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RUC-BK-100700-030101-2008200484 中国人民大学本科生毕业论文
从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善
作 者：__于一_________ 学 院：__法学院__ _ 专 业：__法学_________ 年 级：__08级________ 学 号：__2008200484___ 指导教师：__宋彪_________ 论文成绩：______________ 日 期：______________
从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善
内容提要
武汉市新洲区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。
Abstract
The construction of Wuhan xinzhou’s social security system mainly includes four parts: the publicity of system, the covering fields of system, the increasing employment and the improving supervision.The promotion of the system interacted with the transferring payment legal system such as the law-making preparement in publicity of system, the law enforement in the proce of increasing employment,and law supervision in the transferring payment’s supervision and the charging of responsibility.关键词
社会保障制度； 转移支付； 财政法；
一 引言
北京大学张守文教授在其所著的《财政法学》一书中提到：“在充满不确定的所谓‘后危机时代’，转变经济发展方式，重视和改善民生，促进分配公平和社会安定，都特别需要经济法律制度的有效调整。”1
民生的重视和改善，关键在于社会财富“取之于民用之于民”。而社会财富的这种分 1 张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第5页
配，是依赖国家强制力进行的。在以“依法治国”为治国方略的中国共产党领导下，为实现这种“取之于民用之于民”的财富分配，我国建立了国家（政府）为主体，当公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时，给与物质帮助保障其基本生活，该制度被称为“社会保障制度”。同时全国人大也进行了相关立法，规范了这种通过国民收入再分配实现其保障目的，并且以社会保障基金为依托的保障制度。
我国正在大力推进法治国家建设，社会保障制度的良性运行也有相关立法的保障，如《社会保险法》《就业促进法》等等。上述法律规范被统称为社会保障法律规范，它与社会保障制度紧密联系，属于社会法律部门2。在与社会法并列的另一个法律领域——经济法中，也有一个法律制度——转移支付法律制度，与社会保障制度息息相关。
本文通过发掘社会保障制度和转移支付法律制度间的关联，并对湖北省武汉市新洲区社保制度建设情况进行说明，来探讨我国转移支付法律制度的完善。
二 我国社会保障制度和转移支付法律制度之关联
（一）概念说明
1、社会保障制度
社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给与物质帮助，保障其基本生活的制度。”3在我国，社会保障制度基本内容有五个各方面，分别是：（1）社会保险。它是社会保障的核心内容，是社会保障体系的基本纲领。现代社会以国家为主体，在工资劳动者在丧失生活来源的情况下，运用立法手段和社会力量给予他们一定程度的收入损失补偿，使之能继续正常生活水平，这就是社会保险4。它发挥着补偿劳动者收入损失的功能，保证劳动力扩大再生产正常运行，保证社会安定；（2）社会救助。它是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度，是社会保障体系中的最低纲领；（3）社会福利。它指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度，是社会保障体系的最高纲领。它反映了国民经济发展水平，并保障了特殊困难群体的生活权益。（4）社会优抚。《宪法》第45条规定体现了它的内涵，即“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。保障优抚对象特殊为军人及其家属，要求将保障优抚对象的生活上升到国家和社会责任的高度。它有助于保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设。对象的特殊使得它成为社会保障体系中的特殊纲领；（5）社会互助和个人储蓄积累。在政府鼓励和支持下，社会组织和社会团体自愿参加的扶贫济困活动就是社会互助。个人储蓄积累则是在政府倡导支持或者组织下，使居民 23 张守文.《经济法学》（第三版）北京大学出版社2008年，第22—23页
郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年，第8页 4 邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社2009年，第11页
拥有一个储蓄账号，在他们劳动年份逐年积累起一笔资金以备不时之需。它是社会保障体系的补充纲领。理解社会保障制度的基本内容，对下文制度关联分析至关重要。
2、转移支付法律制度
按照学术上对法律的一般定义方法，转移支付法可以定义为调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范总称。在部门法分类中，转移支付法被看做经济法的亚部门法——财政法中的重要部门法5。在财政转移支付过程中，该法律主要是通过规定转移支付主体之间发生的权利义务来对发生的社会关系进行调整。而按照经济法主体二元理论，经济法主体为调制主体和调制受体。相应地转移支付法的主体也分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体。前者指中央政府和地方政府，后者则是下级地方政府、企业和居民。根据主体理论可以进一步对相关法律制度行为理论作出分析，即根据转移支付主体的不同，转移支付可以分为：
1、政府间转移支付（包括中央政府对地方政府和上级政府对下级政府）；
2、政府和企业间转移支付；
3、政府和居民间转移支付。以上均是指广义的转移支付。理解转移支付法律制度内容中的主体理论和行为理论，对接下来的关联分析也是至关重要的。
（二）制度关联
按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。任何制度的产生都会有对应的经济基础。本文对社会保障制度和转移支付法律制度的关联进行分析，重点是对两者在产生依据和内容上具有的紧密联系进行分析。
1.制度产生依据上的关联
计划经济时期，我国的社会保障制度尽管经历了一些发展，如1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1953年劳动部发布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则（修正草案）》和1978年国务院发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》，但并未形成完整的社会保障制度。十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》确立了社会主义市场经济的基本框架：即包括两大体系（市场运行体系、宏观调控体系）、三项制度（现代企业制度、收入分配和社会保障制度、社会主义法律制度）、四个体制（农村经济体制、对外体制、科技体制、教育体制）6。其中三项基本制度互为依托，互相交织，构成了社会主义市场经济的三大基石。该决定还进一步指出，要建立多层次的社会保障体系、社会统筹和个人账户，并确定了社会保障制度的五个基本内容。据此可以认为，我国社会保障制度体系形成的经济基础是社会主义市场经济的确立。十五届五中全会上关于“社会 56 张守文：《财政法学》（第一版），中国人民大学出版社2007年，第49页
《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日
保障是社会主义市场经济体制的重要支柱”的论述进一步证明了这点。
按照经济学原理，地方政府会根据该行政区划内企业和居民对公共物品的偏好程度以及需求程度来确定公共物品提供情况，同时也会兼顾经济效率。提供公共物品需要相应的财力支持，但由于各地发展不均衡，经济状况也不相同，这样便会出现“财政失衡”的状况。具体来看，财政失衡分为纵向失衡（如上级政府出现财政赤字，次级政府却有财政盈余）和横向失衡（同级政府间有的出现财政赤字有的却有财政盈余），两种财政失衡均会导致不同地区公共物品质与量的不同，一旦失衡过度则会产生严重的经济问题，影响经济和社会的良性运行和协调发展。因此，财政转移作为解决财政失衡的重要手段应运而生。随着社会主义市场经济制度的确立，各地经济结构都在转型之中。与此同时，由于自然资源禀赋、人口密度、历史文化等诸多因素的差别，各地经济发展差异也愈加明显，财政失衡现象愈发普遍。我国目前实行“依法治国”的基本国策，为避免这种失衡现象可能导致的经济问题、社会问题甚至是政治问题，走法制化道路制定了转移支付法律制度来保障转移支付手段的“行之有效”（即通过立法保障制度的秩序、公平和正义，有效解决财政失衡）。从时间上来看，我国于1994年确立了“分税制”，该制度标志着我国转移支付制度的施行7，相关的立法也在同时开始。综上，转移支付法律制度产生的经济基础也是社会主义市场经济制度的确立。
2.制度内容上的关联
两个制度内容上的关联，概括来讲就是转移支付法律的主体——“转移支付受体”企业和居民，与社会保障制度受益者“社会弱势群体”发生重合。
具体来说，转移支付获得的财力，转移支付法规定都应直接或间接用在企业和居民身上。各种形式的转移支付从其最终的用途看，都是居民和企业所享有的转移支付8。因此，转移支付法律制度的最终目标便是保障转移支付受体——企业和居民享有转移支付。社会保障制度中，作为制度受益者——社会弱势人群，按照宪法有关规定，是中华人民共和国合法居民，当然会享受到转移支付获得的财力。因此社会保障制度的主体之一“被保障人群”，是包含于转移支付法规定的转移支付受体之中，被保障人群有享有转移支付所获财力的权利。权利与义务是对应的，企业和居民接受了转移支付便产生法律上的监督管理义务，责任问题也油然而生。目前，转移支付法律制度的完善更多体现在这些方面。
更进一步来看，前文提到了社会保障制度是以社会保障基金为依托的。而我国社会保障基金筹集的基本原则是“单位、职工和国家三方合理承担”，体现资金来源多元化的特点。在基金筹集的诸多渠道中，有一种称为国家投入。国家投入包括三个方面，中央财政转移支付便是其中之一9，根据2008年国家财政支出结算表的统计，全年中央财政转移支 78 赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社2005年，第5页
张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第47页 9 郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社2002年，第55页
付对社会保障基金的投入达到6684亿元。转移支付作为社会保障基筹集渠道之一，有力地支持社会保障制度的发展，而转移支付法律制度则保障了社保基金筹集的顺利，进而对社会保障制度产生作用。综上，从制度主体角度来看，转移支付法律制度规定的转移支付受体中是包含在社会保障制度中的受益人群。相应地，社会保障制度的受益人群便享有转移支付法律制度规定的相关权利，如享有转移支付所获财力的权利。
三 武汉市新洲区社会保障制度的建设
（一）选取武汉市新洲区为例的缘由
前总理朱镕基曾说过：“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓。无论是推进国有企业改革，建立社会主义市场经济体制；还是调整经济结构，促进经济发展，保持社会稳定，都迫切需要建立比较完善的社会保险体系。没有健全的社会保险体系，中国特色的社会主义事业就难以推进”10。社会保障制度的重要性在这段话中得到充分体现。2004年公布的《中国社会保障状况和政策白皮书》表明，在我国城镇失业人口有3000万，农村失业半失业人口达1.7亿，失业半失业人口总计达2亿；而年老（60岁以上）和失去劳动力的人口共计1.6亿。这一个庞大的群体在社会中处于弱势地位，他们的基本权益需要通过社会保障制度得到保障。从上述情况中不难发现，我国社会保障制度现今面临的最大问题包括人口老龄化以及地区差异。由于老龄化加剧，我国社保基金中养老保险金的支付额度与日俱增。同时，由于地区经济发展状况直接制约了财政收入情况和转移支付力度，所以相应地在不同地区，特别是城镇和农村间，社会保障建设情况也呈现出不同的发展趋势。
新洲区作为中部省份湖北的省会城市武汉市的城郊区域，紧邻革命老区黄冈地区，因而处于城乡结合部。城镇和农村人口分布相对平均。其社会保障制度建设的相关数据，首先能够同时反映城镇和农村居民享受转移支付供给的社保资金情况；其次由于外出务工人员较少，其年龄结构合理，没有大面积出现“空巢老人”或者“留守儿童”现象，也利于研究社保制度相关建构，从而对转移支付法律制度的完善做出分析；最后，由于全国范围内普遍存在新洲区情况类似的地区，以新洲区社保制度建设为研究起点对转移支付法律制度完善的总结是具有代表性和说服力的。
此外由于该区为笔者家乡，相关材料的获得较为方便，其真实性也可以得到保障。《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日
（二）武汉市新洲区社会保障制度的建设情况
根据《新洲区人力资源和社会保障局2011年前三季度总结》来看，新洲区社会保障制度的建设主要体现在如下几个方面：
首先是加强社会保障制度相关立法宣传。新洲区委区政府为做到社会保障政策家喻户晓，印制《社会保险法》宣传资料1万余份，对企业进行上门发放。此外，区政协主席还亲自带队前往农民工集中的河北部分地区慰问新洲籍农民工，召开座谈会宣传《社会保险法》。如材料中介绍的，新洲区采用社区为阵地，广泛宣传社会保险的各项方针政策和法规，组织企业负责人和职工进行社保、劳动法律法规培训。在全区街道和企业进行巡回宣传，并发放宣传单和解答企业职工咨询。
其次是切实解决就业问题增加技能培训。新洲区在2011年前三季度的社会保障工作中，通过政府资金投入，对再就业人群、农村劳动力转移人群、创业人群和在岗人群进行培训。对城镇下岗失业人员、困难群体或个体户、农村劳动力转移人员进行妥善安排，利用转移支付和其他渠道获得的资金，在生活帮扶上述人群以及对他们进行再就业培训，解决就业问题。
紧接着是扩大社会保险受益人群。新洲区在2011年九月中旬完成了医疗保险“一卡通”结算系统的最终调试，便利了新洲籍人士在汉就医。由于有了社保基金的支持，增加了住院费用的报销比例，大大缓解了患者资金垫付的压力。同时加大了城镇居民养老保险的争取力度，实现了养老保险对全区居民的覆盖。特别是对部分贫困地区，相关负责单位建立专门机构派遣经验丰富的人员负责社会保险的宣传和应用。
最后是规划了财务管理加强了廉政建设。在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接。与此同时，明确了社会保障制度建设工作的责任主体、责任目标，完善了考核制度和监管制度，力求包括通过财政转移支付获得资金在内的所有社保基金的“物尽其用”。
（三）武汉市新洲区社会保障制度建设和我国转移支付法律制度完善的关联分析
新洲区社会保障制度建设的情况大体如上，根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》（下文简称报告）的内容，可以总结出新洲区社会保障制度建设中三个方面与我国财政转移支付法律的完善息息相关，是值得我们注意的。归纳如下：
1、社会保障制度立法要求转移支付法律出台。
报告中明确提出“根据我国法制化建设需要社会保障制度相关法律宣传需要做到深入基层深入群众”。要保证社会保障制度立法活动以及相关宣传的顺利，首先便要求在我国法制化建设中，确保社会保障基金的到位，这样社会保障建设活动才会行之有效。而为社
会保障制度的全面覆盖提供强有力支持的财政转移支付立法，目前看来是迫在眉睫。
2、因地制宜确定转移支付获得资金分配比重。
前文中提到新洲区在扩大社保受益人群方面卓有成效，而对特别贫困地区更是加大居民养老保险争取力度，并派遣专员负责此项工作。将经济因素纳入社保制度建设的考量之内要求因地制宜，妥善安排经由转移支付和其他手段获得的社保基金。因此，转移支付规模和分配比重的确定机制应该在转移支付法律制度中明文规定。
3、明确监管责任保障转移支付资金使用效率。
在新洲区社会保障制度建设的成绩中提到，该区在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接，这样是保证基金去向的合理合法。而在基金来源这一环节，则需要明确转移支付法律中资金使用监管责任。具体说来就是得加强廉政建设，明确了转移支付工作的责任主体、责任目标，并完善监管制度。
四 我国转移支付法律制度的完善
（一）《财政转移支付法》的制定在准备之中
有观点分析指出，我国1995年颁布的《过渡期财政转移支付办法》，属于部门规章的范畴。部门规章法律层次低，法律效力很有限。11而2008年财政部制定的《2008年中央对地方一般转移支付办法》，也不能根本解决目前转移支付法律制度不成熟的问题。
财政转移支付的公平公正与否，直接与党的领导以及国家的长治久安，与社会主义市场经济的稳定运行，与社会主义和谐社会的构建是息息相关的。所以，《财政转移支付法》的出台显得尤为重要。因为只有全国人大常会会以基本法形式确立其较高的法律层次，它才能更好地保障转移支付制度的良性运行。新洲区社会保障制度建设的例子直接指出，我国地方政府正在有意识的加强社保基金来源渠道和去向的透明公开。同时，地方政府也在通过地方行政规章的制定，规范中央或上级政府转移支付资金的使用，确保它作为基金来源渠道之一运转稳定。这些举措为日后的《财政转移支付法》的制定将起到很大的作用，对于我国转移支付法律制度的完善也会有不可磨灭的影响。
（二）以“因地制宜”方式确定转移支付规模的机制在确立之中
这一方面也被概括为“建立‘因素法’为主，‘基数法’为辅的财政转移支付规模确定机制。”12目前我国确定转移支付规模时，已经改变了以上一财政年度的税收上交额作为 1112 陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年
陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年
主要依据的确定方式。因为这是一种变相的“交的多拿得多”的“基数法”计算方式，是不合理的。而国际上通常采取“因素法”，即根据各地不同“因素”和一定科学计算方法，综合确定转移支付规模。上述《2008年中央对地方一般转移支付办法》，便体现了“因素法”和“基数法”的融合。
武汉市新洲区在确定社保基金使用过程中，重点偏向于该区的西部乡镇。正如上文提到，该区将乡镇的经济发展情况作为社保建设力量分布的重要考量因素。这也说明在我国，中央政府和地方政府已经开始关注地缘差异，根据不同地区的不同情况来完善制度，更好地分配社会资源财富。可以预见，在不久的将来这种以“因地制宜”的方法确立转移支付规模的机制能在立法中中得到明确。而现在，中央政府和地方政府正在逐步改变原有转移支付机制的漏洞，总体上来讲，我国的转移支付法律制度正在得以完善。
（三）法律上监管体系在逐步形成之中
武汉市新洲区人力资源和社会保障局在单位内部经常开展廉政建设，定期组织领导干部和普通工作人员学习相关法律法规。这样避免了因为官员贪腐导致由转移支付获得社保资金的流失。该区建立了市区网络连接监管机制，将通过转移支付获得的社保基金用途公开透明化。另外，该区还在群众中广泛宣传社会保障制度，要求制度要“大家建设大家抓”，要求相关人员严格遵守《社会保险法》和其他相关立法中的监管责任规定。上述建设从侧面上反映了转移支付监管制度在逐步成型。
根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》，在由转移支付提供社保基金这一环节上，首先要做到的是明确转移支付工作的责任主体、责任目标，完善监管制度。它直接表明由转移支付渠道提供社保基金过程中，监管体系正在形成。因此，我国财政转移支付法律制度完善的一个重要特征便是监管体系在形成之中。
五 结语
在不久前结束的十一届全国人民代表大会第五次会议上，诸多文件的决议草案通过表决。而其中最引人注目的《政府工作报告》中提出，把保障和改善民生作为政府工作的重要任务和根本出发点和落脚点。改善民生重在建立切实保障民生的社会保障制度，而新世纪里随着社会主义市场经济的不断深入发展，我国社会保障制度的建设取得了骄人的成绩。地处我国中部省份的武汉市新洲区区委区政府，在社会保障制度建设环节上紧跟党中央领导，扎扎实实为民生保障加砖添瓦。
该区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度也在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进
步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调，对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。
因此，该区社会保障制度充分体现了我国转移支付法律制度正在完善之中。转移支付法律制度最终能确保社会资源财富的公平分配，通过财政支出帮助缓解地区发展的贫富悬殊，最终为保障民生构建和谐社会也贡献一股重要力量。
参考文献
（一）书籍类
1.史济春.《经济法》（第二版）.中国人民大学出版社，2008 2.张守文.《财政法学》（第三版）.中国人民大学出版社，2011
3.郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社, 2002 4.邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社, 2009 5.张守文.《经济法学》（第三版）.北京大学出版社，2008 6.赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社，2005
（二）期刊类
1.陈华彩.《中国财政转移支付法律制度之构建》.中国海洋大学硕士论文集, 2008
（三）报告类
1.《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日
2.《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日
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