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苏州市最低生活保障制度研究
摘要：自苏州市建立最低生活保障制度以来，取得了很大的成绩。低保制度不断完善，低保标准不断提高，管理机制不断优化。但是也伴随一些问题的存在。解决这些问题的关键在于加大受保人员的工资调查，建立科学的保障标准，建设高效的管理队伍等等
关键词：苏州；最低生活保障制度，研究
目 录
前言......................................................................................................................................................................3 第1章 苏州最低生活保障制度实施成效.........................................................................................................3 1.1低保制度不断完善.........................................................................................................................................3 1.2低保标准的提高............................................................................................................................................3 1.3 配套低保方式不断完善................................................................................................................................4 1.4 低保运行程序日趋完善................................................................................................................................4 第2章 苏州市最低保障制度实施的问题.........................................................................................................5 1.1保障标准单一且偏低.....................................................................................................................................5 1.2 低保工资核实力度不够................................................................................................................................6 1.3 管理机制不健全...........................................................................................................................................6 1.4 责任线条化，缺乏监督机制........................................................................................................................7 第3章 苏州最低保障制度实施问题分析和改进建议.....................................................................................7 1.1 拓展资金来源...............................................................................................................................................7 1.2 建立科学的调研审批机制............................................................................................................................8 1.3 加强低保工作队伍建设................................................................................................................................9 1.4 加强跟踪监督机制.......................................................................................................................................9 总结....................................................................................................................................................................11
前言
最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其收入水平不足以维持其最低的生活需求标准时，都有权利得到政府和社会按法定程度和标准提供的现金或实物救助。它是社会救助的一种形式，社会救助是社会保障制度的重要组成部分，它的目标是对那些生存出现困难的贫困人群给予最低生活保障。
自从1996年，1998年分别建立最低生活保障制度以来，取得了长足的进步和发展。随着保障标准的不断提高，受保人数日渐增加。社保管理实施队伍不断扩大，监督机制不断强化，社保制度日趋完善。本文就将着重讨论苏州市最低社会保障制度的现状，问题，并提出自己的发展建议。
第1章 苏州最低生活保障制度实施成效 1.1低保制度不断完善
苏州市实施最低生活保障制度以来，先后出台了《苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法》有关条款的说明（苏政民[2003]183号），苏州市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则(摘要)（苏府〔2004〕139号），关于进一步完善苏州市城乡社会救助体系的实施意见的通知（苏府〔2005〕51号），关于进一步加强社会救助体系建设的意见的通知（苏府〔2008〕46号）等等一系列政策文件，明确了低保制度的实施细则，低保申请，审批，发放的流程，以及低保程序监督和管理的程序等等，使得最低生活保障制度实施的过程中，有则可依，有章可循，避免了程序混乱，监督不力，实施不明确等问题，为低保制度在全市的推广实施提供了良好的前提。
1.2低保标准的提高
2011年7月起，苏州市城乡最低生活保障标准由原来的450元/月、400元/月统一提高到500元/月，城乡五保、低保边缘、重度残疾人、特殊残疾人的救助标准按原政策规定，同步提高；上世纪60年代初精减退职老职工的生活补助标准由原来的690元/月提高到750元/月。此次标准的调整，标志着苏州市城乡最低生活保障全面实施并轨。并轨后，全市6.93万城镇、农村低保对象将享受相同标准的最低生活保障待遇。城乡最低生活保障标准继续保持全省领先。截至此次调整，城镇低保标准调整了11次，由起步时的180元/月，提高到目前的500元/月，增长了177.8%；农村低保标准调整了10次，由起步时的100元/月，提高到目前的500元/月，增长了400%。至今年5月底，全市低保对象6.93万人，占户籍人口的1.1%，城乡月人均补差分别为261.1元和191元。
1.3 配套低保方式不断完善
在最低保障制度的实施过程中，除了传统的对于低于工资标准的城乡居民进行生活基本保障补助之外，针对一些具有特殊困难的特殊人群和由于经济因素影响消费水平的特殊环境下采取一些补充性的措施。2011年3月，苏州市采取了对于困难群众进行动态价格补贴的措施，当季度低收入居民消费价格指数或居民消费价格指数超过3%（含3%）且低于5%时，该季度的物价补贴标准为当地该季度末月城乡最低生活保障标准的25%;当季度低收入居民消费价格指数或居民消费价格指数超过5%（含5%）时，物价补贴标准在上述标准的基础上上浮20%。
此外，苏州市还采取了一些灵活的低保政策，会不定期的增发一个月的低保金，提高局部的低保水平。对于那些无固定收入和低于当地城乡低保标准的重惨残人员给与特殊的生活补助。
在低保政策的推行中，苏州市并不是盲目追求于低保范围的扩大和认定，并不以低保人数的盲目增长为实施目标。因为低保是城乡居民最低生存生活的保障，却不是解决低保人员经济能力的根本。2007年，苏州市政府发布《关于引导、鼓励低保家庭中有劳动能力人员再就业的意见》，鼓励低保家庭中有劳动能力的人员积极就业，引导和提高失业、无业人员就业脱贫、劳动自救意识，使城市低保救助政策和再就业政策的衔接更加合理，以推进建立就业与城市低保工作联动机制。
1.4 低保运行程序日趋完善
2007年，苏州市政府发布了进一步优化低保制度实施细则。细则强调了低保申请，认定，审批和低保金发放的细则。要求各部分，下到街道办服务机构上到民政局，各级流程的工作人员，要严格遵守实施程序，科学调查，认真核对审批，仔细验证。建立和完善社会保障体系过程中，注意做好下岗职工基本生活保障、失业保证金和最低生活保障三条线的衔接工作，完善收入调查，实事求是地确定困难职工家庭的收入水平，加快申报办理进度，使实际生活标准符合规定条件的企业职工和城镇居民能享受最低生活保障，做到应保尽保。第2章 苏州市最低保障制度实施的问题 1.1保障标准单一且偏低
苏州市虽然低保标准不断提高，但是由于各个区域的人口状况分布差别必然不同。苏州市下属的金阊区，沧浪区，虎丘区，吴中区，平江区、吴中区、相城区、工业园区、高新区，以及常熟，太仓，昆山，张家港，吴江五个县级市。如下图所示，区位之间的经济状况，工资水平和生活水平有所不同，受保人员的人数和确定标准自然也应该有区别。然而目前苏州市一个地区只制定和执行一个低保标准，没有考虑家庭规模和家庭结构差异等因素的影响。而通常，家庭成员越少，人均支出就越高，维持基本生活所需费用较高；家庭成员中有老年人、残疾人和儿童的，其家庭支出多，所需基本生活费用也较高，按不同家庭规模，家庭结构制定不同的保障标准能更充分体现低保制度的公平性和公正性，因此西方国家进行社会救助时常常针对不同家庭制定不同的救助标准。
现有低保资金和低保标准只能勉强维持保障对象的最低生活，基本解决温饱问题，而其在就业、医疗、居住等方面的生活困难需要依靠配套的优惠政策措施来解决。目前，与低保制度配套的优惠政策，如低保对象的再就业政策，医疗政策，子女上学政策，住房政策等没有完全建立起来，导致一些有劳动能力和劳动愿望的低保对象就业无门，部分低保对象生病无钱医治，少数低保家庭子女因交不起学费面临辍学，低保户住房条件恶劣等问题，而这些政策特别是再就业政策的出台和完善，是帮助保障对象彻底摆脱贫困的重要保证。1.2 低保工资核实力度不够
家庭收入(家庭成员各种收入的总和)是享受公共财政福利政策的关键要素。在低保政策的实际落实中,收入核实标准最难以把握,收入的隐性化大量存在,如转移性收入(继承、接受赠与、赡养费、抚养费)、偶然所得和通过其他方式获得的收入难以确定;农村居民农副产品收入估价标准不统一、日常用品商店税收与收入不一致;申请人员主观瞒报、少报或者不报;使用一些单位、组织、个人开具的与实际收入不符的证明等。目前苏州市收入核实的基本形式和方法具有一定的现实性,符合苏州市现状,但却无法避免申请者虚报、少报、瞒报或者不报个人及家庭隐性收入的情况。在缺乏全国统一的个人基础信用信息数据库的情况 ,低保核算既无法查询金融机构存款、证券信息等财产信息 ,也无法通过公积金、社会保险缴纳等来核对家庭财产收入。这个问题是普遍存在的，不光是苏州市，这个全国最低保障制度实施过程中都会遇到的系统性问题。
1.3 管理机制不健全
虽然苏州市先后颁布了一系列社保制度实施的管理细则，但是社保运行中的管理问题依然存在。
首先是基层管理服务平台的建设。由于街道是与城乡居民直接接触的机构，在街道（镇）建立社会保障和救助工作综合管理服务平台就十分必要。然而在目前情况下，许多地方都还没有现代化的服务平台，分布面窄，这些直接导致了低保实施的效率和准确性。有些地方建立了服务站，但是没有高素质的工作队伍。尤其是在一些地域较偏远的地区，高素质的人才不愿意去，导致了局部的人力资源匮乏，而工作队伍的素质又直接影响了低保服务的质量。这一点在乡村低保服务站体现尤为明显。乡村服务站工作人员许多没有通过正规分配，没有正规培训，缺乏良好的服务态度，而在运作效率上必然导致资料统计的缺失，政策实施的不到位等问题。这点是包括苏州，杭州等等全国很多城市面临的管理问题。
此外，是上层执法机制的管理问题。民政部门的大量工作由于牵涉面广,在职责定位上与其他部门相互交叉,界限不明确;民政部门执法依据刚性不强,缺乏过硬的执法手段 ,在具体执法过程中,主要靠口头说明、出示执法证件表明身份,缺乏强有力的监管执法手段,执法活动缺乏权威性和易识别性,受到其他部门的牵制,造成执法弱化;很多执法行为得不到切实保障,需要依赖其他部门的协调配合才能完成,最终导致实践中民政执法困难。
和其他部门过多的合作协调，必然会出现衔接不密切，工作效率低的问题。具体来看一是低保制度只是多种保障制度的一种，下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理，而城市居民最低生活保障隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理范围，加上在对低保家庭收入进行核实过程中，所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的数据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。二是低保标准的确定和执行缺乏部门之间的协调，民政部门在工作中往往采取“视同”低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科学性和合理性。多部分的合作导致了权力的分化，从而出现了流程繁琐，效率低下，服务过程漫长的管理问题。
综合来看，低保服务水平的高低直接受制于服务人员的素质高低和部门管理机制的协调合作。如何建设高素质高效率的工作队伍，如何建立高效一体化的现代化信息服务平台是目前苏州市和全国低保制度实施中面临的重大问题。
1.4 责任线条化，缺乏监督机制
由国家严格控制和管理的城镇贫困人口救助，直接面对每个需要救助的公民。社会救助的社会性和公众性，决定了民政部门在实施社会救助时必须信息公开、接受群众监督、建立相应的约束机制。如果失去约束，在实施贫困救助的过程中，挤占挪用救助基金、贪污腐化等现象就很有可能发生。
目前，社会救助监督约束体系还不健全，救助机制建设严重滞后。对民政部门最低生活保障制度实施工作的监督，基本上是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的层层监督体制，基本不接受外界的监督和约束。只是出现了大的问题时，执法机关才相应介入。另外，多年来，民政部门虽然对城镇贫困人口进行了不间断的救助，但社会救助信息不完全公开，尤其是不定期公布标准和资金等情况，形成了不应有的“盲区”。而且，由于文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏等问题的存在，使低保管理人员的素质难以适应新的形势。加之落后的工作设备，手工操作为主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理工作的信息化。
第3章 苏州最低保障制度实施问题分析和改进建议
1.1 拓展资金来源，优化低保标准
低保是社会福利的一种，是政府为解决社会贫困人员生活问题，减小社会贫富差距而采取的社会再分配措施。低保标准的确立直接受制于低保资金投入的多少，而低保资金的多少则受制于政府财政分配和其他资金来源渠道的多少。提高社保标准，关键在于建立稳定的社保资金来源保障机制。现在的苏州市低保保障金来源还很单一，主要是政府的财政拨款支出，而日益增长的低保需求必然给政府造成较大的财政负担。因此各级政府要按照公共财政的要求，优化财政支出结构，进一步拓宽资金来源渠道，逐步加大财政投入力度，并且积极有效的调动社会责任，在全社会动员捐款、捐物，发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠，建立救助基金，来作为最低生活保障制度的补充；同时积极动员企业捐钱、捐物，或者与贫困人家组成帮扶对子；可以通过向慈善团体求助以及发动社会捐款来解决医药费问题，使得全社会都来帮助特别困难地区的低保工作，这样就可以缓解低保资金来源不足的压力，拓宽资金来源，为低保工作的发展提供经济基础。
此外，还应该根据地区的人员经济状况的不同，做好统筹规划，针对特困人员加强补助，提高标准，对于已经有了稳定的经济来源，生活得到改善，不在低保范围以内的人员，要及时的退保，这样可以有效地优化低保标准和结构，从而解决由于“一刀切”带来的问题。
1.2 建立科学的调研审批机制
确保居民收入核实的合法性、规范性、合理性。核清家庭收入是当前我国低保工作的难题 ,也是世界性的难题,所以完善申请人家庭收入核实机制越来越受到关注。收入核实工作政策性强、涉及面广、工作量大,任务相当艰巨,由于涉及利益的再调整和再分配 ,这项制度仅仅建立在“ 良心”、“责任心”上是不行的,仅靠社区工作人员教育说服也是不行的 ,需要建立一套专门的组织体系和制度。低保家庭收入需实施跨部门核查。政府应加快建立传统方法与跨部门信息比对相结合的收入核对机制。对低保家庭收入信息进行跨部门核查,所得的数据将更全面更准确。低保家庭收入跨部门核查机制一旦建立 ,民政部门的相关权利可从政策上得到保证,民政部门可得到建设(住房保障)、公安、税务、工商、人行、证监、银监等多个部门的紧密配合 ,做到真正了解申请者家庭存款、住房、汽车、股票等财产收入。同时,政府要建立健全居民经济状况核对的工作规范、责任制度和管理制度
加快推进家庭收入核实管理机制。我们应该结合杭州市实际,从信任、承诺入手,加快推进家庭收入核实管理机制。一是建立收入申报承诺制度。申报的收入不仅仅是工作收入,还包括家庭成员股票、证券等交易收入,其家庭成员由继承、赠与、偶然所得等形式获得的财产。二是建立家庭收入标准体系。为了避免收入核实工作的失误和收入核实工作的不公正 ,政府必须建立一个科学统一的收入标准体系。三是建立连带责任制。当前许多企事业单位特别是私营企业为职工谋取利益的现象比较严重,这些单位为了骗取社会低保、经济适用房、廉租住房,背离诚信原则,为本企业员工出具虚假证明、编造收入证明。为此 ,政府需要尽快建立低保申请连带责任制。
1.3 加强低保工作队伍建设
低保管理问题的存在来源于人力资源匮乏，和管理机制的建立。
要对低保工作人员进行有效地岗前培训和在岗培训，优化服务人员的工作效率和工作素质，合理进行人力资源的调配，尤其是兼顾偏远地区的低保队伍建设，保证低保人员招募工作的合法性，对服务人员的工作进行及时的检查和监督，让他们能够准确把握低保政策精神，掌握低保人员的条件、对象，做好低保救助金发放的调查核实工作，做到不该发放的坚决不发，应该发放的就必须按规定发放。要让低保工作人员和低保人员认识到城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分和最后一道“安全网”，也是社会保障体系的基础性工程，是关系国家改革、发展、稳定大局的大事，更是关系特困群众的基本生活。此外，还要要加强对群众的思想工作。教育群众体谅国家困难，鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业、自食其力，通过劳动增加收入，逐步改善生活状况，克服安于现状和等靠的思想。同时，帮助他们解决生活中的实际困难，争取群众对低保工作的支持、理解和配合。
此外，加强部门协作，优化管理机构，职责分明，要有效的避免业务重复的同时，合理的规避繁杂的工作流程。利用现代信息技术，建立信息化数据库和动态服务平台，确保工作相关部门及时的了解工作进度，明确自己的责任，从而从根本上提高低保工作管理的高效和及时。
1.4 加强跟踪监督机制建设
一、选举评议代表，确保评议主体的广泛性。
针对村低保评议小组成员动态性、随意性大的问题，要紧密结合本地实际，对评议代表的产生办法、资格条件以及评议小组人数、职责作明确规定。首先，要求评议代表必须由村（居）民代表大会选举产生，确保评议主体的广泛性。每年年初，区民政局下发通知，要求各村（社区）党委（支部）会议研究确定低保评议小组人选，提交给村（居）民代表大会表决通过。评议代表人选通常包括村（社区）两委成员、驻村（社区）人大代表和政协委员、村（居）民小组长、村（居）务公开监督小组成员、热心社会救助工作的村（居）民代表等。评议小组总人数一般不少于15人，其中村（社区）两委成员人数不超过其他各类人员（即村居民代表）的总和。选举确定评议代表后，村（社区）党组织再从中明确1名两委领导担任评议小组组长，1名两委成员担任副组长兼民政协管员，并将评议代表名单在村（居）务公开栏张贴，上报上级民政部门备案，一年内保持相对稳定。其次，明确规定评议小组职责，确保评议代表更好地行使权利履行义务。评议小组主要负责评议本辖区内低保、低保边缘申请家庭的收入情况、困难程度以及申请“五保”救助、重残救助、临时救助等对象的资格条件，平时积极宣传社会救助政策，组织开展结对帮扶活动。评议小组在村（社区）两委领导下开展工作，业务上接受上级民政部门指导。从近年来的实践情况看，选举产生的评议代表大多了解掌握社会救助政策法规，热心于社会救助工作，具有较强的责任感和正义感，能够依照政策正确行使表决权。
二、规范操作程序，确保评议过程的民主性。
积极借鉴周边地区实行低保听证的成功经验，结合不同类型村（社区）的试点成果，逐步规范了低保评议程序。一是申请人陈述理由。申请人到会说明家庭收入情况、贫困原因，接受评议代表即席提问，陈述完毕后离开会场。申请人因客观原因无法到场或无表达能力的，可由申请人委托或评议小组指定其亲属、邻居到会代为表述。二是通报入户调查情况。民政协管员介绍申请人家庭收入的主要项目、核算结果、家庭人口、劳动力状况、家庭住房和财产数质量、家庭成员遵纪守法等基本情况，说明调查核算的时间、基本过程、计算依据、计算方法等情况。三是传阅证明材料。民政协管员将申请人家庭的收入证明、家庭成员病情证明、残疾证明、意外伤害证明、婚姻状况证明、分户子女家庭情况证明等材料提供给评议代表传阅，有条件时还可利用电脑投影仪播放申请人家庭的贫困状况照片及视频资料。四是及时处理否决的评议结果。投票表决结束后，民政协管员将评议表决未通过的申请人材料退回本人，告知评议结果。申请人不接受评议结果，重新提出申请的，再次组织人员进行入户调查、收入核算、评议表决，连续两次评议未通过的，申请人家庭如果没有发生重大变故，一年内不再受理。
三、采取投票表决，确保评议结果的公正性。
采取投票表决，评议代表可以依据政策充分行使表决权，有效地制约权力干预、人情关系的影响，确保评议结果的公平公正。低保评议通常由评议小组组长或副组长召集并主持，投票表决前首先清点到会代表人数，明确表决注意事项，采取举手表决方式推选产生监票人1名、计票人2名，到会评议代表人数必须超过评议小组总人数的五分之四才能进行表决。表决票按规定样式提前统一印制，由监票人按到会人数发放，评议代表一人一票，亲笔填写，填票时不能相互串通、影响。评议代表填写完毕后投入票箱或交到监票人手中，计票人当场唱票、计票，监票人监督计票过程，宣布评议结果，得票三分之二以上的申请人视为评议通过。评议表决结束后，民政协管员及时将表决票整理归档，填写《苏州市相城区低保评议情况登记表》，整理完善评议会议记录，将评议表决结果公示，增强评议的透明度。
四、实施全程监督，确保评议机制的实效性。
缺乏有效的监督，低保评议很容易图形式、走过场，难以取得预期的公正性、实效性。平时实施中我们主要采取了三个方面的监督：一是群众监督。组织评议前，民政协管员一般通过张贴通知、电话联系等形式邀请、鼓励、允许不是评议代表的村（居）民代表旁听评议过程，3名以上群众代表到场才能进行评议，旁听群众可以发表意见，但不参与投票表决，不得干扰评议进程，事后可以向村（社区）主要领导、上级民政部门反映情况。二是上级监督。村（社区）组织评议前，通常邀请镇（街道）民政部门工作人员到场指导，时间允许时上级民政部门工作人员一般都能按时参加。一次组织3名以上申请对象集中评议时，镇（街道）民政部门则必须安排1名工作人员到场旁听指导。三是电话查询监督。我们设计了专门用于电话查询的《苏州市相城区低保评议情况登记表》，评议代表、旁听群众到会后首先要在登记表上亲笔签名，填写自己的职务或身份、手机号码、宅（办）固定电话号码，评议登记表与其他申请、审批材料一同上报。镇（街道）民政部门审核、区民政局审批时，通常对照登记表上的电话号码随机向3名以上评议代表和旁听群众了解评议的时间、地点和基本过程，3名查询对象反映的情况不一致时，视为未组织评议或评议不规范，不予审核、审批通过。电话查询，可以督促村（社区）严格按照规范程序进行评议，极大地提高低保审核、审批工作效率。
从各村（社区）实施情况看，低保评议一般在受理申请对象材料后10个工作日内完成，通常情况下一户一评，受理即评，条件允许时也将多个申请对象一同集中评议，以提高工作效率。因集中评议需要延长申请材料上报时间的，一般都要预先征得申请对象同意。
总结
通过本文的分析，我们发现苏州市低保工作近年来走在了全省的前列，低保标准逐渐提高，保障范围不断加大，工作程序也日趋完善，但是也存在管理机制繁琐，监督机制不及时等问题，并在最后分析了产生问题的原因，提出了自己的发展建议。要拓展资金来源，优化低保保准，建立科学的调研机制，加强工作队伍的建设，加强监督机制，这样，相信低保工作的进行会更加有效及时，为低保人员提供更好的福利服务。
参考文献
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