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中小学校长负责制下的校长权力与制约
摘 要 最近几年，中小学校长权力逐渐成为教育法学研究的一大热点问题。校长负责制出现诸多问题就在于我国教育领域相关法律法规尚未对校长权力的边界进行比较清晰的界定。本文在对我国公立中小学校长权责的现状进行分析后，旨在明晰校长该有的权力和责任，然后分别从改变政府与学校之间传统的行政法律关系、完善法律、加强校长负责制监督与制约机制几个方面进行说明，提出完善我国公立中小学校长法定权责结构的构想。关键词 校长负责制 权利 监督 制约 对策
1问题的提出
1.1中小学校长权责研究的意义 1.1.1课题研究的理论意义
“中小学校长负责制下的校长权力与制约”课题有着深刻的理论意义。本课题结合了法学、教育学、管理学、经济学、哲学等多学科的知识，将丰富对公立中小学校长的理论研究，为公立中小学校长的研究提供新的视角。1.1.2课题研究的实践意义
本课题的研究对校长依法维护自己的合法权益和实施依法治校有着重要意义；对于教育行政机关转变观念、转换职能也有着积极意义；本课题也可以为相关制度的立法实践提供借鉴与参考，以促进我国教育的法治化进程。
2现行校长负责制问题产生的原因
实践中，人们对校长权力大小的认识存在较大差异，一方面，教师们认为校长的权力过大，需要对校长权力进行监督乃至限制；而另一方面，校长们却认为校长权力过小，要求教育行政部门下放权力和扩大权力。现行校长负责制存在的问题既和历史有关，又和现行的教育法律体制有关。
2.1现行校长负责制问题产生的历史原因
从对我国建国以来公立中小学校长权责进行的历史分析来看，由于我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济模式，政府及教育行政部门自认为是学校的所有者，有直接经营学校的权力，对校长管理学校的权力随意进行干预、控制，只是在不同时期进行干涉的程度有所不同而己，一直以来都没有形成一种依法治校的观念，更没有把校长的权责放在法律背景下去考虑。2.2现行校长负责制问题产生的现实原因
尽管随着历史的进步，随着教育法治化进程的要求，制定了一些和校长权责有关的法律法规，对校长权责起到一定的保护和制约作用。但是，一方面，作为教育基本法的《教育法》对校长权力的授权过于模糊，而且又没有详尽的实施细则与之配合。在大多数情况下，校长的权力还是由教育行政部门授予的，行政部门对校长权力依然具有较大控制权，校长很难自主行使权力，仍然受到相关行政部门的很大制约。
另一方面，制定的教育法规只是“应然”的法，不是“实然”的法。在实际实行的过程中，由于没有相应的实施细则及具体程序，校长的权力并没有得到真正落实，校长合法权益很难受到保护，同时由于没有明确界定党支部(或党委)的职责范围和监督形式，没有制定教职工参与民主管理的具体措施，对校长权力的监督也无法实现。
3公立中小学校长权责分析
3.1中小学校长与学校的关系
《中华人民共和国教育法》第30条规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这是对校长职责、权利的概括表述。
根据《教育法》第 31 条规定“，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”“，学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。这表明我国的中小学校是法人。更进一步说，它属于事业单位法人和公益性法人，是一种公益性组织。《中华人民共和国民法通则》第38 条规定“：依照法律或法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人”。从我国目前学校的现状来看，校长是代表学校行使学校职权的负责人，是学校的法定代表人。这就意味着学校权利的实现需要校长行使一定的权力，校长权力是实现学校权利的主要工具和手段。
3.2中小学校长的权力
《教育法》第 28 条规定了学校九个方面的权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的毕业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利。
校长在现行中小学管理过程中，可以行使以下几个方面的权力。3.2.1学校综合管理权
校长作为学校的最高行政负责人，对学校校务进行综合管理。第一，发展计划制定权；第二，机构设置权；第三，校内规章制定权。3.2.2教学管理权
公立中小学最主要的任务就是进行教育教学工作，所以校长依法对学校进行管理，行使教学管理权是一个很重要的权力。第一，教学计划制定权；第二，课程确定权；第三，教学资源配置权。3.2.3人事管理权
要真正实现公立中小学的自主管理，就必须赋予校长人事管理权，教育行政部门仅对校长行使人事权进行监督。第一，教职工聘任权，校长有权提名任免副校长、任命中层领导干部、聘任教师，并对被聘任的教职工颁发聘任证书，签订聘任合同。对双方的权利和义务要在合同中进行明确说明；第二，考核及奖惩权，校长有对教职工进行培训、考核、评价和奖惩的权力，校长依据学校考核规章客观地考查评估教职工的工作业绩，拟出奖惩预案，提交教代会审议通过后实施，对考核不合格者或违纪者，给予处分、解聘或辞退等处罚，但是要建立相应的教师申诉制度。3.2.4校产及经费使用权
根据财产所有权和使用权分离的原则，学校及其他教育机构合法成立后具有法人资格，对举办者投入的财产和提供的经费具有自主管理和使用的权利。因此校产及经费使用权也是校长办学自主权的重要内容之一，政府有权对其进行监督和必要的干预。第一，校产管理权；第二，经费使用权，校长对上级拨款等各种收入有权按财务制度的规定自行安排和使用，同时，在上级拨款有限的情况下，校长有一定的经费筹措权。3.2.5学生教育管理权
校长在行使学生教育管理权，不得侵犯教育法所规定的学生权利，不得侵犯学生作为一个自然人所享有的一系列权利。第一，学籍管理权；第二，考核权；第三，秩序管理权；第四，处分和惩戒权。
校长有权对违纪或违法学生给予处分或惩戒，但是必须坚持法治原则，保护学生的合法权利。
3.3中小学校长的责任
对于实行校长负责制的我国公立中小学校的校长来说，如果校长不法行使权力应当负一定的法律责任。不法行使权力包括不行使、不当行使和越权行使等形式。具体责任形态和限度应当由相关法律、法规和学校章程规定。归纳起来主要有行政责任、民事责任和刑事责任等几种责任类型。其中，民事责任和刑事责任只能由国家法律规定，行政责任可以由法律、法规和学校章程来规定。
4完善校长负责制的对策
4.1转变政府职能，减少行政干预，保障学校的自主办学地位
实行校长负责制必须首先解除学校与教育行政的寄生和隶属关系。教育行政部门与学校之间不是行政上的隶属关系，而是宏观规划与微观实施、一般指导与具体执行的关系。
各级政府及教育行政部门对教育调控要实现四个转变：一是调控方式上，由直接管理为主向间接管理为主；二是在调控手段上，由行政指令为主向以经济和法律手段为主转变；三是在调控范围上，由宏观和微观都直接调控，向局限于宏观调控转变；四是实现调控客体（学校）由极其被动向获得依法自主办学转变。4.2健全学校民主管理机制，形成对校长权力的制衡
目前我国对校长权力的监督分为内部监督与外部监督。内部监督主要是学校教职工代表大会、学校党支部、工会等的监督。外部监督主要有上级教育行政部门的监督和法律监督。外部监督由于“信息不对称”而疲软乏力，内部监督则因体制原因而几乎形同虚设。而在司法救济方面，我国行政和民事诉讼都很难正常受理学校一般权力滥用问题的相关诉讼。虽然在教育法和教师法等法律中规定了申诉制度、听证制度等，但受理机关的公正性和权威性尚不足以保障公民和其他利益关系群体能够有效监督校长权力、参与学校管理。因此无论是内部监督还是外部监督都需要进一步完善。4.3加紧对中小学校长权力与责任的立法
在法律上明确规定校长权力的具体范围、行使权力的方式和程序，明确违法行使权力或不当行使权力应该承担的法律责任。权责统一的基础在于对权责的认定，合适的做法就是依法授权，从法律法规上规定校长的权限与职责；要求校长依法行使权限，不能使权力超出职责范围，同时要对行使权力的后果承担责任。作为公立中小学校长要承担两个方面的责任。一是对岗位负责，即对上级教育主管部门、对学校工作、对学生家长、对社会负责；二是对行使权利的后果负责。4.4建立现代校长管理制度，优化校长队伍
改革校长的任命制度，实行校长聘任制。制定严格校长的准入条件，选拔高质量的校长，建立严格的校长选拔程序，制定中小学校长的胜任标准，加快教师聘任制改革的进程。4.5健全行政问责制度，增强校长的自我约束
校长问责制是为了保证校长正确地行使权力而采用的一种监督制度，是对校长负责制条件下的校长权力的保障与限制的一种体制，它在赋予校长权力的前提下，对校长实施权力时所产生的责任加以追究。为使其成为有效的制衡机制，至少需要从如下方面进行完善：明确问责主体、规范问责范围、确定问责原则、实行校长任期制和职级制等。
5小结
本文集中在对公立中小学校长权力运用现状进行分析的基础上，尝试从法学的角度做出了初步结论。公立中小学校长的权责问题是目前教育法学研究和教育法制实践中函需解决的一个问题。作为本研究的总结，现将有关问题阐释如下:本文在明确我国公立中小学校长法定权责结构上做出了系统的努力，提出了自己的构想，以期对我国公立中小学校长权责的法学分析产生借鉴作用。
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