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贯彻落实新环保法
——关于我国环境影响评价工作现实问题的几点思考
学员：田怀珍
摘要：环境影响评价制度在我国已经实行20多年，对减缓和防治环境污染事件的发生，改善区域环境质量起到了重要作用。然而，在环境影响评价实际工作过程中也出现了一些问题和不足。结合环境影响评价的工作实践，简要分析了目前我市环境影响评价工作中存在的问题和不足，并结合新环保法的实施提出了解决的对策及建议。关键词：环境影响评价 新环保法 内 容：
环境影响评价是环保部门从源头上预防环境污染，保障环境安全的根本措施。我国的环境影响评价制度已经实行20多年，2015年1月1日，《中华人民共和国环境保护法》经修订实施后，进一步加强了此项工作，并进一步制定了按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定加大了对违法排污企业的惩处措施。环境影响评价作为保障环境质量和安全的第一道关口，其重要性愈发凸显。新环保法对于未批先建的项目，明确提出了“责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”，对于以往建设单位作为捷径而采取的“限期
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补办环评手续”将成为历史。同时，对“被责令停止建设而拒不执行的”，还要拘留责任人；明确了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”，将环评列为规划和建设项目实施与立项建设的必备条件。还单独增加一条，要求“经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”，也就是政策环评雏形初现。有专家点评，新环保法中关于环评的规定，是环保法治建设的里程碑。
一、什么是环境影响评价制度
环境影响评价制度是指实施可能对环境有影响的战略、规划和开发项目，在其实施、兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和评估，提出预防或者减缓不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。它是预防环境污染和破坏的重要支撑之一，是环境管理的一项基本制度。环境影响评价是环保工作重要组成部分，环境影响评价制度的精髓和根本功能就是“预防为主，源头控制”，这是环境影响评价领域一切工作的出发点，在环保体制改革和环境管理战略转型中，环境影响评价必须走在前面。
二、我国现行环境影响评价制度存在的问题
（一）环境评价制度中政策环境影响评价的缺失 20 世纪50年代的“大跃进”政策、80年代中后期提出的“大矿大开、小矿放开，有水快流，国家、集体和个人一起上”
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以及支持工业“十五小”、乡镇企业“遍地开花”等一系列政策，所造成的环境污染和生态破坏问题至今仍然没有完全消除，完整的战略环境评价范围应该包含政策、规划和计划，在中国多少年的发展过程和环评实践中，始终没有提到一定的高度，并付诸于实施。导致政策仅仅是地方政府为实现一定历史时期内的奋斗目标，所制定的行动原则、明确任务、工作方式、采取的步骤和具体措施等等，具有一定的权威性、强制性、全局性和长期性，而政策失误所带来的环境污染和生态破坏远大于项目开发取得的经济效益，因此政策环境影响评价应该是战略实施中比不可少的重要内容。
（二）对环境影响评价制度的角色定位认识上还存在误区
不管是广大的公众、政府部门，还是项目开发单位，乃至我们的环境监管部门对环境影响评价制度的认识多数仍然停留在表面，仅仅认为环评审批就是项目通过环保部门的“路条”，只要有就行了，结论如何无关紧要。这与我们环评工作的实际意义还存在很大的偏差。我们需要通过实施规划和建设项目环境影响评价，对规划和项目实施后可能产生的环境影响进行分类、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，将环境因素纳入到决策过程中，对规划和项目设计、实施起到“评判员”的作用，目的不是编制报告，拿路条，更不能用未批先建，补办环评来代替环评工作。
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（三）法律法规不完善，管理体制不健全
虽然法律规定了环境影响评价单位应承担的法律责任及相应的处罚措施，但由于长期法律责任不明确，导致环境影响评价单位在实际操作过程中对环境影响评价结果的准确性未承担任何的法律责任，也不会受到任何的处罚。这就形成了环境影响评价单位在环境影响评价工作中没有法律约束的局面，不利于增强它们的工作责任心。同时，也为一些建设项目不做环境影响评价就直接上马创造了机会。甚至出现另外，还导致一些地方环境影响评价单位和环境影响评价审批单位联手经营环境影响评价市场的局面，即所有的环境影响评价项目都必须由审批单位指定的评价单位去做，否则就无法通过审批。而指定的评价单位，无论其评价报告书的质量如何，都一律审批通过。这种畸形的操作机制严重危害了环境影响评价工作的正常开展，导致环境影响评价报告书可信度下降。
2.4环境评价审批机构设置不完善
建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。《环境影响评价法》第7 条、第13 条和第22 条的相关规定表明，对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行
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为，滋生腐败，严重破坏环境，对人类造成重大损失。2.5建设项目环境影响评价范围太窄，环境影响评价工作严重滞后
在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视[3]。
2.6环境意识差，环境影响评价和公众参与流于形式
由于我国公众环境意识较低，特别在环境影响评价工作中表现尤为突出，一些建设单位及执法部门对环境影响评价工作的重要性认识不够，仅把它作为一项任务来完成，导致实际工作中的环境评价流于形式。另外，一些地方为了更多地吸引外资，片面强调简化环境影响评价手续，缩短审批时间或减低评价等级；有的项目甚至不进行环境影响评价就直接上马，这种现象在我国的许多地方尚有存在。由于公众的定西学员干部在线学习研修论文
环境意识不够，不会或不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的项目的环境影响评价工作。
三、对策及建议
目前，我国环境承载能力已接近上限，工业污染问题必将是新常态下环保工作的重中之重，加强环境影响评价工作势在必行。面向可持续发展的环境影响评价是建立在可持续发展的全新的社会经济发展模式的基础上，环境评价不仅关注当代人对环境资源的需求，还要考虑后代人对环境资源的要求。因此，针对上述环境影响评价制度存在的问题提出以下几点建议：
3.1加大环境教育力度，提高公众环境意识
我国的环境教育要触动公众的“自卫神经”，让他们认识到破坏环境给自身带来的利益损害[4]。同时，由于我国的环境教育具有超前性和强制性，所以要求我国的环境教育必须实用化、形象化和制度化，树立公众看得见、可示范模仿的榜样；要充分利用现代科技如电影、电视、广播等媒体手段；要将环境教育纳入到幼儿园、中小学和大学的整个教育过程中去，使其成为青年素质的一个重要组成部分。通过环境教育，提高公众的环境意识，可以使公众自觉加入到环境保护行列中来，公众的监督、举报、宣传、督促将为我国环境保护事业的发展起到重要作用。另外，公众环境意识的提高必将大大促进环境科学技术的发展，壮大环境保护专业队伍。
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3.2完善环境影响评价中的公众参与
将公众参与环境影响评价过程法律化、程序化、规范化，具体化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效地开放，实现国家和社会公众的良性互动。公众参与制度有必要在环评法实施细则中进一步细化，使其具有操作性。信息公开是公众参与环评的必要前提。
3.3完善环境影响评价管理体制，强化环境影响评价管理工作
对于环境影响评价报告结论不当而造成的环境污染或其他经济损失事故，必须分清责任，并对责任人给予应有的处罚，吊销其评价证书，甚至追究其法律责任，限制或取消其申请环境影响评价证书的资格。将环境影响评价工作推向市场，打破地区限制和证书等级限制，在全国范围内进行投标，择优录取。在管理体制上建立能上能下、定时考核、优者上岗、劣者淘汰的竞争机制。严格把守环境影响评价审批关。对不符合编写要求、质量差的环境影响报告书，要求重写；对经过环境影响评价后认为不可行的建设项目，严卡不放。
3.4环境影响评价工作中增加事后监测、监督管理内容
目前，我国的环境影响评价报告书审核通过后就算完成任务，缺乏对环境影响评价准确性和环保措施有效性的监测
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与评估。进行事后监测评价可以弥补这些不足，其作用主要表现在：
（1）完善其评价过程，验证和改进原环境影响评价的结论，实事求是地看待前期工作，从而提高环境影响评价的水平；
（2）监督报告书中建议的环境保护措施的落实、运行情况；
（3）对于前面工作的不足予以补充和完善；
（4）为以后的环境影响评价工作积累经验和资料，为完善我国环境影响评价制度奠定基础。
鉴于此，建议各级环境保护机构成立专门的环境影响评价事后监督管理中心。该中心的责任在于管理申报通过且已上马项目的环境影响评价报告书；定期对投产项目排污情况进行监测；全天候接受群众检举；对已经上马但监测结果超标或者发现存在潜在环境影响的项目作出处理；对漏排、偷排企业给予严厉打击，对一些污染严重的企业勒令停产。
参考文献
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[1] 张慧娟．试论环境影响评价制度[J]．山西财经大学学报，2008，4（30）
[2]、[3]李艳芳.论我国环境影响评价制度及其完善.环境法学[4]Ryo Fujikura, Mikiyasu Nakayama.Factors leading to an erroneous impact aement: A post-project review of the Calaca er.Review on Environmental Impact Aement, 2001, 21(2):181～200.
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