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社会化慈善救助体系建设的思考
建德市民政局 何根华书记 朱月琴科长
中华民族是一个热情仁爱，乐善好施的民族。关于慈善的概念，古已有之。儒家的“仁爱”、佛教的“慈悲”、道家的“积德”，都无不体现国人的慈善思想，可谓历史悠久、源远流长。特别是近年来，随着经济社会的进步，慈善事业更是得到了长足的发展，不断地被赋予新的内涵。现代慈善的定义是由民间的团体、个人自愿组织开展的、对社会中遭遇灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一项义举，是一项大有可为、功德无量的事业。
我市慈善事业作为社会救助体系的一个重要组成部分，在社会各界的共同关心和支持下，积极开展了助学、助医、助残、扶危、济困等一系列善行善举，得到了广泛的好评；同时，慈善事业的机制、体制以及功能作用的发挥等等，还有待进一步探索和完善。
一、我市社会救助体系建设现状
社会救助涉及范围很广泛，具体内容很丰富，形式也多种多样。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的要求，结合我市的实际，经过几年的努力，我市现已初步建立了以最低生活保障救助为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，管理规范、公开透明，与经济社会发展 1 水平相适应的、覆盖城乡的分层分类社会救助体系。民政救助工作作为社会救助的重点工作之一，为困难群众解决基本生活架起了平台，构筑了“最后一道防线”，也为构建“和谐建德”发挥了稳定机制的作用，使相对弱势的群体共享了改革开放发展的成果。纵观我市社会救助体系建设，目前已确立了三级救助网络,协调救助行动。一是市一级建立了市帮扶救助工作领导小组，设立“建德市帮扶救助服务中心”，乡镇（街道）一级建立了“帮扶救助管理办公室”，在社区设立了“帮扶救助服务室”，村和居民区在“村两委（居委会）”中落实一人为民政组长，负责帮扶救助工作，初步形成了“一口上下”的救助格局。二是建立了市帮扶救助联席会议制度，成立了帮扶救助领导小组，统一指挥协调全市的社会救助工作，统揽各项救助政策，整合各项救助资源，协调救助行动。三是建立了覆盖城乡的新型社会救助体系，在救助层次上，以最低生活保障对象为最低参照，以城乡困难家庭救助、困难群众临时救助为辅助，分别确定救助对象和标准，让低保、低保边缘群众各得其所。
随着各项社会救助政策的逐步健全和完善，社会对政府救助工作的关注度越来越高，老百姓对社会救助工作的期望值也越来越高。结合新形势下民政实际工作，省民政厅明确指出，要以提高“三个群体”生活保障水平、发挥民政工作在构建和谐社会中的基础作用为着力点，按照省委、省政府“大社保”体系建设的 2 总体要求，进一步完善社会救助体系，切实加大社会救助力度，依法确保困难群众基本生活。在此基础上，要按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的“大社保”体系建设总体要求，认真探索实践社会保险、社会救助、社会福利体系建设以及慈善事业发展的关联机制，尤其是在社会福利从补缺型救济向适度普惠型服务转变过程中，要加强与社会救助体系在服务对象、内容、标准、方式等方面的衔接；要针对慈善事业在行政动员向民间公益互助转变的实际，通过有效制度安排，加强与社会救助、社会福利体系衔接，形成政府主导与社会互助有机联动的服务体系，提高社会化、专业化、职业化服务水平，更好调动社会各界参与积极性，更好发挥慈善事业在社会保障体系建设中重要补充作用。
二、构建社会化慈善救助体系目前存在不足
对照上述要求，目前尚存在些不足：一是“三级救助圈”职能没有很好发挥。按照三级救助职能分工，乡镇（街道）级救助圈要负责市级救助圈以外的其他相对困难家庭（“边缘户”）的救助；社区（村）级救助圈，主要是协助前两级把帮扶救助政策落实到位，对辖区内的生活困难家庭提供其他各种形式的帮助和服务。但是由于这两级救助主体意识不强，加上各地财力情况不同，部分乡镇（街道）和大部分村（社区）对本级救助几乎没有安排专门的救助经费，也没有认真开展本级救助对象的认定工作，没有全面建立分类信息库，开展常态化动态管理和服务。二是救助 3 力度偏弱。近年来，随着低保、困难家庭救助、困难群众临时救助、集中供养、危房改造、医疗救助等各项救助政策的出台和实施，我市在社会救助方面投入的资金是越来越多，就单低保金2009年达到了1306万元，2010年全市“春风行动”慰问资金支出1000余万元，但与困难群众的需求还是有一定的距离，存在门槛偏高、救助偏低、受益面偏小的问题。就以医疗救助为例，目前能享受救助的政策为：农村五保、城镇“三无”人员；城乡低保（残保）家庭；城乡持证困难家庭；因患重大疾病住院治疗个人自负医疗费用30000元以上，且造成家庭生活困难的城乡家庭。按照我市现行救助政策，对低保户实行零起点救助，1万元以下部分救助20%；1万元以上至2万元部分救助25%；2万元以上部分救助30%，按照此救助比例，一个家庭在剔除各类保险保险报销后，剩余医药费3万元，经医疗救助后还需自负22500元，这还不包括不符合医保范围的自理费用。从某种程度上说，在大多数时候，某些救助政策只能体现政府的一种态度，而不能真正解决困难。三是救助信息缺乏整合。随着社会救助的内容逐渐增多，涉及社会救助的部门也是越来越多，我们初步算了一下，涉及民政、劳动、教育、卫生、建设、司法、残联、总工会、团委、妇联等十来个部门单位。而且，在同一个部门，又涉及不同的科室，由于社会救助的信息不能整合共享，导致存在一定程度的重复救助和遗漏救助现象。我市虽然建立了帮扶救助工作领导小 4 组，统筹全市的救助工作，但是由于目前工作机制还不够完善，信息整合上还存在些困难。特别是各慈善机构分属不同系统，虽然目的都是开展“社会捐助”，但各自为政、各行其是，各有各的组织体系和不同的章程、工作方式，力量分散，捐助的财、物需由政府出面协调，否则难以全面统一安排，难以满足救助者和被救助对象的需求。五是以官办为主、民办为辅的慈善捐助体系，群众发动面不广，时间上断断续续，群众自发捐助的自觉性、主动性和积极性很难充分调动发挥，公益捐助活动的日常化、公众化特点难以显现。
三、意见和建议
帮扶弱势群体是维持社会这一有机体的整体平衡，构建和谐不可缺少的一部分，它是一项宏大的社会工程。随着市场经济的进一步发展和社会结构的急剧转型，特别面临当前全球性的金融危机，社会弱势群体及其问题日益凸现。建立、完善新型的社会化慈善救助体系，是保障困难群众基本生活的重要基石，是贯彻落实可持续发展观、统筹城乡发展重要思想的具体体现，是实现全面建设小康社会、构建城乡一体化救助体系的要求所在。积极探索、构筑社会化慈善救助体系，成了当前构筑全方位、多层次救助体系的总抓手、总载体。结合我市实际，先就构筑社会化慈善救助体系，建议如下。
（一）健全工作机制和组织网络，按照“广覆盖、保基本、5 多层次、可持续”的要求，整合救助资源，构筑“大社保”救助体系。按照统筹城乡发展要求，进一步完善大社保体系，充分整合资源，优化职能配臵，积极拓展延伸，为广大社会成员编织一张保障基本生活的“安全网”，为稳定社会安装一个“减震器”，为构建和谐社会打造一个坚实的“基座”。进一步构建市、乡镇（街道）、村（社区）三级组织网络，市级成立“大社保”工作委员会（即目前我市帮扶救助工作领导小组），负责研究制订社会保障事业发展规划、政策研究，统筹整合全市社会保障资源；乡镇（街道）设立“大社保工作中心”，集中行使社会事务、帮扶救助、春风行动、社会福利、慈善事业、社会保险、劳动保障监察、就业服务、残疾人保障、红十字会工作等职能；村（社区）设立“大社保服务室”，承担辖区内就业服务、社会保险、社会福利、帮扶救助、慈善事业等社会工作，与浙江省人力资源和社会保障厅、民政厅、财政联合下发的《关于加强农村社区劳动保障和社会救助站建设的意见》（浙人社发„2010‟276号）文件要求相衔接。健全社会管理工作机制，逐步实现从“条条”的多群体分类保障，向健全覆盖全体城乡居民的保基本、多层次的公共服务体系建设转变，更好促进社会公平。
（二）延伸工作网络，健全慈善组织，逐步推进社会化慈善救助体系的建立和发展。一是建立乡镇（街道）慈善分会。慈善 6 事业是以扶贫济困、助人为乐为宗旨，有效整合社会资源，协调各方利益、缩小贫富差距、兼顾社会公平、建立和完善社会保障体系，构建和谐社会为重要内容的一项崇高的社会公益事业。近年来，市委、市政府对慈善事业高度重视，每年组织发动机关、企事业单位干部职工和广大人民群众开展“春风行动”捐款活动，并通过慈善募集资金开展贫困群众救助活动。通过乡镇（街道）慈善分会成立，进一步拓宽组织网络，健全和延伸基层工作机制，以乡镇（街道）为主战场广泛开展资金募集，做好“筹资”蛋糕，进一步促进以“社会各界送温暖，困难群众沐春风为主题的“春风行动“常态化、制度化发展，发挥“三级救助圈”乡镇本级救助职能，进一步构筑上下联动、城乡一体化的帮扶救助体系。二是组织义工队伍。慈善事业的义工队伍，是只求付出、不求回报，以心感心、以情传情的社会团体。通过组建义工组织，动员更多的热心人士积极参与社会救助活动，承担包括“一助一”在内的扶贫帮困活动，建设独立的服务项目，不断壮大慈善队伍，拓展慈善人力资源的社会覆盖面。
（三）以项目为载体，创新社会慈善救助方式。慈善救助是慈善工作的落脚点，是慈善机构树立形象提高公信力的标杆。开展形式多样，富有成效的慈善救助活动，着力打造有影响力的品牌项目，不断拓展服务领域是当前的一项重要任务。一是充分发挥慈善事业对社会福利体系建设的补充作用。按照“政府推动、7 民间运作、社会参与、各方协作”的要求，进一步完善慈善市场化劝募机制，开办慈善网店，为社会各界人士、企业界提供交流的平台。二是进一步建立市场化运作机制。运用鼓励有偿使用“春风行动”公益性商标、与困难群众互动、冠名捐赠、“1对1”和“1对X”捐助等形式，拓宽筹资渠道。二是健全捐赠激励机制。对企业纳税人向“春风行动”的捐款额在年度利润总额12%以内的部分，在计算应纳税所得额时予以扣除；向春风行动捐款的个人，在交纳个人所得税时捐赠额未超过纳税申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得部分中扣除；个人捐款按规定实行反哺救助机制。三是通过法律与税收政策的调控，来扩大福利资源。当前一些西方国家的个人收入和消费的税收很高，如遗产税，在某些国家高达８０％左右，但慈善捐赠可以在税前支付，不列入捐赠人的计税所得，很多世界级的富豪同时也是世界级的慈善家。随着社会的进步与发展，落实慈善捐赠税收减免优惠政策，不仅为企业家回报社区搭建了平台了，企业通过慈善事业树立公众形象，同时免税可以促使企业回报社会，形成常态化、公众化、社会化的募捐机制。四是支持慈善组织创办慈善实体。慈善部门可根据资金实力，积极创办慈善实体，逐步搭建慈善事业的物质依托，用营利来保障慈善实体的正常运转，用营利来扶贫济困。探索劝募企业、社会团体独资或合作兴办慈善实体，实行股份制运作，走社会福利社会办的路子。同时，积极争取政府相 8 关政策的扶持，鼓励社会以各种形式捐赠慈善实体，创新和拓展慈善实体的内涵和形式，壮大规模，提升效益。
（四）创新募捐方式，加大慈善募捐的影响力。一是坚持常规性捐赠与应急救济募捐相结合，通过设立“慈善超市”，提托社区、公共场所等平台，推进捐助工作日常化、公众化、社会化。二是大力宣传和弘扬慈善文化。运用各种载体，加强对慈善捐赠典型和优惠政策的宣传，开展慈善奖和慈善人物评选，策划组织好义演、义拍、义诊等各类慈善活动等方式，传播慈善文化和价值观念。加大对有贡献者的鼓励，特别是精神鼓励，根据单位与个人对慈善事业的贡献程度，评选出社会公认度高、社会形象好的“最具慈善爱心企业”、“最具慈善爱心部门”、“最具慈善爱心个人”等奖项。三是打造慈善救助品牌，通过品牌树立、打造，进一步把贫困残疾人、孤寡老人、孤儿、特困学生、贫困家庭、大病医治等救助对象整合到特定的救助项目之中，科学策划实施一批如“大病困难救助”、“困难学生圆梦”、“夕阳扶老”、“爱心助残”、“情暖万家”等在社会上有感动效应的慈善品牌救助工程项目，为我市慈善事业的发展打造广阔的平台。
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