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完善诉讼制度 推进司法改革
黄松有
最高人民法院副院长
上传时间:2006-3-20
金秋十月，诉讼法学研究会２００４年年会在南粤羊城召开。这次会上，来自全国众多诉讼法学专家和司法实务界的法律工作者，围绕我国三大诉讼法的改革与完善展开了热烈地探讨。最高人民法院副院长黄松有就如何完善我国三大诉讼法作了系统发言，提出许多有现实意义和具操作层面的立法建议，引起了与会者的强烈反响，有关媒体相继作了报道。为了使读者能够正确了解这个发言的全面内容，征得本人同意，现将发言摘要刊发。作者强调，文中所提设想与建议纯属个人观点，旨在推进我国诉讼法学研究的深入发展。
●被告人认罪应当作为适用刑事简易程序的条件 ●建立以保释为主、羁押为辅的刑事羁押制度 ●实行刑事羁押期限与刑事办案期限的分离
●设立刑事预审程序确保符合条件案件进入审判程序 ●应当对提起刑事再审期限和条件作限制性规定
●民事诉讼中应正确处理方便当事人诉讼与方便法院行使审判权的关系
●仅依发生法律效力的裁判的当事人符合再审条件的再审申请启动民事再审程序 ●应当扩大行政诉讼受案范围，除人身权、财产权以外，还应扩大到教育权、劳动权等合法权益
●建议对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大的行政案件采用简易程序 ●提高执行管辖级别，排除地方政府的干预应形势发展的要求。关于进一步完善刑事诉讼制度的建议
我国刑事诉讼法制定于１９７９年，１９９６年作了一系列的重大修改。１９９６年刑事诉讼法的修改，是我国刑事诉讼制度发展史上的一个重要里程碑，对进一步完善我国刑事诉讼制度和司法制度具有重要意义。随着我国社会的发展和法制文明的进步，我国政治体制改革和司法体制改革的逐步推进；我国先后签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》等国际条约，并于２００２年加入了ＷＴＯ，国际交往和国际合作的不断扩大，特别是今年初全国人大通过的宪法修正案中已经把“国家尊重和保障人权”写进宪法。现行刑事诉讼法已经越来越不适应形势发展的要求。
（一）刑事诉讼法修改需要坚持的三项主要原则 １．坚持打击犯罪与保障人权并重的原则
现代刑事诉讼一方面肩负着打击犯罪的重任，为有效追究犯罪提供合法的程序和手段，另一方面打击犯罪又必须依法进行，保障公民的基本人权不受非法侵犯。今年修改宪法时明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法，保障人权已经成为宪法权利。在刑事诉讼领域，加强人权保障也成为大家的共识。因此，刑事诉讼法修改必须坚持打击犯罪与保障人权并重的原则。
２．坚持公正与效率原则
公正与效率是人民法院新世纪的工作主题，也是进行刑事诉讼必须坚持的一项重要原则。关于公正与效率的关系，我认为要从两方面来理解，一方面，公正与效率是统一的，没 1 有效率的公正难以体现真正的公正，公正需要效率保证，同时没有公正的效率是零效率和负效率；另一方面，公正与效率之间有时也会相互影响，确保公正可能会牺牲效率，提高效率可能要影响公正。对于刑事诉讼法的改革和完善，必须从正确处理公正与效率的关系出发，既要坚持公正，又要强调效率，要坚持在确保公正的前提下努力提高效率，把公正与效率有机地结合起来，最大限度地实现公正与效率的平衡。
３．坚持立足中国国情与借鉴国外的有益经验相结合的原则
我国法律的修改，一方面要立足中国国情，考虑政治、经济、社会、文化等中国的实际情况，以及我国长期以来形成的法律传统，不盲目照搬任何不适合中国实际的制度和模式；另一方面，各国之间相互借鉴、吸收他国的成功经验亦是法制发展的一条捷径，有助于本国法制的发展和完善。因此，刑事诉讼法的修改也要坚持立足中国国情与借鉴国外有益经验相结合的原则。
（二）关于刑事诉讼法修改的几个具体问题 １．关于简易程序
１９９６年刑事诉讼法的修改，在普通程序之外增设了刑事诉讼简易程序。从这几年的司法实践来看，简易程序对提高诉讼效率确实起到了积极的作用，也收到了一定的效果。但从统计数字来看，适用简易程序的案件仅占刑事案件结案数的五分之一到四分之一左右，适用的比例还相当低。在刑事案件日益增多的形势下，应当考虑充分发挥刑事诉讼简易程序的作用，解决案件多与司法资源有限的矛盾，以公正与效率为指导思想，尽快完善刑事诉讼简易程序。
（１）扩大刑事简易程序的适用范围。
目前，简易程序仅适用于可能判处三年以下有期徒刑的案件，适用范围是比较窄的，这也是简易程序适用比例不高的一个重要原因。考虑到判处三年以下有期徒刑的案件数量有限，并考虑到效率的独立价值，各国的司法改革都将提高效率作为一个主要的目标。因此建议在立法上可以进一步扩大简易程序的适用范围，不仅对三年以下有期徒刑的轻刑案件可以适用简易程序，对于判处刑期更重的案件也可适用简易程序审理。
（２）被告人认罪应当作为适用简易程序的条件
根据司法公正的要求，不是所有的案件都是适合简易审理的，必须给适用简易程序审判的案件设定限制条件。我认为，被告人认罪应当是适用简易程序的关键因素和限制条件，除了严重犯罪以外，其他刑事案件如果被告人认罪，可以适用简易程序；而且，被告人认罪作为适用简易程序的条件能够有效保障被告人的合法权益。
２．关于证人出庭作证
证人证言是人民法院审理案件，认定案件事实、准确适用法律、公正作出裁判的重要证据，我国刑事诉讼法及其司法解释对证人出庭作证也有具体规定。但是，司法实践中证人出庭率却非常低，令人堪忧。应当以实体公正和程序公正并重的司法理念尽快完善证人出庭作证的制度。
（１）应当明确证人出庭的法定义务和法律责任
作为国家公民，应当配合法庭对案件的审判，积极出庭作证，证人出庭是履行其法定义务。因此，建议在刑事诉讼法中明确规定，出庭作证是公民的法定义务，同时明确规定证人 2 的法律责任。
（２）关于证人没有出庭其证言的法律效力问题
程序公正是司法公正的重要内容，法律上的事实应该是经过合法程序认定的证据所证明的事实。根据这一要求，应当出庭的证人没有正当理由不出庭的，其证言由于不能接受控辩双方质证，不能作为法庭认定案件事实的证据。
（３）完善证人保护和证人保障制度
为了防止证人遭到当事人的报复，保护其人身安全和财产安全，免除其后顾之忧，确保其不因作证而受到人身和财产方面的损失，应当专门就证人保护作出具体规定。同时，国家也应当设立专项基金，补偿证人因出庭而支付的必要费用，避免证人因出庭作证受到经济损失。
（４）实行证人宣誓制度
证人在作证前，应以自己的良心和人格向宪法和法律宣誓，保证其如实作证，如有伪证愿意承担法律责任。法庭对证人未经宣誓的证言，不予采信。
３．关于证据展示
由于现行刑事诉讼法规定不够完善，一方面辩护方难以了解检察机关掌握的证据材料，无法充分准备辩护，不利于保护被告人的合法权益；另一方面，辩护方的“突袭证据”也会导致检察机关的措手不及，影响审判的进行。为了解决上述问题，合理配置司法资源，全国不少法院都尝试在这方面的诉讼制度上进行改革，设立了庭前证据展示制度，取得了一定的经验，也获得了较好的社会效果。为了提高办理刑事案件的质量和效率，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，建议修改刑事诉讼法时增加证据展示的规定，包括规定证据展示的具体程序，不予展示的后果等。
４．关于羁押制度
超期羁押问题是一个影响人权保障的重要问题，国际社会深切关注，法学界也在进行深入研究。我国公安机关、人民检察院和人民法院也非常重视解决超期羁押问题。２００３年以来，我国公安机关、人民检察院和人民法院针对超期羁押问题展开了大规模的联合清理工作，清理工作取得了明显成效。但是，客观地讲，超期羁押问题还难以从根本上得到解决，主要是由于造成超期羁押的深层次原因尚未彻底消除。因此解决超期羁押问题，除了要进一步解放思想、更新观念，在刑事司法领域坚持做到打击犯罪与保护人权并重之外，还应通过诉讼制度的改革来解决。
（１）建立保释为主、羁押为辅的制度
纵观我国立法规定，羁押为主的制度设计难以减少羁押的数量，从而也容易出现超期羁押的现象。要减少超期羁押，关键是减少羁押。这一原则符合国际惯例。联合国《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）第９条规定，等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。考虑到与《公约》的接轨，建议我国立法规定，保释是一般原则，羁押应成为例外，即通常情况下都是采取保释，只有在例外情况下，比如在犯罪嫌疑人、被告人可能逃跑、伪造证据，继续实施危害社会的行为时，才对其予以羁押，以确保刑事诉讼的顺利进行。（２）羁押期限与办案期限的分离
现行刑事诉讼法在审查起诉阶段和审判阶段规定了办案期限，没有规定羁押期限，实践 3 中将办案期限等同于羁押期限，因而计算出超期羁押。从刑事诉讼的基本理论和加强人权保障的角度考虑，不能将羁押期限完全等同于或者依附于司法机关的办案期限，立法应当明确规定对犯罪嫌疑人、被告人在诉讼各个阶段的羁押期限，将羁押期限与办案期限相分离。只有这样，才能有效地防止超期羁押，在司法领域实现依法保障人权的目的。
５．关于审限制度
现行刑事诉讼法对法院一审、二审案件的审理规定了非常短的审理期限，这种规定的逻辑前提是，公检法三机关分工负责、互相配合，认为案件经过公安的侦查、人民检察院的审查起诉，事实已经基本清楚，证据确实、充分，法院审判不需要太长的期限。这个前提不符合多年来司法实践的情况，也不具有合理性。其一，法官究竟应当在多长时间内审结案件，是否应当限定一个具体时间，并未结合司法审判工作的特殊规律性进行过理性的思考和科学的论证，现行审限设置带有很大的盲目性；其二，在审判阶段被告人检举揭发等可能有立功情形的，需要转请侦查机关查证，但侦查期间却计入审判期限，这也是不合理的；其三，即使规定审限，也应根据案件的复杂和轻重等因素作出不同规定，不能搞“一刀切”。国际上，大多数国家的诉讼法对案件审理期限一般不作统一规定，一个案件的审理需要多长时间，属于法官自由裁量的权限。当然，没有时间限制不等于法官可以任意拖延案件的审理。在我国，可以考虑作一个原则性的规定，要求法官审理案件遵守该规定；同时，可以将迅速及时接受审判作为被告人的一项权利予以规定，从权利保障的角度要求法官及时审判。
６．关于预审程序的设立
刑事案件进入审判程序，应当是指控的犯罪事实和证据符合审判的基本条件。如何在诉讼制度上设置合理的程序，确保符合条件的案件才能进入到审判程序，这就涉及到设立预审程序的问题。预审程序的主要目的是审查是否存在合理根据支持对被告人提出的指控，以确定是否交付审判，如果缺乏合理根据就应撤销指控，以防止轻率将被告人交付审判，保护被告人名誉及其他合法利益不受损害，也有利于合理分配、使用有限的司法资源，对于确保案件得到及时、公正审判，防止对被告人的超期羁押也具有重要的意义。这方面可以考虑借鉴外国的成功经验。
７．关于死刑核准程序
死刑核准程序应当进一步完善，一是要体现我国宪法关于保护人权的原则，全面落实和完善刑法、刑事诉讼法有关死刑的法律制度。二是死刑核准程序应当保留，但死刑核准程序的具体内容可以研究，比如，复核死刑案件，应当听取控辩双方的意见，应当提审和讯问被告人等，确保把死刑案件办成“铁案”。
８．关于审判监督程序
我国现行审判监督程序体现着“实事求是，有错必纠”的传统观念，但这种单纯追求实体绝对公正的制度设计，与诉讼法学的既判力理念、禁止双重危险原则都有明显的冲突，实践中也造成司法资源的大量浪费，这是不符合诉讼规律的。我认为，刑事诉讼法修改应当改革现行审判监督程序，应当对提起再审的期限和条件作限制性规定。例如，能否规定只对判决存在违法性才能提起再审。
关于进一步完善民事诉讼制度的建议
（一）正确处理借鉴国外经验与立足中国国情的关系这些年来，社会各界要求改革民事诉讼程序制度的呼声很高，人民法院也进行了不少有益的改革尝试。其中很重要的内容，就是借鉴国外先进经验对现行民事诉讼法规定的程序制度进行改革。应当说，拿来主义是简便有效的一种做法，借鉴得好，可以起到事半功倍的效果。比如说，对我国的民事诉讼模式，借鉴当事人主义模式来改革超职权主义模式，在总体上就取得了比较好的效果。但是，国外的先进经验，有其固有的历史文化传统、司法理念和配套制度作支撑，是不能直接或者简单照搬的。在这方面我们是有教训的。比如说，在公开审判上强调一步到庭，就忽略了有关国外的审前准备程序十分完备，而我国民事诉讼程序中的审前准备阶段，并不能完成一步到庭所需要的充分准备。在这个问题上，我们需要特别注意的是我国的现实司法环境和我国的具体国情。从现实来看，相当多的当事人缺乏基本的法律意识和知识，当事人的“清官拯救”心理十分强烈，他们可能更赞成“马锡五式的审判方式”；在模范法官先进事迹的介绍中，我们所看到的更多的是这些法官如何深入基层、深入当事人，如何反复调解，耐心做当事人的思想工作，而且往往取得很好的社会效果。这表明，国外的先进经验以及现代司法理念中的民主、中立，与我国传统的司法文化、习俗、制度等存在着一定的距离。因此，在借鉴国外先进司法理念、先进司法制度修订《民事诉讼法》的同时，一定要注意与我国相当长的时期内存在的基本国情相结合，使修订的民事诉讼法既适应国家发展的需要而具有前瞻性，又不脱离我国实际而具有本土化的特色。
（二）正确处理方便当事人诉讼与方便法院行使审判权的关系
“两便原则”是我国人民司法工作的优良传统，也是对人民司法实践经验的高度概括和总结，是我们制定和实施民事诉讼法的基本指导思想。但是，传统的“两便原则”是建立在浓厚的行政管理型民事司法模式基础上的，带有历史局限性。传统的“便于人民群众进行诉讼”，只突出了民事审判程序的简便性以及不给人民群众增加诉累的思想，而没有突出当事人的诉讼主体地位和当事人是民事审判制度的利用者的思想。而传统的“便于法院办案”，是建立在立法不足、法官的非职业化以及行政化的基础之上的。实践证明，传统的“两便原则”的适用在新的历史条件下已经或者正在遇到许多障碍，因此，我认为，只有以与时俱进的态度，用现代的诉讼观赋予其新的时代内容，才能顺应中国特色的现代民事诉讼的规律。这就是新的“两便原则”，即：“既便于当事人利用民事审判制度，又便于人民法院依法独立、公正和高效地行使审判权”。这就要求加强法院、当事人和律师三方面在共同解决社会矛盾上的社会责任感，从而形成一种国家和当事人、律师三方“三赢”的协同主义的诉讼观。
为了充分体现新“两便原则”关于人民法院和当事人处理民事纠纷的协动关系，立法上应当注意考虑下面几方面的内容：第一，应当重视当事人司法救济请求权的依法切实实现。司法救济请求权是当事人最后的救济手段，凡是法律规定应当由法院依照民事诉讼法管辖的民事纠纷，法院不得推委；对于法无明文规定的纠纷类型，法院应当认真研究是否可按民事诉讼受理，不能简单地以“没有法律依据”为由拒绝受理；对于不应受理的，应当向当事人具体说明法院为什么不能受理的理由。因此，民事诉讼法应当对不属法院管辖的纠纷的标准再进一步细化。第二，要明确当事人在民事诉讼中的程序主体性地位，在诉讼权利和诉讼程序的设计上，给予当事人更多的程序参与权和程序选择权。法院和法官在民事诉讼中的任务，则是以中立的立场，从便利和保障当事人行使诉讼权利出发，将工作的重点放在依法为当事人提供司法服务上，平等对待和充分尊重各方当事人之间的对话和其意思自治，为当事人提 5 供一个公正、透明和具有亲和力的诉讼空间，使诉讼高效有序地开展。第三，要为弱势当事人提供更加合理、完善的司法救助。现行民事诉讼法对经济确有困难的当事人提供的诉讼费用减、免、缓的救助，主要解决的是使当事人打得起官司，能够利用诉讼权解决纠纷的问题。但对于权利受到侵害而在诉讼行为能力上有一定欠缺的当事人打得赢官司却无能为力，故还需要在其他方面提供司法救助。主要有，为具有特定情形的当事人指定诉讼代理人；规定有关社会团体对损害一定群体利益的行为，有权代表他们提起诉讼，或者规定公益诉讼制度；法官对当事人不清楚的诉讼问题，应当随时进行释明等。只有这样，才能真正实现“在法律上人人平等”的宪法原则。
（三）正确处理法律的原则规定与具体规定的关系
现代民事诉讼活动本身的复杂性和程序保障标准都在日益提高，都要求必须制定内容详细、具体、完备的民事诉讼程序规范，确保程序本位、程序优先，而不仅仅是法院一方掌握的、可对之任意解释的控制当事人的规则。为了解决这个问题，最高人民法院从民事案件的受理到结案，从民事案件的审判到执行的各个环节，都做出了不少的具有可操作性的司法解释。因此，对于在审判实务中证明是行之有效的司法解释，在修订民事诉讼法时，应当将其中的相关内容上升为立法的具体规定。而对于尚不成熟的或者还需进一步实践的做法，可予以原则规定。是否具有可操作性，应当作为修订《民事诉讼法》的一个主要目标，不能再搞“宜粗不宜细”的做法了。
（四）正确处理法典与其他相关法律规范的关系
在我国民事诉讼立法的现行体例上，实际采取的是民事诉讼法典与单行民事诉讼法律以及其他部门法中的有关民事诉讼规范相结合，同时又将传统的有关民事诉讼问题从民事诉讼法典中分立出去的做法。这种做法使民事诉讼法典与其他民事诉讼程序法律规范既有联系又有区别。但是，对于哪些问题应当单独立法，其他部门法中的有关民事诉讼规范哪些应当吸收进民事诉讼法典，比如，民事诉讼证据、民事执行程序等是否要单独立法；已经单独立法的破产法、海事诉讼特别程序法等是否要同时予以修订等，则需要进一步研究。传统上，民事强制执行法是民事诉讼法的组成部分，但是从科学规律和国际立法发展的趋势上看，民事强制执行法应该是独立的法律部门，应该单独立法。从理论上看，民事强制执行法具有自己的独立的调整对象、原则和规律，民事诉讼的基本原则并不能当然适用到民事强制执行制度中去；从国际立法实践上看，日本、法国和我国的台湾地区等国家和地区已经单独立法，已经有先例可循。和这个问题类似的还有企业破产还债程序，也是可以从民事诉讼法中分立出去的（五）正确处理原有制度的保留与改革创新的关系
首先，实践证明，现行民事诉讼法在解决传统的民事纠纷上是基本可行的，但由于缺乏前瞻性，对很多新型民事纠纷难以适应。比如，对越来越多的亲子关系纠纷，适用现行民事诉讼法的普通程序或是特别程序，都是难以处理的，应当借鉴国外的有关亲子确认程序制度，规定我国的亲子确认程序；对相对复杂又技术性强的知识产权纠纷，要不要专门规定诉讼程序等，都需要认真考虑在民事诉讼法中规定专门的程序。
其次，为了更好地维护国家的司法权威，解决法院裁判既判力经常受到冲击和终审不终的问题，应当将现行民事诉讼法中的审判监督制度改为再审之诉制度，再审之诉程序仅依发 6 生法律效力的裁判的当事人符合条件的再审申请予以启动。民事案件要用诉权制约审判权，而不宜用公权力制约审判权。与这个问题有关的是民事诉讼法规定的两审终审制，在现行审判监督程序实际执行的效果下，在许多情况下事实上已经变成了多审终审制，“终审不终”已成为影响我国司法环境和司法权威甚至法治形象的大问题。结合纠纷性质、司法资源、司法效率等多方面的因素，建议可将现行的两审终审制改为两审终审与有条件的一审终审、有限的三审终审相结合的审级制度。这样，才能真正实现案件的简繁分流和审判资源的合理配置。
（六）正确处理加强诉讼调解和判决的关系
以调解的方式来处理民事案件，在我国经历了“调解为主”、“着重调解”、“调解与判决并重”以及缩减调解又到加强调解的几个阶段。诉讼调解制度植根于我国的历史传统和司法实践之中，也与当前国际司法界多元化、多途径解决民事纠纷的发展潮流相吻合。在我国追求和谐社会、全面协调发展的背景下，诉讼调解制度又站在了新的起点上。在新的起点上加强诉讼调解，必须坚持“能调则调，该判则判，调判结合”的原则，正确处理好调解与判决的关系。最高人民法院于今年９月１６日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，比较全面地总结了这些年来有关诉讼调解的丰富理论成果和实践经验，对在民事诉讼中如何具体适用调解制度处理案件，作出了比较详细、具体的规范，希望在修订的民事诉讼法中能够予以充分吸收。
关于进一步完善行政诉讼制度的建议
（一）关于扩大行政诉讼受案范围
一是除人身权、财产权以外，行政诉讼受案范围还应当扩大到教育权、劳动权等合法权益。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼保护的权益范围仅限于人身权与财产权，目前法院在受理案件时，对人身权和财产权已作了扩张性解释，将受教育权、劳动保障权等权利纳入行政诉讼保护的权益范围之列，但由于在立法措辞上未能作出明确的规定，也极易造成许多合法权益得不到应有的司法救济。ＷＴＯ协议要求必须对此类行为提供相应的监督机制。再者，我国行政复议法已经将受教育权等宪法权益纳入受案范围，行政诉讼法也应当对此明确规定，以便与行政复议法相衔接。
二是应将部分抽象行政行为纳入受案范围。根据现行行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不服提起诉讼的，人民法院不予受理。即法院只能对具体行政行为进行审查，而对一些层级较低且与法律、法规相抵触的规章、其他规范性文件等抽象行政行为，法院无权进行审查，导致合法权益受侵害但无法诉讼的现象。我国行政复议法已经大大拓展了行政复议的受案范围，该法规定公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为不合法，在对具体行政行为申请复议时，对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。而且，现行行政诉讼法的规定与我国加入ＷＴＯ法律文件对司法审查的要求也不完全协调。从ＷＴＯ的主要成员的情况来看，对抽象行政行为都建立有相应的监督机制。因此，应当将层级较低的部分规范性文件纳入行政诉讼受案范围。
三是取消行政终局裁决制度。ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ和我国加入ＷＴＯ议定 7 书要求，所有与ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ的实施有关的行政行为均应接受司法审查。新修改的专利法、商标法取消了终局裁决制度；新制定的反倾销条例、反补贴条例规定，利害关系人可以向人民法院提起行政诉讼。但是行政诉讼法和其他有关法律仍然规定行政终局裁决制度，这与我国民主法制的发展进程和ＷＴＯ的要求均不适应，应当修改。
（二）关于明确原告资格、被告资格和法院受理案件的条件
一是明确原告资格。行政诉讼法采用的“合法权益”标准不利于保护公民、法人和其他组织的利益。根据ＷＴＯ的有关规定，与行政行为有利害关系的当事人，可以依法向国内法院请求司法审查。行政诉讼法应当明确规定，与行政行为有利害关系的当事人可以依法提起行政诉讼。
二是明确被告资格制度。目前被告制度过于繁琐，难以准确确定，不利于诉权的行使。随着政治体制改革的进一步深化和政府职能的不断转变，越来越多的行政职能从政府中分离出来，交由一般的社会中介组织来行使。建议以“公务组织”来表述行政诉讼被告，这种表述不仅符合行政诉讼被告为行使公共管理职能的组织这一本质特征，也是对行政被告制度的一种简化，有利于保护当事人的诉权。
（三）关于完善行政诉讼证据制度
行政诉讼法对于证据问题规定得比较原则。在实践中做法非常不统一。最高人民法院已经制定了一些关于行政诉讼证据方面的司法解释，其中对原告的举证责任、原告在诉讼中提出新的主张的举证等问题进行了规定，一些比较成熟的做法和规定亟待上升为法律。
（四）关于引入调解机制
为了避免行政机关因行政诉讼而与相对人协商，损害公共利益的情况出现，行政诉讼法规定了在行政诉讼中不适用调解。但是，这一规定既不利于司法实践中关于行政纠纷的处理，也不符合处理涉及ＷＴＯ规则的纠纷的要求。在司法实践中，行政审判人员为解决行政争议，实际上经常需要进行协调工作，并取得了较好的法律效果和社会效果。因此，应当尽快确立行政诉讼的调解制度。
（五）关于增设行政简易程序
目前我国行政诉讼法的诉讼程序有两大不足：一是没有根据诉讼种类设定程序；二是没有对案件进行繁简分流。建议对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大的行政案件，由双方当事人动议或法院进行审查后决定采用简易程序，诉答、庭前证据交换、庭审调查、法庭辩论程序都应当相应简化，以提高诉讼效率。
（六）关于完善裁判形式
现行的行政判决制度只规定了维持判决、变更判决、撤销判决、履行法定职责判决等四种判决形式，这与行政诉讼类型的多样性不相符，无法为当事人提供完整的救济。特别是行政审判法官在审理案件时，判决变更的范围过于狭窄，使法官在解决行政纠纷方面缺乏作为。我认为，根据行政审判实践的需求，需要扩大变更判决的范围，增加确认判决、驳回原告诉讼请求判决等新形式。此外，还应当在现有行政裁判类型的基础上，增设禁止令、中间判决等裁判类型。
（七）关于完善诉讼执行与非诉执行程序
一是提高执行管辖级别，以排除地方政府的干预。二是可以借鉴国外的一些先进经验和做法，完善执行措施，加大执行力度，强化行政机关行政首长的法律责任。
三是明确需要非诉行政执行的事项，科学划分法院同行政机关之间的权限。四是完善非诉执行审查的程序性。
总结起来，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的修订，应当依照修宪后所体现出来的权利本位的宪法思想，配合国家的政治经济改革以及司法体制改革的发展趋势和需要，在借鉴国外先进司法经验、制度和体现现代司法理念的基础上，结合中国国情作一次具有历史意义的重大改造。我们有责任共同促进这种重大改造。
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