推进全县扶贫开发创造了前提。
二是坚持统筹城乡发展，推进重点村建设，改变贫困人口的生产生活条件。在艰苦的条件下，我们抓住政策机遇，大胆提出和全面实施了统筹城乡的‚三个两万人‛发展规划，突出建设重点村，着力改善贫困人口生存发展的基础条件，激发了贫困人口提高自身素质，创造美好生活的积极性、主动性和创造性。
三是坚持分类指导，因户施策，扶贫到村到户，‚扶真贫，真扶贫‛。区别村情，对重点村实行了相对集中的集镇式建设与相对分散的庄园式发展相结合。到户划分层次，对不具备发展能力的弱势群体予以救助，确保基本生活；对量大面广的普通农户扶持帮助、创造条件，激励致富；对少数尖子户优化环境、加强服务，促进发展。工作的重点紧紧抓住量大面广的普通农户，提出了‚122‛的发展目标，抓住了扶贫开发的关键。
四是坚持扶贫工作一盘棋，整合资源，捆绑资金，增加投入，形成合力。以‚三个两万人‛统筹城乡，‚捆绑‛财政扶贫资金、涉农项目资金、农户自投资金，加强了重点村建设；实行干部包扶、社会帮扶、群众参与 ‚三结合‛，加大了对重点
-2-户的扶持；建立群众投入为主、财政适当补助、协调金融扶持的发展机制，推动了产业建设；坚持‚路、电、水、通讯、电视‛五到村，强化了农村基础设施建设的配套到位，找准了扶贫抓手，形成了扶贫合力。
五是坚持采取综合配套措施，促进经济社会全面发展。始终把扶贫开发当作一项系统工程，始终坚持以人为本，经济社会两手抓，农村的教育、卫生、文化、计生、科普等社会事业基础设施长足发展，县乡村三级服务队伍建设不断增强，社会服务体系建设不断完善，农村人口素质明显提高，为全县扶贫开发提供了有力保障。
（二）建设‚一区两谷‛，理清了以产业开发为主导的扶贫开发工作思路。
在多年积累总结的基础上，我们提出了‚建设绿色镇坪，发展‘一区两谷’‛的发展思路。即：把保护和开发1000平方公里自然生态区作为贫困农民致富、县域经济发展的前提，以退耕还林、天然林保护、封山育林为依托，建设绿色生态保护区；发展以优质地道中药村产业为主的特色‚药谷‛，以生猪产业为主的绿色‚畜谷‛，积极培育农民增收的支撑点，明确了产业扶贫的方向和目标，争创人均经济强县。进入扶贫开发新阶段的五年来，认真落实天然林禁伐政策，大力实施退耕还林、天保工程等生态建设工程，植被覆盖率增长10个百分点，其中发展木本药材6万亩，核桃、板栗等林果10万亩，在全县生态环境进一步优化的同时为农民培育了新的增收产业。坚持突出优势、面向市场、以销定产的思路大力发展以玄参、黄连等地道品种为主的草本药材4万多亩，在种植业结构逐渐调整的同时拓展了群众的收入渠道。立足本县生猪养殖规模大、农家腊
-3-肉品质好的实际，积极扶持生猪产业，2004年全县生猪饲养量达12.2万头，实现了农民人均２头猪。‚一区两谷‛战略的实施，突出了镇坪特色，走出了一条成功的可持续发展之路，增强了扶贫开发的后劲。
二、统筹城乡，协调发展，形成建设和谐社会的抓手 2003年初，新一届县委、县政府提出了‚三个三分之一‛的发展规划，经过5至10年的努力，实现二万人居住县城、二万人居住集镇、二万人居住新村的和谐人居目标，实现农村扶贫开发与县域经济发展相统一，经济发展与社会进步相统一，促进贫困农民增收与人的全面发展相统一。通过三年努力，城镇和扶贫新村已吸纳2.55万人（占全县总人口的44.7%），使近7000贫困农民结束了高山居住的历史，告别了‚肩扛背驮、刀耕火种‛的生活方式。
一是把握扶贫重点村建设的机遇，扩大扶贫新村的人口容量，推动高寒山区贫困人口向新村集中居住。省市确定我县40个扶贫重点村，在建设中我们在加强领导力量、建立工作机制，强化绩效考评上狠下功夫，在捆绑建设资金、突出民居特色、形成产业支撑、完善基础设施、提高服务功能上集中突破，现已有6个村通过验收，20个村正在建设，已经吸纳人口1.24万人，占农村人口的25%，偏远山区的大量群众告别了恶劣的生产和生存环境，极大地降低了农村发展成本，有力地推动了广大贫困人口的脱贫致富。
二是把握基础设施建设的机遇，扩张集镇规模。2003年以来，我们紧紧抓住国家西部大开发、加大基础设施建设的机遇，争取公路建设投资8000多万元，年内将基本实现乡乡通油路，同时对全县9个集镇完成了规划修编，全面实施了集镇街道硬
-4-化工程，硬化集镇道路总计8.9公里，加快完善了集镇的排供水、照明、绿化等配套设施，大力加强了集镇市场建设，着力提高集镇的公共服务能力，以财政性资金在基础设施领域的投入，拉动民间资本在集镇二三产业以及房地产行业的投资，推动集镇内二三产业加快发展，带动了农村经济的增长，为转移和吸纳农村劳动力创造了一定的条件。
三是把握市场开发的机遇，提高县城建设水平。我们坚持经营城市的理念，对县城总体规划进行了修编调整，县城规划区面积由0.9平方公里扩张到3平方公里，并对县城功能分区和各类行业规划，按照2万人的人口规模进行了布局配套。在建设中，按照‚开发-臵换-再开发‛的思路，对临街非经营性国有资产进行资产臵换，投资1283.9万元，完成了两期县城综合改造。采取多种方式筹集建设资金，实施了街心广场、南江大道、南江二桥和三桥等十大工程，开工建设了狮子凸生态公园，规划启动了柿子树坪商住新区开发，拉大了县城骨架，完善了整体功能，提高了城市品位，为脱贫以后的农民进入新的发展领域提供了平台。
三、突出重点，整体推进，实现了综合扶贫、全面开发
（一）实施‚122‛工程，推动产业富民
稳定人均千斤粮。大力开展农田保护、治理改造、水毁修复，积极为移民搬迁户调整耕地，确保人均1亩基本农田。普及推广良田、良种、良法，落实退耕还林补助，稳定人均粮食1千斤粮，为农民脱贫致富奠定了基础。
加快发展药材产业。按照企业GAP基地种植与农民传统种植相结合，耕地种植与林地种植相结合，草本药材与木本药材相结合，引导按市场需求发展了10万亩中药材基地(其中草本
-5-药材4万亩，木本药材6万亩)，实现了人均2亩药，增加了药农收入。
着力壮大生猪产业。坚持以户带户、以户带村、以村带乡，形成千家万户普遍养、能人大户重点养、专业厂家规模养的生猪发展模式。县财政建立了100万元产业发展基金，协调金融部门年均投资500万元贷款，狠抓县－乡－村三级良种仔猪繁育、疫病防治、市场服务体系建设，实施从‚农田到餐桌‛全程质量监测，建成了2个畜牧强乡镇、15个标准化养殖小区、20个畜牧专业村和120户专业大户。
同时，把外出务工作为农民增收致富的重要途径，加强技能培训，规范输出行为，健全完善劳务输出管理，年外出务工人数达到1.2万以上，输出人员年均收入2000元以上，有力支持了农民脱贫致富。
（二）发展五大特色工业，为扶贫开发提供支持 我们坚持在建设‚一区两谷‛中农民建基地，特色工业搞加工，专业队伍攻销售，增加财政投入支持农村扶贫开发。立足本县资源优势发展五大工业，一是办好制药厂，开发植物药资源。全力协助镇坪县制药厂通过国家GMP认证，达到了省级高新技术认证，其主导产品葛根素，占国内市场份额的70%以上，正在开发的‚2035‛、‚八宝素‛即将投入生产，有效地拉动了农村中药材发展。二是突出腊肉加工，发展食品工业。2001年建成的美味佳有限公司，集生猪屠宰、分割肉处理、传统腊肉加工三位于一体，生产能力达1000吨以上，年消化商品猪3万头以上，主导产品‚镇坪腊肉‛畅销省内外，食品工业带动了农产品的转化。三是实施南江河梯级开发，发展水电工业。已建成三大峡、南江、红旗等28座小水电，装机达6300KW。
-6-通过招商，引资3.2亿元，正在建设的双河口、浪河口等水电站装机达4万KW；装机12万KW和1.76KW的竹叶关电站、樟树潭电站将在近年内开工建设，水电产业正在成为县域经济发展的支柱行业。四是运用现代生物技术，壮大种子产业。镇坪有全省唯一的县级农科所，培育的4个玉米自交系、5个玉米杂交种多次获得省市科技进步奖，其产品保证了农民稳定千斤粮，产品远销4省市、20多个县区，每年为制种农户创造收入近40万元。近年来，围绕‚药谷‛、‚畜谷‛建设，积极开展仔猪、药种研究，并取得了实效。五是稳步发展以石煤为主的矿产工业。发展煤矿企业8个，年产量达20万吨。
特色工业的发展，一是消化了农民的药、畜产品，提升了农产品的附加值，为农民人均提供收入300元以上；二是为1000多农民提供了就业机会；三是为镇坪农民连续10多年稳定千斤粮提供了科技保障；四是改善了农民的生活质量，农村电费从5年前的平均1.8元/度，降到了现在的0.49元/度；五是增强了财政支持农业的能力，去年以来在全面减免农业税的情况下，县财政用于种养业的奖补、扶持资金从30万元增加到了100万元。
（三）加快基础设施建设，增强扶贫开发后劲
全力突破交通‚瓶颈‛。到上世纪末，我县公路仍是‚口袋阵‛、‚鸡肠子‛。近年来，我们以干争投，狠抓提等升级和路网扩展，先后贯通三条出省路、两条通市路。现在，平镇二级公路和‚大华‛、‚曙双‛两条通乡油路正在加紧施工，到年底将实现‚乡乡通油路‛，农民群众的‚出门难‛将从根本上得到改观。
积极克服电力制约。5年前，镇坪还是‚水大冲了堰，水
-7-小发不了电，不大不小灯泡一根红线线‛的用电状况。几年来，县委、县政府千言万语争并网，千方百计改电网，千辛万苦抓建设，2003年贯通了110KV输电线，建成了35KV配变站；争取投资2382.34万元，改造农电线路269公里，降低了农村发展成本，促进了扶贫开发。
大力改善农村基础设施。积极开展农村‚六小‛工程建设，狠抓山水林田路综合治理，2001年以来建成村组公路60.9公里，连户路28.85公里、桥涵38座，人饮工程20处，新修农田2198亩、新增入户电话1312部、新建农民技校19所、村卫生室19所，改善了农村进一步发展的基础条件。
（四）加快发展农村社会事业，把扶贫开发引向深入 我们坚持经济上帮扶与增强贫困群众自我发展能力紧密结合，争取项目资金1000多万元，改造中小学校危房1.6万平方米，落实了3000名贫困学生的‚两免一补‛；78个村全部建起集班子办公、农民培训、党员活动三项功能于一体的村公房，每年培训群众1.2万人次以上，实现了每个青壮年掌握1-2门实用技术；实行了县医院领办乡镇卫生院的新机制，完善了78个村的卫生室；实现了10个乡镇计生服务站建设的规范化，建成了2个乡镇文化站，丰富了农民的精神文化生活，全面提高了群众的生活质量。
四、捆绑资金，巧用民力，凝聚扶贫开发的力量 开发式扶贫，投入是关键。我们坚持国家扶贫资金、涉农项目资金、农民自筹资金集中‚捆绑‛，全县已启动建设的26个村，累计投入近9000万元，村均300万元以上，保证了综合开发，全面发展。
（一）发挥国家扶贫资金的主导作用。我们坚持以国家扶
-8-贫资金为‚引子‛，明确投入方向和使用重点，发挥‚四两拨千斤‛的作用。一是扶持主导产业。通过提供种苗、种畜，开展技术培训，在重点村建成了20个药畜产业示范点，建成林果园6464.3亩，发展药材7865亩，新增家畜9.5万头，培养绿色庄园示范户546户，促进了产业发展。二是奖励补助建设家园。完成‚五改三建‛2145户，改造圈厕7万多平方米；发展圈厕沼一体化示范户100余户。三是补助公共建设项目。对水、电、路改造重点工程启动和尾留消化进行补充，实现了已开工的重点村山水林田路综合治理改造。四是推进扶贫异地开发。2001年以来，以分散搬迁、集中安臵为主，认真落实‚1＋5‛补助政策，累计投入1003.2万元，建成20个扶贫移民新村，完成搬迁1892户7597人，改善了山区贫困群众的生产生活环境。
（二）集中各类项目资金办大事。坚持‚渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功‛原则，集中使用各类涉农项目资金，用强大的投入，推动重点村从根本上改变面貌。一是围绕‚五到村‛捆绑。发展惠及千家万户、单家独户干不了的水、电、路、广电、通讯等公益事业，主要依靠项目资金，先后向重点村投入了3430.78万元，已开工建设的重点村都实现了‚五到村‛。二是围绕可持续发展捆绑。累计投入2202.2万元退耕还林、小流域治理、土地复垦等项目资金，对重点村的山水田林路进行综合改造，实施退耕还林30015.97亩，小流域治理52平方公里，修复农田2198亩，实现一次建设，长久受益。三是围绕协调发展捆绑。投入280万元农村教育、医疗卫生、基层组织阵地建设等项目资金，在重点村改造学校7所，建起农民技校19所、村卫生室19所，使农民有病能就地诊治、子女能就地求学、学习科技能就地完成。
-9-同时，省市对口扶贫部门先后支持钱物近200万元，解决了部分贫困群众的实际困难和问题。
（三）发挥贫困群众的投入主体作用。坚持对群众进行自力更生、艰苦奋斗精神教育，逐渐形成了发展主导产业、改造家园环境、培育庄园经济等群众直接受益项目，由群众自己决策定案，自己详细规划，自行筹措资金，自行管理施工为主要特色的建设模式。对部分群众联户受益，涉及面不广的小型公共项目，采取项目资金解决关键设备，提供主要物资，由群众投工投劳建设。农民自筹资金3800多万元，占到总投资的三分之一以上。
五、加强领导，夯实责任，建立了长效工作机制
（一）健全领导机制，落实领导干部的责任。一是县委、政府定期研究扶贫工作，讨论决定重大问题。2001年以来先后研究出台了《镇坪县扶贫开发规划（2001-2010年）》、《镇坪县综合扶贫开发重点村建设实施意见》、《镇坪县扶贫开发重点村建设工作动态管理实施办法》等政策性文件。二是落实领导干部的分工负责。政府县长任扶贫开发领导小组组长负总责，分管领导具体指导，联乡领导联乡抓点，与各级干部的工作责任相适应，建立健全了干部管理、考核、任用办法。
（二）加强了县乡村分级负责的落实机制。一是实行部门包村。把包村扶贫作为部门工作三大考核指标之一，在综合考核中赋予30%评价分值。引导各部门领导班子讨论扶贫工作，选派干部包村蹲点，开展干部与贫困群众结对子。2001年以来，县级部门出资、干部集资152.4万元，为群众办实事、做好事。二是乡镇组建专门班子包抓扶贫。实行乡镇党政一把手挂帅，成立不少于3人专门班子，分村分项目责任落实到人，工作要
-10求倒排工期，考核检查到现场、到农户，实行全方位包干，保证了各重点村启动快、进展好、质量优。三是村班子包项目实施。扶贫开发重点村把项目落实作为发挥班子作用，党员实践先进性，培养锻炼后备人才的主战场。将公共性项目建设、主导产业建设、‚五改三建‛，移民搬迁户稳得住、能致富等具体任务，分解落实给党员干部，作为开展‚双联双定‛活动，培养入党积极分子、培养村组干部的载体。在党员干部齐抓共管下，确保了重点村建设一年启动、两年建设、三年大变样。
（三）完善项目监督和资金管理机制。在项目管理上，严格执行公开办事、民主监督各项制度。选择产业、确定公共性项目、落实移民搬迁一律实行‚两榜三审‛，做到了群众不知情的不干，群众有意见的不干。在资金管理上，实行资金跟着项目走，管理收费和减免优惠有明白卡，资金到村要张榜公布，资金到户由真名实姓领取。对全县各类扶贫资金定期专项审计，违规违章的坚决追究责任，达到了以禁效尤的效果。
总结过去，我们在新扶贫开发工作中做了一些工作，取得了一定的成绩，但与兄弟市、县（区）相比，与新时期扶贫开发的任务相比，还有很大差距。在新时期新阶段，我们将以党的十六届五中全会精神为指导，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，乘本次会议的东风，争取省市党委政府和扶贫部门的关心支持，借鉴兄弟县区的宝贵经验，进一步加大力度，增添措施，努力在建设社会主义新农村的工作实践中，把我县扶贫开发提高到一个新的水平。
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