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转型期新型农村合作医疗制度存在的问题及优化路径选择
贾园园杨宇伟华锋
（河南师范大学法学院，河南 新乡 453007）
摘要：我国新型农村合作医疗制度存在立法滞后 ,缺乏超前意识，立法体系混乱 ,政策措施相互矛盾等问题。本文从新型农村合作医疗产生的背景入手 ,分析了新型农村合作医疗制度推行过程中存在的问题 ,在此基础上提出了完善新型农村合作医疗制度的法制化对策。
关键词: 科学发展观 农村新型农村合作医疗 完善立法
一、新型农村合作医疗制度产生的背景
（一）科学发展观的提出
2007年10月15日，在党的十七大报告中，胡锦涛对科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求进行了全面系统深入的阐述，强调指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”，要求全党同志要全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，增强贯彻落实科学发展观的自觉性，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面，促进经济、政治、文化建设，实现经济的和谐发展。
坚持以科学发展观统领农村工作、医疗保险工作，就是要求以人为本，重视农村医疗保障工作，遵循医疗保险自身的规律，真正做到利民，使发展的成果惠及包括广大农村居民在内的全体人民，充分体现以人为本的科学发展观的科学实质。
（二）新型农村合作医疗制度实施前农村医疗保障的状况
建国初期 ,由于资源有限 ,我国选取了城乡有别的福利提供原则 ,使农村绝大多数农民基本处于国家的社会福利体系之外 ,缺少医疗保障的农民主要采
【1】取自发互助的形式来解决医疗问题。20世纪70年代末期 ,全国农村约有 90%的行政村实行了合作医疗保健制度。1980 年以后 ,由于广大农村逐渐推行了家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革 ,随着集体经济的削弱 ,农村合作医疗制度发生大幅度的滑坡 ,大多数农村地区的合作医疗迅速消失。到1985 年 ,全国农村参加合作医疗的行政村锐减到5%左右【2】，在农村合作医疗解体的十几年里 , 基层卫生服务机构——村级卫生所或者不复存在 ,或者转化为私人诊所。我国绝大多数农民失去了医疗保障 ,退回到家庭自我医疗保障。农民得了 小病 ,尚可自费治疗，得了大病 ,有的靠借钱看病 ,有的因治病倾家荡产 ,也有人因治疗费用太高而等死。
（三）新型农村合作医疗制度的实施及其重大意义
正是在上述背景下，为贯彻以人为本、统筹兼顾城乡发展的科学发展观，党
中央审时度势，在党的十六大上做出了建立新型农村合作医疗制度的战略决策。
【2】2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗的试点地区不断的增加，通过试点地区的经验总结，为新型农村合作医疗在全
【3】国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础，截至 2007年底 ,新农合区域已
覆盖全国 86%的县、市、区 ,参加农民达 7.3亿人次 ,全国筹集新农合基金达 428.3亿元 ,人均筹资水平达 58.6元,全国累计有9.2亿人次享受到新农合补偿 ,补偿资金 591亿元。
作为新形势下一项新的制度，新型农村合作医疗制度的实施具有及其重大的意义：
1、有利于贯彻执政党贯彻以人为本执政理念，实践科学发展观的客观要求，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，突出了我党对民生问题的关注与重视，有利于广大农民的医疗保障权利得到落实，从而使党的以人为本的执政理念落实到农村，转化为社会现实。
【4】
2、有利于缓解 “因病致贫、因病返贫”的问题。调查表明：由于经济原
因，我国有将近五成的居民生了病不去医院看病。在去看病的患者中，经医生诊断该住院治疗却未住院的也达到了29.6%。医疗保险可以在一定程度上帮助农民解决部分医疗费用，为患病农村人口尤其是患大病需住院等的农民解除后顾之忧，大大降低了因病返贫，因病致贫问题发生的频率。
【5】
3、有利于广大农民和城镇居民同样在国家保障制度下受益。在农村医疗
保险制度实施前，在广大农村地区，占我国总人口70%的农民没有自己的医疗保险。对于相对富裕的家庭而言，他们可以选择商业保险，但对于连基本生活都难以维持的家庭来说，患病就意味着完全自费看病，这无疑令其雪上加霜。
二、新型农村合作医疗制度实施过程中产生的问题
（一）新型农村合作医疗制度实施过程中出现的问题
中国新型农村合作医疗制度从开始试点到现在，在减轻农民负担、缓解因病
致贫返贫等方面发挥了重要作用，取得了初步的实效，但是在试点过程中也暴露出了各种各样的问题。主要表现在：
1、相关法律的规定过于简单
2010年10月28日通过的社会保险法，第二十四条仅规定“国家建立和完
善新型农村合作医疗制度”，新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定，规定的过于原则，没有说明具体的实行措施，同时也迟迟没有见到国务院下发的合作医疗的管理办法，所以对于新型合作医疗制度德保障实施，仍然没有从法律上得到保障。
2、宣传深度不够，重点不够突出
现在媒体有关新型农村合作医疗制度的宣传多集中于宣传新型农村合作医
疗制度的好处，没有让农民树立风险意识，没有体现出重点。宣传规模很大，但很多实际上都是形式上的，没有明确告诉农民享受医疗保险待遇的具体内容和程序，许多农民并没有真正了解新型农村合作医疗保险制度的意义，对这项制度信任度不高，导致参保率较低。
3、农村医疗条件落后
由于政府对农村资金投入不足，使得农村基础医疗基础设施相对滞后，大部
分基础设备无力维修导致医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗的需要，严重影响了地方卫生部门的工作进度。
4、资金筹集难度大
新型农村合作医疗虽然强调“个人、集体和政府多方筹资”,但在实际运行
中由于种种原因 ,筹资难度相当大 ,特别是一些贫困地区 ,农村经济相对落后 ,农民实际支付能力不高 ,筹资能力明显不足。
三、完善新型农村合作医疗制度的对策
建立健全的新型农村合作医疗制度 , 既是我国农村经济和社会发展的客观
需要 , 也是广大农民群众的迫切要求 ,针对上述存在的问题，应着重从以下几个方面入手，进一步完善合作医疗制度。
(一)加大宣传力度，提高农民参加新型农村合作医疗的积极性
各级政府应坚持把农民利益放到首位，不断深入细致做好宣传工作，积极引
导广大农民参加新型农村合作医疗，继续广泛深入的开展宣传教育活动，提高农民的自我保健意识，通过电台、电视、广播、黑板报等农民喜闻乐见的方式使农民了解新型农村合作医疗的参加方法，筹集经费、参加后的能享受的权利与履行的义务，从而从舆论上宣传新型农村合作医疗的意义与好处，充分调动农民参加合作医疗的积极性。
（二）建立科学合理多层次的合作医疗筹资机制
为使合作医疗资金筹集科学化、合理化，应根据当地农村居民的实际需求量，同时结合社会经济水平和个人的承受能力，通过确定适宜的补偿比例，建立“政
府投入为主，个人为辅”的筹资机制，以体现政府的责任意识，个人的费用意识。
同时要实行多层次、多渠道的筹资方式，除了个人投入为主，政府资助，集
体扶持以外，还应不断拓展筹资渠道，通过新闻媒体向社会团体和个人寻求资助，同时发行农村合作医疗彩票也是一种明智之举，而且我国彩票市场发展潜力十分巨大。
（三）强化政府在新型农村合作医疗中的责任意识
新型农村合作医疗制度是我国农村医疗保障制度的核心制度，是典型的政府
行为，需要政府的介入，并承担相应的责任，新型农村合作医疗制度作为一种制度创新，与传统的农村合作医疗相比，有其自身的内涵和特点，它的建立和完善收到我国农村发展状况的制约，具有长期性和艰巨性，中央政府的重视不能仅仅体现在文件批示上，还应该在政府部门实行一种约束机制，将新型农村合作医疗工作纳入政府工作实绩考核中，同时以农民的满意度作为一种考核标准，从而使
各级政府加大工作支持力度，是新型农村合作医疗制度进入一个良性运行轨道。
（四）完善新型农村合作医疗的法律制度
新型农村合作医疗的长远发展，必须走法制化的道路。新型农村合作医疗制
度是农村社会保障体系的重要组成部分，而社会保障体系必须通过立法来规范，由法律来推动。2010年我们国家颁布社会保险法，对于新型农村合作医疗的规定过于原则化，政策化，而新型农村合作医疗制度属于社会健康保险范畴，按照保险学原理，理应在法律上强制实行，但是社会保险法没有对其作出明确规定。从以往多年的证明，农村合作医疗制度之所以大起大落，主要是因为没有专门的法律对合作医疗制度的运行进行规范，所以，我们认为我们国家应尽快建立有关合作医疗制度的专门法律，如果订立全国性的法律比较困难的话，可以鼓励一些在医疗合作制度立法问题上比较成熟的省市先行一步，也为以后全国性的法律建立基础。
参考文献
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[5] 曾 俊、黎玉芹，浅析我国医疗保障制度的现状、问题及对策［J］，武汉冶金管理干部学院学报，2009,19（1）,12-14作者简介：华锋，男，汉族，1981年出生，河南南阳人，讲师。
贾园园，女，汉族.杨宇伟，男，汉族.
浅析新型农村合作医疗制度存在的问题及对策田尚（华中科技大学经济学院,湖北武汉430074）作者简介：田尚（1978—），女，湖北人，华中科技大学经济学院在读博士研究生，武汉软件工程职......
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