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瑞安市新型农村合作医疗制度实施情况评估
建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措，对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，具有重大意义。2004年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》，为新型农村合作医疗制度的实施提供了强大的政策保障。瑞安市委、市府认真贯彻《通知》精神，通过6年来的不懈努力，使我市新型农村合作医疗工作得到迅速发展和普及，赢得了广大农民群众的欢迎和支持，呈现出农民得实惠、政府得民心、卫生事业健康发展的多赢局面。
一、基本情况
我市2004年开始试点实施新型农村合作医疗制度，在市委、市政府的领导下，各相关部门通力合作，精心组织、认真实施，在较短的时间内，完成了成立机构、制定方案、宣传动员和资金筹集等大量工作，选择桂峰、碧山等四个乡镇（办事处）进行试点；2005年扩面到14个乡镇； 2006年，在全市全面推广该项制度，并增加了门诊统筹。通过几年努力，参合人数从2004年试点时的4.3万人，发展到2009年参合79.88万人，参合率达90.99%；筹资标准由2004年的50元/人提高到2009年的140元/人，其中政府补助由25元/人增加到90元/人。于此同时，新农合制度不断完善，保障水平逐年提高，医药费用虚高问题得到有效控制，合作医疗基金平稳运行，有效缓解了参合群众“因病致贫，因病返贫”问题。
二、主要措施：
（一）加强领导，齐抓共管。瑞安市委、市政府从落实“三个代表”重要思想和实践科学发展的高度，立足于执政为民的基本思路，把新型农村合作医疗制度列为政府的实事工程，成立了市新型农村合作医疗管理委员会及办公室。市政府与各乡镇（街道）签订目标管理责任书，明确职责，并落实奖惩办法。各乡镇（街道）也成立由书记、乡镇长（主任）为组长的新型农村合作医疗工作领导小组及办公室，全面负责工作协调和督促检查，并按各村应参合农民数进行层层发动、落实责任，形成齐抓共管的良好局面。
（二）层层发动，宣传到位。我市在历年实施新年度合作医疗制度时，都对这项工作进行了广泛的宣传。一是利用电视、报纸、广播等新闻媒体进行宣传，营造良好氛围。二是召开由乡镇干部、村两委、报帐员、妇女干部、老人协会领导等参加的乡镇级动员大会，组织全体干部要认真学习、深刻领会《瑞安市年新型农村合作医疗制度实施细则》文件精神，召集乡镇有关人员观看《合作医疗乡镇筹资操作培训》光盘，掌握筹资工作方法与技巧，按时完成每年的筹资工作。三是在乡镇、村利用墙报、宣传栏、标语、横幅、广播、宣传车，分发《公开信》、《政策解答》等，宣传工作达到家喻户晓，人人皆知。四是利用农村公共卫生服务网络平台，通过责任医生上门服务机会，宣传新型农村合作医疗制度，使广大农民知道合作医疗是政府主导、投入的农民医疗保障，是政府为民谋利益的“德政工程”和“民心工程”。
（三）优化方案，扩大受益面。几年来，我市不断完善补偿方案。一是逐步提高保障方案。试点年住院起付线500元，2006年降至300元，2007年降为0起付，2009年住院报销最低段提高到35%。提高补偿封顶额，试点年补偿封顶额为3万，2009年提高到5万，并规定
了连续参合对象的补偿封顶额，每年递增2000元。二是建立健全乡镇卫生院门诊报销制度。
全市门诊定点医疗机构通过网络实时刷卡报销，方便了参合群众就诊实施结报。逐步提高门
诊报销比例，2006年门诊报销10%，2008年提高到20%，2009年提高到40%，使农民切实
体会到新农合的好处。三是通过调整报销政策，利用经济杠杆，引导参合人合理选择医疗机
构就医。报销政策向基层卫生院倾斜，选择基层卫生院就医的，报销比率比市级医院提高
20个百份点；降低市外医院的报销比率，选择市外医院就医者，住院医药费用按可报金额的70%纳入市级医院报销比例计算，积极引导参合群众就近就医，有效降低均次住院医药
费用。
（四）加强管理，强化监督。一是每年筹资阶段，市政府都要成立市新型农村合作医疗筹资
工作督导组及办公室，督促乡镇（街道）采取有力措施，确保如期完成各项目标任务。二是
成立由审计、财政、卫生局组成的新型农村合作医疗监督委员会，定期或不定期对新型农村
合作医疗基金使用进行监督、审计；每季一次定期公示当季各村居结报情况，并及时张贴到
各村居公开栏和当地卫生院新农合宣传栏中。三是制定实施《瑞安市定点医疗机构管理办
法》，规范各定点医疗机构的医疗行为；利用新农合网络对定点医疗机构的医疗行为实时监
控，定期公布各定点医疗机构的三大服务指标，即人均门诊处方值、目录外用药比例、住院
均次费用。严格实行使用目录外药品告知制度，自负费用比例控制在15%以内，对超红线的单位及时提出警告。
三、主要成效
（一）扩大了群众受益面，提高了参合积极性
群众受益面逐年扩大。我市试点年参合43591人，受益仅875人。2009年全市共参合农民
798825人，报销金额1.23亿元，受益面达40%。2010年开始我市还将城镇居民基本医疗保
险并入到新型农村合作医疗管理，并科学调整2010年新型城乡合作医疗补偿方案，筹资标
准提高到每人200元/年。门诊刷卡可报费用优惠25-40%，每人年最高优惠200元；把正常
分娩（最高报销500元）和三种特种病（系统性红斑狼疮、癫痫伴发的精神障碍、肺结核辅
助治疗）纳入报销范围；普通人群住院报销比例最高段达70%，年最高封顶额增加至6.8万
元；0-18周岁人群住院报销不分段别统一报销80%，特种病门诊报销同住院。随着群众受
益面进一步扩大，老百姓不断从中得到了确在实惠，其参合积极性得到大幅提高。2010年
度筹资工作自一开始就不断有群众主动要求参合，许多乡镇都超额完成了筹资任务，目前统
计参合人数已达84万余人，创历年新高。
（二）医药费用得到有效控制，群众看病负担减轻
参合群众住院支出有所下降。住院均次费用从试点年11753元/人，下降到2009年10664元
/人，下降了1089元；住院人均补偿金额从试点年1696.24元/人，提高到2009年2830.93
元/人，增加了1134.69元。控制门诊费用不合理增长成效显著。我市门诊人均处方值从2006
年51.22元/人到2009年51.36元/人，只增加0.13元/人，远远低于全省的平均增长水平。
（三）群众就医趋势逐步合理，基层医疗机构有序发展
由于新型农村合作医疗优惠政策的导向作用，参合群众逐步养成小病在当地基层乡镇医疗机
构就诊的习惯，2006年在门诊定点医疗机构乡镇卫生院就诊人数9.4万人次，到2009年度
达到137.83万人次，既缓解群众“小病拖”的现象，又减轻市级医院的门诊压力；同时，也促进了基层医院的规范化建设，加速了基层医院的软硬件改善，给其发展带来了机遇。我市乡镇卫生院试点年住院人数占比从6.86%，到2009年14.69%，增加了7.83%。
（四）配套设施建设不断加强，着力打造优质服务平台。
加强信息化建设。2005年初我市就着手规划信息化管理，制定了“一次规划、分步实施”的工作方案。2006年我市投入资金268万元余，在全省率先建立新农合网络管理平台。信
息管理中心与全市67家定点医疗机构联网，所有门诊、住院病人都可通过刷卡直接结算，实现了参合群众就诊实时结算与实时监控。加强经办机构建设。根据我市地域宽广，外出看
病群众较多的实际情况，在市区建立了合作医疗结报中心，并在全市七个中心镇设立了七个
结报服务点，作为信息化即时结报的补充。各个结报点分片负责各地群众上门报销、咨询、补证、来访等方面工作，大大方便了各地群众。加强人才队伍建设。到2009年底，我市农
村合作医疗办公室共有正式编制人员8名，在6名业务人员中具有临床医学1名、计算机和
财会专业知识各1名。临聘的26名保结人员也员经培训均具备较高的政治素质、专业技术
水平和较强的服务能力。
四、存在的问题
尽管我市实施新型农村合作医疗工作取得了一些成绩，但由于这项工作施行时间短，仍处于
探索发展阶段，工作中还存在许多问题，这些问题主要表现以下几个方面：
一是资金筹措仍存在一定难度。现在的缴费形式仍然还是一户一户的现金收缴，缴费难度大，特别是大量的外出务工人员难以按时缴费，导致筹资行政成本过高；部分山区半山区群众经
济困难，观念落后，没有认识到合作医疗互助共济的内涵，缺乏缴费主动性。
二是筹资和报销补偿水平偏低。2009年全省平均筹资为179元，我市筹资标准仅为140元。
筹资水平偏低，基金支撑能力有限，造成合作医疗基金规模小，从而约束了报销费用分段及
比率,导致报销补偿水平低。我市2009年度实际补偿率为26.54%，与省政府规定的实际补
偿率要求35%以上的指标差距较大。
三是合作医疗经办机构有待进一步健全。目前我市合医办人员编制少，任务重、工作压力大，另外经办机构结报服务队伍不够稳定，片区结报点人员全部为临时人员，人员变动大，影响
了结报质量和效率；乡镇（街道）合医办工作人员大都是临时兼任的，变换频繁、平时忙于
其他事务，个别联络员没有切实履行联络员的职责，群众意见较大，在一定程度上也影响了
群众的参合积极性。
四是参合群众健康体检率低。由于部分乡镇政府对该项工作重视程度不够，政府部门组织宣
传发动工作不到位，单靠乡镇卫生院孤军奋战，加上乡镇卫生院体检能力不足，导致健康体
检率低，目前全市参合对象第二轮体检率仅32.2%，离省政府提出的2009年底完成60%的指标差距较大。
五是群众对医疗服务的需求程度提高，医疗费用总额上升，基金支出增长速度快，风险压力
日益增大。
五、建议与对策
（一）加大宣传力度，提高具体细则的知晓率。
近年来，在市、县、乡镇各级政府和村的共同努力下，通过多种渠道、多种形式的宣传，多
数农民对新型农村合作医疗制度有所了解，但对新型城乡合作医疗互助性质理解不够深刻，互助共济观念比较淡薄，一些农民受经济条件的限制和传统观念的影响，自我保健意识和健
康风险意识薄弱，仍然存在年轻力壮不想投，无病无痛不愿投，老弱病残急着投的情况。不
少人对新型农村合作医疗政策的具体细则不够了解，对报销医疗费用的限制条件、医疗费用
报销额的计算、医药费报销手续等知之不详，使有些原本自认为能够报销的医疗费用却得不
到补偿，极大地挫伤了继续参加新型农村合作医疗的积极性。
因此，有关政府部门仍有必要加大宣传力度，让农户正确认识新型城乡合作医疗制度的利民
性与互助性。重点加强对报销标准、报销流程等的宣传，如统一制作成海报，宣传画，或者
是电视广告，简单明了地向农村传播，让农民直观地认识报销程序，更清楚新型农村合作医
疗的有关细则，知悉哪些药品是属于可报销范围，消除不必要的疑虑和误解。
（二）加快经办机构建设，提高医疗服务技术水平。
县、乡、村三级医疗网络基础薄弱，是群众“看病难，看病贵”的主要原因。新型合作医疗
要持续有效进行，必须突破农村医疗服务体系建设滞后的瓶颈，加快推进基层医疗机构建设，提高医疗服务水平，使群众方便就医、放心就医。因此，我市一要加强对定点医务人员的业
务培训，提高基层医疗机构人员业务水平。二要加大基层医疗机构建设的投入力度，使其在建筑、设备、人员等方面尽快达标，让参合群众一般病情能就近治疗，切实减轻就医负担。
（三）加强监督管理，规范医疗与服务行为。
新农合管理机构应当进一步加强监管，遏制过度诊断和用药过度。要强化诊疗行为监管，严
禁定点医疗机构不合理用药、不合理检查、不合理治疗，严防定点医疗机构分解病例、分解
收费。要严惩定点医疗机构弄虚作假套取基金的行为，严格控制医疗费用不合理增长，降低
参合群众例均医疗费用和每人次医疗费用，切实维护参合群众利益。要建立健全单病种费用
控制措施，控制目录外用药比例，落实费用补偿后付制。要进一步简化报销程序，积极推行
医保信息联网，实行就医时直接扣除，减少就医群众报销麻烦。
（四）合理调整补偿标准、扩大群众受益面。
以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度是新型农村合作医疗补偿标准确定的基本原则。
从我市起付线和封顶线标准看，体现了大病统筹为主的原则，但也存在基金使用结余较多，受益面较低的问题，如果大多数健康群众年复一年享受不到实惠，让他们继续坚持参加合作
医疗的积极性就会受到严重影响。因此，我市要合理调整门诊、住院补偿起付线，适当提高
补偿比例和封顶线，扩大补偿范围。统筹补偿方案要重点提高在基层医疗机构医药费用和使
用中医药有关费用的补偿比例，引导参合群众在基层就医和应用中医药适宜技术。另外，我市还应促进定点就医机构向村卫生室、民营医院延伸，进一步方便参保群众就医。
（五）积极探索基本医疗保障一体化和异地就医结算机制。
积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障制度，加强新农合、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险制度在相关政策衔接，逐步整合医疗保障经办管理资源，既要保证人人能够享受基本医疗保障，又要避免重复参合（保），重复享受待遇，推动三项制度平稳、协调发展。积极探索通过委托管理、联网结算和异地经办等办法，建立异地就医结算机制，方便参合群众异地及时保结补偿。
(稿件来源：全国农村经济动态监测点浙江省瑞安市发展改革局)
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