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当代中国政府与行政授课教案
第一章 总论
本章主要学习以下内容：1.政府和行政的相关知识。包括政府的定义、起源、属性；行政的定义，行政的主体与客体。2.宪法与政府的关系。包括新中国成立后通过的四部宪法，即新中国宪法的发展历程；现行宪法对国家制度和政府体制的规定。3.政党和政府的关系。包括中国共产党的地位和作用；中国政治协商和多党合作制度；中国党政关系的现状与发展趋势。
一、学习重点
（一）当代中国行政的特点
当代中国行政的特点表现为行政主体的党政一元化、行政权力的集权化、行政组织的层级化和部门化，以及行政权威的人格化倾向等方面。
行政主体的一元化。中国共产党在当代中国的政治体系中是起决定性作用的力量，它作为政府本身的一个关键因素而存在，并在行政管理的过程中发挥着重要作用。在对社会公共事务的管理中，党和政府共同发挥管理主体的作用，形成了行政主体的党政一元化。而且更为重要的是，在实际的政府行政管理过程中，由于党在政治权力资源等方面的优势，使得党在行政管理方面成为实际上的权力主体，而政府却成为党的执行机构。
行政权力的集权化。行政权力的集权化主要有三个方面的表现：一是在党政关系上，行政权力向党的系统集中，并最终形成了党政不分、以党代政的局面，权力过分集中于党；二是在中央政府和地方政府的关系上，权力过分集中于中央，地方缺少自主权；三是在政府和经济组织的关系上，权力过分集中于政府，形成政企不分、政企合一的局面，企业缺少自主权，成为政府的附属物。
行政组织的层级化和部门化。当代中国在行政组织结构上，鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征。在纵向结构上，有中央政府、省（自治区、直辖市）市、县、乡五个层次，其中每一个层次又细分为若干层次。如中央政府下面又分为部（委）、局（司）、处等层次，形成了层层隶属、层层节制的金字塔式的等级结构。在横向结构上，每级政府又分为综合部门、职能部门。如国务院下有办公厅作为综合部门，各部（委）作为职能部门，还有直属机构和办事机构，形成了门类齐全、各成体系的平行结构。通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。
行政权威的人格化。行政权威一般包括三个组成部分：法律权威、机构权威和人格权威。法律权威来自政府的合法授权以及种种体现国家意志的法律规范，机构权威来自政府行政组织行使公共权力所特有的强制性和普遍性，人格权威来自所担任的职务和个人的人格魅力。在当代中国政府的行政管理过程中，政府的法律和政策往往受到各级领导人意志的左右，法律的效力因人而异，下级通常把上级领导人的言论或指示当作行动的根据，有的领导人甚至以言代法，行政权威存在严重的人格化倾向。当然，这并不是说当代中国政府的行政权威结构中只有人格权威，而是说在行政权威结构中，法律权威、机构权威和人格权威呈现非均衡分布状态，其中人格权威成为最重要的权威因素，人格权威大于机构权威和法律权威，人格权威中的个人权威又大于职务权威。所以，在实践中往往会出现行政职务和权威的分离，有的领导人有职务而没有权威，有的领导人没有正式的行政职务，却拥有相当的行政权威，这是行政权威人格化的典型表现。
（二）现行宪法关于国家根本政治制度的规定
人民民主专政的国家性质。国家性质，亦称为国体，是指国家的阶级本质。他说明社会各阶级在国家中的地位，即在一个国家中由哪个阶级来实行统治，联合哪些阶级，对哪些敌人实行专政的问题。中国现行宪法规定，中华人民共和国的国家性质，是人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政包括民主和专政两个方面的内容。民主就是在人民内部实行充分民主，意味着占我国人口绝大多数的人民群众当家作主，享有管理国家、社会文化事务的民主权利，享有宪法赋予的广泛的自由和权利。所谓专政就是对敌人实行专政，即对破坏祖国统一、国家安全、民族团结和社会秩序的敌对分子实行专政。民主和专政是不可分割的有机统一体，民主是专政的基础，专政是民主的保证，两者缺一不可。
人民代表大会制度的政权组织形式。政权组织形式，即政体，是指统治阶级根据本阶级意志和利益确认的原则组成国家机关并实现其行使国家权力的特定方式。国体和政体是互相联系、不可分割的整体。一般说来，国体决定政体，政体服务于国体。但政体具有反作用，促进或者阻碍国体的发展。所以，对于统治阶级来说，选择什么样的政体，是关系到如何保护自己、反对敌人，有效地实现国家职能的重要问题。中国宪法否定了资产阶级的“分权制衡”、“议会民主”制度，选择了人民代表大会制度作为国家的政权组织形式。这是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的政治实践中创造和发展起来的，也是与人民民主专政的国体相适应的政体。
国家的结构形式。所谓国家的结构形式，是指国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分之间的构成方式，它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现。按照中央权力与地方权力的不同构成方式，国家结构形式主要有单一制和联邦制两种形式。中国是一个统一的多民族国家，中国的国家结构形式是单一制。作为单一制的国家结构形式，中国具有统一的最高权力机关，统一的宪法，统一的国籍，统一的军事和外交权。在中央和地方关系上，宪法确定了两个原则：一是确保中央政府的统一领导，坚持地方服从中央，下级服从上级的原则；二是在中央政府的统一领导下，充分发挥地方政府的积极性和创造性。同时，考虑到中国是一个多民族国家，汉族和其他少数民族在历史上形成的大杂居、小聚居的分布格局，以及实现祖国和平统一大业的因素，实行民族区域自治和特别行政区制度，使中国的单一制国家结构形式又具有某些联邦制的因素。
（三）现代政党的作用
现代政党在国家政治生活中的作用主要表现在：动员和组织政治参与、聚集和整合不同的社会利益，作为特定阶级或阶层的利益代表参与、组织或领导国家政治生活。
动员和组织政治参与。在不同社会制度的国家，政党动员和组织政治参与的具体方式也不相同。在资本主义国家，资产阶级政党动员和组织政治参与的方式主要是动员和组织竞选活动。每次选举的时候，资产阶级政党就会全力投入竞选活动之中，组织竞选班子、筹集竞选经费、制定竞选纲领、提名候选人、开展宣传等。在社会主义国家，无产阶级政党主要是动员和组织全体社会成员参与社会主义现代化建设。由于中国共产党是居于领导地位的执政党，拥有庞大的党员队伍，并且建立了严密的、深入基层的组织体系，控制着众多的大众传媒工具，因此具有极强的社会动员能力。聚集和整合不同的社会利益。在现代民主政体中，政党的一项重要作用就是提供政治参与和利益表达的渠道，成为分散的社会个体利益与政治系统之间沟通的桥梁与纽带。政党的各级组织及其成员广泛听取特定社会阶层的利益要求和政策偏好，进行利益聚集和利益整合，形成政党的政策或导向性意见，并传输给政治中枢。为了有效地反映特定阶级或阶层的利益要求，真正代表社会特定阶级或阶层的利益，政党必须建立灵敏高效的信息网络，必须强化政党的基层组织，必须扩大与广大民众进行经常性的接触与沟通。
参与、组织或领导国家政治生活。通过政党政治来选拔和录用政府领导，这是现代民主制度的一个创造。政党通过参加和组织各级各类的选举活动，争取使本党推荐或提名的候选人在竞选中当选政府公职，从而取得政党参与、组织或领导国家政治生活的合法性。随着民主化浪潮的推进，传统的政治录用方式正在被竞争性选举的方式所代替，越来越多的政府职位向政党和选民开放，这就意味着政党通过组织竞争选举向政府输送政治精英，参与、组织和领导国家政治生活的作用越来越重要。
制定和贯彻政策。政府的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策。在资本主义国家，政党通过控制议会或掌握政府行政权来制定和推行自己的政策。谁控制议会多数议席，谁就可以通过立法程序把本党的党纲或政见上升为国家法律。在议会制国家，哪个政党获得了议会的多数席位，它就获得了国家的行政权。不论是总统制国家还是议会制国家，其政府都控制在执政党手中，执政党的领袖通常就是国家的政府首脑，政府部门的部长通常也是执政党的主要成员。一个政党一旦执政，它就以政府作为本党的主要决策机构和执行机构，并以政府的名义对社会进行治理。在社会主义国家，无产阶级政党领导国家政权，执政党通过制定路线、方针和政策，指明国家政治和经济活动的基本方向，直接把政党的意志上升为国家意志，并在政策的制定和执行过程中起着决定性的作用。
（四）中国共产党对政府的领导作用
作为当代中国的执政党，中国共产党对政府的领导作用表现在政府过程的各个环节和各个层面，具体表现为中国共产党对立法机关、行政机关和司法机关的领导。当然，由于立法、行政和司法三个政府部门的运作过程不同，中国共产党对它们的具体领导方式也各有不同。
对立法机关的领导。中国的立法机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，中国共产党对人民代表大会的领导主要有以下几个方面：首先，党向人民代表大会提出政策建议，通过法定程序使党的政策上升为国家意志。其次，党组织向各级人民代表大会推荐各级国家机关的领导人选，提出人事建议，通过人民代表大会的选举或任命使之合法化。第三，党依靠自己的干部在各级人大中兼任重要职务，实现党对人民代表大会的领导，保证党的意见和建议可以顺利实施，转化为法律。第四，党依靠自己的党员在各级人大及其常委会中保持多数席位的优势，保证党的方针、政策得以顺利通过。
对行政机关的领导。党对行政机关的领导主要是政治、思想和组织领导。政治领导是指党在领导和组织国家政治生活时，把握政治原则、政治方向和重大政策的制定；思想领导是指党对宣传教育、精神文明建设和意识形态的领导；组织领导是指党从组织上向国家机关推荐重要干部人选，以保证政治领导和思想领导的实现。党对国家行政机关进行领导的组织保证是在中央和地方各级行政机关内设立党组。党组的任务是负责贯彻党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众，完成党中央和上级党组织交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。
对司法机关的领导。党对司法机关的领导主要表现在这样几个方面：第一，中国共产党在司法机关内设置了相应的党组织，以便加强对司法机关的领导。第二，法律制定的依据是党的政策。在中国，法律的制定是依据党的政策，法律的执行也是依据党的政策，最后如何衡量法律，唯一的标准还是党的政策。第三，改革开放前，政策的影响力大于和高于法律，改革开放后，法律的影响力逐渐大于和高于政策，党对国家政治生活的领导更加注重依据法律的规定，在法律范围内活动。
二、同步自测练习题
（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）
1．近代中国有人把政府权力称作治权，并划分为立法、行政、司法、考试、监督等5种权力，这个人是：
A.邓初民 B.杨幼炯 C.孙中山 D.张金鉴
2．英国思想家洛克在其代表作中论述了政府的产生和目的等问题，这本著作是： A.《社会契约论》 B.《政府论》 C.《政府片论》 D.《代议制政府》 3．第一个把政府的管理工作即公共行政作为一门学科来研究的人是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗 4．系统论述政治与行政两分法思想的学者是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗
5．重视行政组织中人的因素，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的静态研究方法的学者是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗 6．中国的现行宪法是：
A.“共同纲领” B.“五四宪法” C.“七八宪法” D.“八二宪法” 7．我国现行宪法规定我国的国体是：
A.人民代表大会制度 B.人民民主专政 C.议行合一 D.民主集中制 8．我国现行宪法规定我国的政体是：
A.人民代表大会制度 B.人民民主专政 C.无产阶级专政 D.民主集中制 9．中国共产党的组织原则是：
A.党委负责制 B.首长负责制 C.群众路线 D.民主集中制 10．中国的政党体制是：
A.政治协商和多党合作制 B.一党独大制 C.多党制 D.一党制
（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）
1．在研究中国政府时，有的学者认为中国共产党也应该包括在政府的范围中，这些学者有：A.赵宝煦 B.王敬松 C.胡伟 D.朱光磊
2．我国有的学者从更广泛的意义上来定义政府，提出和发展了国家机构的政府和非国家机构的政府等新的政府概念，这些学者有：A.乔耀章 B.辛向阳 C.谢庆奎 D.赵宝煦 3．政府的属性有：
A.阶级性 B.正义性 C.公共性 D.自利性
4．西蒙在《行政学》中写道：有一块石头，任何一个人都无法搬动，现在两个人通力合作去滚动它，这时，雏型的行政便已经发生。这里的行政概念是：
A.广义的行政概念 B.狭义的行政概念 C.“政治”行政观 D.“管理”行政观 5．以下各项属于行政主体的有：
A.政府 B.政府行政机关 C.行政首长 D.政府公务员 6．以下各项属于行政客体的有：
A.政治性组织 B.经济性组织 C.公民 D.政府公务员 7．新中国建立后制定的宪法有：
A.“共同纲领” B.“五四宪法” C.“七五宪法” D.“八二宪法” 8．宪法作为国家的根本大法，从政治内容来看，它：
A.规定了国家的阶级本质 B.规定了人民的权利和义务 C.规定了政权的组织形式 D.是政治制度的法律化
9．我国现行宪法关于政府组织和活动原则的规定有：
A.权力分立制衡原则 B.责任制原则 C.民主集中制原则 D.为人民服务原则 10．国家的结构形式是中央与地方权力的不同构成方式，可以分为： A.单一制 B.联邦制 C.邦联制 D.委员会制
（三）判断题（正确的打√，错误的打×）
1．关于政府的基本概念，不同的国家、不同的时期、不同的研究者有不同的看法。
2．霍布斯在《利维坦》一书中论述了契约论思想，并设想了一个自由平等和美好的自然状态。3．马克思主义认为政府和国家是同时产生的，在阶级社会中，政府是为统治阶级的利益服务的。4．政府的属性取决于国家的属性，所以任何国家的政府都只具有阶级压迫的性质。
5．政治与行政在实践中不能截然分开，“政治”行政观和“管理”行政观是统一、互补和互相促进的理论方法体系。
6．国家的公共行政管理是一种以全社会为管理对象的管理类型。
7．“七五宪法”规定，对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。把这些案件的定罪量刑交由群众来决定，是符合司法程序和司法独立原则的。
8．现行宪法规定我国的行政区划分为三级：省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇。
9．在我国城市和农村基层，按照居民居住地区设立的城市居民委员会和农村村民委员会是一级政权机关。
10．民族自治机关在执行职务时，可依照本民族自治地方的自治条例的规定，使用一种或几种当地通用的语言文字。
（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述当代中国行政权威人格化的特点。2．简述中国的国家结构形式。
(五)论述题（概述有关原理，联系实际）试述现代政党在政治生活中的作用。
三、同步自测练习题参考答案
（一）单项选择题
1.C 2.B 3.A 4.B 5.C 6.D 7.B 8.A 9.D 10.A
（二）多项选择题
1.BCD 2.AC 3.ACD 4.AD 5.ABCD 6.ABC 7.BCD 8.ACD 9.BCD 10.AB
（三）判断题
1.√ 2.× 3.√ 4.× 5.√ 6.√ 7.× 8.√ 9.× 10.√
（四）简答题
1．答；行政权威一般包括三个组成部分：法律权威、机构权威和人格权威。在中国行政权威结构中，法律权威、机构权威和人格权威呈现非均衡分布状态，人格权威往往成为最重要的权威因素，人格权威大于机构权威和法律权威，人格权威中的个人权威又大于职务权威。这种现象不符合现代法治行政的要求，需要通过政治经济体制改革，实现由人治行政到法治行政的转变。
2．答：国家结构形式，即国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分之间的构成方式，是中央权力与地方权力关系在国家组织结构形式和原则上的体现。按照中央权力与地方权力的不同构成方式，国家结构形式主要有单一制和联邦制两种形式。中国的国家结构形式是单一制，具有统一的最高权力机关，统一的宪法，统一的国籍，统一的军事和外交权。在中央与地方关系上，一是确保中央政府的统一领导，二是充分发挥地方政府的积极性和创造性。同时，作为一个多民族国家，以及考虑祖国和平统一大业的因素，中国实行民族区域自治和特别行政区制度，其单一制国家结构形式又具有某些联邦制的因素。
（五）论述题
答：现代政党在国家政治生活中的作用主要表现在四个方面：
第一，动员和组织政治参与。在不同社会制度的国家，政党动员和组织政治参与的具体方式不同。在资本主义国家，资产阶级政党动员和组织政治参与的方式主要是动员和组织竞选活动。在社会主义国家，无产阶级政党主要是动员和组织全体社会成员参与社会主义现代化建设。
第二，聚集和整合不同的社会利益。即通过政党的各级组织及其成员与广大民众进行经常性的接触沟通，广泛听取特定社会阶层的利益要求和政策偏好，进行利益聚集和利益整合，形成政党的政策或导向性意见，并传输给政治中枢，以反映特定阶级或阶层的利益要求。
第三，参与、组织或领导国家政治生活。即通过参加和组织各级各类选举活动，争取使本党推荐和提名的候选人在竞选中当选政府公职，从而取得政党参与、组织和领导国家政治生活的合法性。第四，制定和贯彻政策。政府的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策。在资本主义国家，政党通过控制议会或掌握行政权来制定和推行自己的政策。在社会主义国家，无产阶级政党领导国家政权，执政党通过制定路线、方针和政策，指明国家政治和经济活动的基本方向，直接把政党的意志上升为国家意志，并在政策的制定和执行过程中起着决定性的作用。
第二章 政府
本章主要学习以下内容：1.人民代表大会。包括人民代表大会制度的历史沿革；人民代表大会的性质、地位和作用；全国人民代表大会；地方各级人民代表大会；人民代表大会代表。2.国家主席。包括国家元首的概念；国家主席的历史沿革；国家主席的地位与职权；国家主席的产生和任期。3.国家军委与人民武装力量。包括中国国防体制和国家军委的地位、组成与职权；中国人民军事力量概况；中国军事组织的领导体制；中国共产党对军事力量的绝对领导。4.司法机关。包括司法机关的历史沿革；人民法院；人民检察院；司法程序与司法原则。
一、学习重点
（一）人民代表大会的性质
人大是国家权力机关。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会拥有广泛的、最高的、几乎不受其他国家机关约束的立法权；人民代表大会建制定法律，又监督法律的执行；人民代表大会享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；人民代表大会可以随时决定国家的各项重大事情；宪法还赋予了人民代表大会行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。人民正是通过各级人大来行使管理国家的权力。
人大是国家工作机关。人大作为国家权力机关与国家行政、审判、检察机关一样，同样面临着并且必须进行大量的、经常性的工作。全国和一些地方的人大，肩负有立法工作任务；全国和地方各级人大，要决定国家或本行政区域重大事项，选举、决定或罢免本级国家机关的组成人员或领导人员，监督或保证宪法、法律实施和对本级其他国家机关工作进行监督等。
人大是代表机关或民意机关。全国和地方各级人大都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大通过各种方式密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见，充分集中人民群众的智慧，以真正代表人民的意志和利益。
（二）人民代表大会的地位
从法定关系看，人民代表大会在整个国家机关体系中处于独立和超然的地位。在从中央到地方的国家权力体系中，全国人民代表大会处于国家权力的顶层，它集中全国人民的意志，在全国范围内行使最高国家权力。在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是决定与执行的关系，监督与被监督的关系，协调一致开展工作的关系。
根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越于它，也不能与它并列。在实际政治生活中，由于人民代表大会制度尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。
例如在人民代表大会与党组织的关系方面，法律规定人民代表大会是惟一的国家权力机关，各政党和各社会团体必须遵守宪法和法律，遵守人民代表大会的意志。但是在实际政治过程中，各级人大及其常委会要自觉接受同级党委的领导。其形式如下：1.党提出方针政策，由人大贯彻执行。党根据对形势和任务的分析，在党内作出有关决议或提出方针政策，人大采取行动贯彻党的方针政策。2.党就国家的重大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志。3.党对人大实行工作领导。党对人大常委会的具体工作作出决议或发布指示，党还要求人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向上请示汇报。4.党对人大实行组织领导，党对人大的人事任免权起决定作用。
（三）人民代表大会的作用
人民代表大会在中国政治生活中的作用主要体现为：人民代表大会是代表和反映民意的主要渠道，人民代表可以通过多种渠道联系群众、反映民意；人民代表大会是实现社会主义民主的主要途径，加强人民代表大会制度建设，完善宪政民主，应该是中国民主政治建设最为核心的内容；人民代表大会是政府权威合法化的源泉，人民代表大会负责选举产生政府，这就使政府的产生具有了合法性来源；人民代表大会是实现国家整合的有效组织形式，能够有效地表达和整合各地域、各阶层、各职业、各民族人民的利益和要求，实现民族国家的整合；人民代表大会是维护社会稳定的重要机制，我国的人民代表大会的正常运转，为社会的利益需求和利益表达提供了有效的反映渠道，为沟通政府与社会的联系、制定有效的公共政策提供了必要条件。
（四）全国人民代表大会的职权
概括说来，全国人民代表大会的职权主要表现为四个方面：即立法权、决定权、任免权和监督权。其中，立法权是全国人大最主要、最重要的职权；监督权是全国人大最经常、最广泛的职权；决定权和选举任免权是中国人民代表大会制度的特色。根据宪法和法律的规定，全国人大全体代表会议、全国人大常委会、全国人大专门委员会的职权各有侧重。
全国人大全体代表会议的职权有：修改宪法并监督宪法实施的权力，制定基本法律的权力，选举并罢免国家机关领导人员的权力，审查、批准和决定国家重大事项的权力，对其他国家机关进行监督的权力；全国人大常委会的职权包括以下几个方面：立法权，宪法和普通法律的解释权，对宪法实施和其他国家机关工作的监督权，对国家机关工作人员的人事任免权，对国家生活中重大事情的决定权；全国人大专门委员会在全国人大全体代表会议及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟订有关议案。
（五）县以上地方各级人民代表大会的职权
县以上地方各级人民代表大会全体代表会议的职权有：立法权，重大事项的审议、决定权，选举与任免权和监督权。县以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权有：立法权，重大事项决定权，监督权和人事权。县以上地方各级人民代表大会专门委员会的职权主要有：拟订、提出议案，研究、审议议案，调查研究，提出建议，办理主席团、常委会、主任会议交付的其他工作。
（六）人民代表大会的上下级关系
各级人民代表大会权力来自于所属区域内人民的委托，都代表着所属区域范围内人民的意志，都要对人民负责并受其监督。也就是说，各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位应该是平等的，只不过各自行使权力的层次和范围不同而已。
各级人民代表大会的地位平等，并不意味着一个地方的人民代表大会具有绝对的独立性，可以不服从整体或全局利益，不服从上级人民代表大会制定的法律和作出的决定。但是人民代表大会服从整体利益与行政机关的指挥命令做法不同，它是通过保证宪法、法律和上级人民代表大会决议、决定在本区域内贯彻实施的方式来实现的。上级人民代表大会试图在所属行政区域内贯彻实施其整体利益和全局意志，就只能通过制定法律、法规或作出决定的方式来实现，而不能依靠行政机关的指挥命令的方式来实现。否则，它就违背了代议机关对选民负责的民主精髓。因此，上下级人民代表大会之间的关系不是领导与被领导关系，而是法律上的监督与被监督关系、业务上的指导与被指导关系、工作上的相互联系关系。
（七）人民代表大会制度的完善
随着经济体制改革的深入和现代化建设的发展，人民代表大会制度将进一步得到完善。这就要求我们进一步完善人民代表的选举制度，切实保障选民和代表的选举权和被选举权，逐步增强选举的竞争性，使选举的各个环节和各个阶段都符合社会主义民主的要求；全面落实宪法关于人民代表大会制度的规定，处理好人大和党、人大和其他国家机关、上下级人大之间、人大和人民之间的关系；加强代表制度建设，重视代表提出的议案和建议的办理工作，继续探索代表在人大闭会期间履行代表职务的途径和方式，逐步使其规范化、制度化，从制度上保证人民对人民代表的监督；完善议事制度，提高人大及其常委会会议的效率和水平；进一步改善人大代表和常委会组成人员的年龄结构、知识结构，增加熟悉法律、经济等方面知识的专业人员，在逐步实现常委会组成人员比较年轻化的同时，逐步实现常委会委员的专职化，使常委会委员把主要精力放在人大工作上；加强人大专门委员会和常委会办事机构的建设。
完善人民代表大会制度，是保障改革开放和现代化建设顺利进行的需要，是实行依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是广大人民群众的共同愿望。在发展社会主义民主政治的进程中，要把坚持和完善人民代表大会制度放在最重要的位置，坚定不移地向前推进。同时要看到，由于受到我国经济、文化等状况的制约，完善人民代表大会制度是一个渐进的过程。要从我国的实际出发，沿着社会主义的方向和轨道，有领导、有秩序、有步骤地推进人民代表大会制度的建设和发展。
（八）国家主席的地位与职权
国家主席是国家的象征和代表，具有崇高的地位。中华人民共和国国家主席是最高国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关。国家主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定行使各项国家元首的权力。国家主席在对外活动中，代表中华人民共和国，享有国家的最高代表权。从国家活动的程序性、礼仪性、象征性意义看，国家主席具有最高的地位；但从国家活动的实质性意义看，国家主席本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，因此，国家主席处于全国人民代表大会的从属地位。
担任中华人民共和国国家主席的公民不是最高国家权力机关的组成人员，也不是最高国家行政机关的组成人员，不拥有立法、行政等实质权力。但国家主席作为形式上、礼仪上的最高国家权力机关的代表，也就是国家权力的最高代表或国家最高权力的象征，在全国人民代表大会和中央政府的从属关系中以及政府的某些行为如缔约行为中，起着一定的和不可缺少的程序性、礼仪性和象征性的作用。
（九）中国共产党对军事力量的绝对领导
中国共产党与人民军队的关系是，党对军队实行绝对领导。这种绝对领导主要通过两个方面来加以实施：一是党自身的系统。中国共产党一方面通过中共中央军事委员会对全国的武装力量进行直接领导，另一方面通过武装力量内部的党委领导制度、政治委员制度、政治机关制度来进行领导。二是党外部的系统。这一系统主要是通过国家体制来进行的。现行宪法在国家机构体制上设置有中华人民共和国中央军事委员会这一机构，该机构既作为国家体制内的机构而存在，又相对应于中国共产党的中央军事委员会。显然，这一机构与中国共产党的中央军事委员会是“两块牌子、一套班子”。
中国共产党对军队的绝对领导，除了领导军队自身建设包括武器装备、编制体制、战略战术等外，最重要的就是有较有效的政治工作。政治工作具体体现为党委领导制度、政治委员制度、政治机关制度等。
中国共产党在团以上部队和相当于团以上的单位，设立党的委员会，党的各级委员会是部队统一领导与团结的核心。党委领导制度的内容有三：一是党委统一的集体领导下的首长分工负责制。部队中的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，最后由军政首长负责组织实施。二是实行双重领导体制。在中国共产党中央委员会和中央军事委员会的统一领导下，由军事系统党组织与地方系统党组织对军队实行双重领导。三是在部队基层建立党的组织。
政治委员和军事指挥员同为部队首长，对军队事务共同负责。政治委员是党的委员会日常事务的主持者，隶属于直属上级部队首长，与同级军事指挥员共同负责军队事务。一旦政治委员与军事指挥员出现原则上分歧时，应提交党委会讨论决定，或请示上级解决。
军队的团或相当于团以上的单位都设置政治机关。政治机关是党在部队中管理党的工作和政治工作的机关，它从组织体制上确保党对军队的绝对领导和政治工作的具体实施。中央军事委员会的政治工作机关是中国人民解放军总政治部，总政治部负责管理军队中党的工作和政治工作。总政治部在各大军区、省军区、军分区及师以上单位（包括军队院校和医院等）设立政治部，团结单位设政治处。上级政治机关有权指导、督促与检查下级党委会、政治委员和政治机关的工作。党委会与政治委员都应尊重政治机关的职责。
十、司法机关的制度化
中国的司法机关经历了多次变化。1949—1953年，全国普遍建立了司法机关。1954—1957年是人民法院和人民检察院的发展时期。从1957年到1976年，司法机关变动较大，1959年撤销了司法部，“文化大革命”开始后，检察机关被砸烂，检察制度被取消，各地公、检、法机关合成一家，也没有十分固定的正式制度
1976年以后，司法机关又走上制度化之路。主要表现在以下几个方面：一是加强立法工作，使司法机关有法可依。除宪法外，全国人大及其常委会制定了大量法律，国务院制定了大量行政法规，其中有不少经济法规，此外还有一些地方性的行政法规和经济法规。二是健全司法机构。1978年3月，第五届全国人民代表大会决定重建检察机关，此后，自上而下迅速恢复和重建各级人民检察院，从组织机构上进一步完善了人民司法体制。三是完善司法制度及相关制度。修改了《中华人民共和国法官法》，建立了律师制度和辩护制度，实行律师资格统一考试和审判受理制度并进行了司法程序改革。
现行人民司法体制还存在着某些弊端，包括司法机关设置、司法经费来源等体制性问题。特别是法院在整个国家权力体系中的实质地位和法院内部的权力配置，法官独立、审判独立、法院对其他组织和个人的独立等体制问题，这些问题都需要进一步加以解决。
（十一）人民法院的工作原则
平等原则。包括在司法上的民族平等和公民在法律面前一律平等的原则。在法律面前一律平等是指在法律适用上的平等，不允许有特权，也不允许有歧视。
公开审判原则。中国法律规定，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪的案件外，一律公开进行审理。
辩护原则。被告人有权依法由自己或委托他人，在审判过程中对案件事实的认定和材料证据进行辩解。在特殊情况下，法庭还要为被告指定辩护人。
合议原则。审判上诉和抗诉案件，由3—5人组成合议庭。合议庭成员的权利平等。
回避原则。回避制度是指为了保证案件的公正审判，要求与案件有利害关系的人员不得参与本案的审理活动或诉讼活动的审判制度。
独立审判原则。独立审判原则是指司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
（十二）人民检察院的工作原则
依照法律规定行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；以事实为依据，以法律为准绳；在适用法律上，对任何公民一律平等；依靠人民群众，走群众路线；在办理刑事案件过程中，与人民法院、公安机关实行分工负责，互相配合，互相制约。
（十三）司法原则
司法原则是司法活动所应遵行的行为准则，其基本原则是公正、公开原则，但要做到公正、公开，司法独立是前提。司法独立也是司法活动所应遵循的准则。
司法公正原则。法院是国家的审判机关，司法权是中立的裁判权力，它的首要原则是司法公正。公正的司法首先要求法律本身是公正的，其次要求法院和法官依法公正办事，合理地审理各种案件。确保法律本身的公正性是立法机关的职责。为确保司法机关公正地司法必须具备两个条件。第一个条件是外部条件，要求法院和法官不受外部人为因素的影响，从而使公正地司法成为可能。第二个条件是内部条件，要求法院和法官的司法行为受到社会监督，使司法成为阳光下的司法。这两个条件具备了，才可能有司法公正。这两个条件中，第一个条件是要求司法独立，第二个条件是要求司法公开。我国在司法程序中的“回避制度”、“不单方接触制度”、“申辩制度”等制度是司法公正的有力保证。
司法独立原则是指司法机关按照宪法和法律的规定，独立地行使国家的司法权，其他任何组织和个人都不得干扰和替代司法机关行使国家司法权力。
司法公开原则是指除了法定条件规定的司法保密情况之外，司法程序和司法判决要公开进行的原则。司法公开原则受到“听证制度”、“新闻监督制度”等的有力保障。
二、同步自测练习题
（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）
1．新中国成立后至第一届全国人民代表大会召开以前，代行全国人民代表大会职权的政治组织是： A.中国共产党中央委员会 B.政务院 C.中国人民政治协商会议 D.中央人民政府委员会 2．有权制定和修改宪法的国家权力机关是：
A.全国人民代表大会主席团会议 B.全国人民代表大会全体代表会议 C.全国人民代表大会常委会 D.全国人民代表大会代表团会议 3．我国的基层人民代表大会是：
A.村民委员会 B.乡镇人民代表大会 C.县级人民代表大会 D.市级人民代表大会 4．乡镇人民代表大会代表的产生方式是：
A.由选民直接选举产生 B.以村为单位选举产生 C.由户代表选举产生 D.由村民小组选举产生 5．我国人大实行多层次的间接选举，即由下一级人大选举产生上一级人大代表，这种间接选举的主持者是：
A.专门的选举委员会 B.上级人大常委会 C.本级人大常委会 D.本级政府 6．全国人大通过的法律公布以后，一个立法程序即告结束。公布法律者是： A.全国人大常委会委员长 B.国务院总理 C.中共中央总书记 D.国家主席 7．中华人民共和国国家对内对外的最高代表者是：
A.中共中央总书记 B.国务院总理 C.国家主席 D.全国人大常委会委员长
8．新中国成立至1954年，没有设置专门的国家元首机关，行使国家元首职权的机关是： A.中央人民政府委员会 B.中共中央总书记 C.政务院总理 D.全国政协主席 9．有权选举和罢免国家主席、副主席的国家机关是：
A.中国共产党全国代表大会 B.全国人民代表大会全体会议 C.全国人大常委会全体会议 D.全国人民代表大会主席团会议
10．根据1982年宪法规定，中华人民共和国主席、副主席每届任期为： A.2年 B.3年 C.4年 D.5年
11．我国负责间谍、特务案件立案侦查的国家机关是： A.公安机关 B.人民法院 C.人民检察院 D.国家安全机关 12．我国人民法院实行的是：
A.一审终审制 B.二审终审制 C.三审终审制 D.四审终审制 13．对法院判决提出上诉的期限是： A.10天 B.15天 C.20天 D.30天 14．自治州人民检察院属于：
A.基层人民检察院 B.中级人民检察院 C.高级人民检察院 D.专门人民检察院
15．根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布战争状态的国家领导人是：A.国家军委主席 B.国务院总理 C.全国人大常委会委员长 D.国家主席
（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．人民行使国家权力的机关有：
A.全国人民代表大会 B.中央人民政府 C.地方各级人民代表大会 D.地方各级人民政府 2．人民代表大会的性质有：
A.国家权力机关 B.国家工作机关 C.代表机关 D.民意机关
3．拥有地方立法权、可以制定和颁布地方性法规的地方人大及其常委会有：
A.省级人大及其常委会 B.县级人大及其常委会 C.省级人民政府所在地的市人大及其常委会 D.一般的市的人大及其常委会
4．代表由选民直接选举产生的地方人民代表大会有：
A.直辖市人民代表大会 B.市辖区的人民代表大会 C.县级人民代表大会 D.乡镇人民代表大会 5．在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会有权制定地方性法规，这些法规需报送备案的机关有：
A.中共中央 B.国务院 C.最高人民法院 D.全国人大常委会 6．民族自治地方的人民代表大会制定的地方性法规有： A.民法 B.单行条例 C.自治条例 D.刑法 7．没有立法权的人大及其常委会有：
A.一般的市的人大及其常委会 B.县级人民代表大会及其常委会 C.省级人大及其常委会 D.设区的市的人大及其常委会
8．上下级人民代表大会之间的关系是：
A.领导与被领导关系 B.监督与被监督关系 C.指导与被指导关系 D.工作上的相互联系关系 9．国家元首是：
A.一个独立的国家机关 B.国家对内对外的最高代表 C.最高国家权力机关 D.最高国家行政机关 10．中国国家中央军事委员会实行主席负责制，军委主席对其负责的国家机关是： A.国务院 B.全国人民代表大会 C.全国人大常务委员会 D.中共中央政治局 11．中国共产党在军队中的政治工作制度有：
A.政治宣传制度 B.党委领导制度 C.政治委员制度 D.政治机关制度 12．人民法院的工作原则有：
A.平等原则 B.回避原则 C.合议原则 D.民主集中制原则
13．我国地方人民法院按行政区划设置，以下属于地方人民法院层级的是； A.高级人民法院 B.最高人民法院 C.基层人民法院 D.中级人民法院 14．诉讼程序是人民法院在审判过程中所遵守的活动准则，诉讼程序包括： A.民事诉讼程序 B.仲裁程序 C.行政诉讼程序 D.刑事诉讼程序 15．以下属于非诉讼程序的有：
A.公证程序 B.仲裁程序 C.审判监督程序 D.调解程序
（三）判断题（正确的打√，错误的打×）1．我国全国人民代表大会所拥有的权力比西方总统制国家议会的权力大，比西方议会制国家议会的权力小。
2．人民代表大会只有在开会时才能行使职权，不开会则没有权力能力。
3．对列入全国人大议程的法律议案，在代表大会审议前，一般应由该法律议案的提案人向代表大会作法律草案的说明。
4．县以上地方各级人民代表大会常务委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，在地方人大成立之初就开始设立了。
5．地方各级人大常委会的组成人员可以兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。6．乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。
7．各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位是平等的。
8．人民代表大会代表享有言论免责权，任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理代表在会议上的发言和闭会期间的言论。
9．中华人民共和国从建国初期开始实行单一元首制度。
10．党的中央军事委员会与国家中央军事委员会是两个不同的机构，由不同的人员组成，共同掌握中国的军事权力。
11．中国人民武装警察部队是国家武装力量的重要组成部分，担负着国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。
12．合议庭成员必须是2人以上的单数，实行少数服从多数的原则。
13．海事法院对所在地的市人大常委会负责，可以受理刑事案件和其他民事案件。14．中国司法程序除了诉讼程序外，还有一系列的非诉讼程序。15．所有的调解都属于非诉讼程序，都不具有强制力。
（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述人民代表大会的地位。
2．简述人民代表大会上下级之间的关系。3．简述国家主席的地位。
4．简述中国共产党在军队中实行的党委领导制度。
（五）论述题（概述有关原理，联系实际）1．试述如何完善人民代表大会制度。2．试述如何实现司法公正原则。
三、同步自测练习题参考答案
（一）单项选择题
1.C 2.B 3.B 4.A 5.C 6.D 7.C 8.A 9.B 10.D 11.D 12.B 13.B 14.B 15.D
（二）多项选择题
1.AC 2.ABCD 3.AC 4.CD 5.BD 6.BC 7.AB 8.BCD 9.AB 10.BC 11.BCD 12.ABC 13.ACD 14.ACD 15.ABD
（三）判断题
1.× 2.√ 3.√ 4.× 5.× 6.√ 7.√ 8.× 9.× 10.× 11.√ 12.√ 13.× 14.√ 15.×
（四）简答题
1．答：根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越于它也不能与它并列。在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是决定与执行的关系，监督与被监督的关系。在实际政治生活中，由于人民代表大会制度尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。
2.答：各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位应该是平等的，只不过各自行使权力的层次和范围不同。上级人民代表大会试图在所属行政区域内贯彻实施其整体利益和全局意志，就只能通过制定法律、法规或作出决定的方式来实现，而不能依靠行政机关的指挥命令的方式来实现。
3．答：中华人民共和国国家主席是最高国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关。国家主席在对外活动中，代表中华人民共和国，享有国家的最高代表权，但是国家主席本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，因此，国家主席处于全国人民代表大会的从属地位。
4．答：为了实现对军队的领导，中国共产党在团以上部队和相当于团以上的单位设立党的委员会，党的各级委员会是部队统一领导与团结的核心。党委领导制度的内容有三：一是党委统一领导下的首长分工负责制。部队的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，最后由军政首长负责组织实施。二是实行双重领导体制。在中国共产党中央委员会和中央军事委员会的统一领导下，由军事系统党组织与地方系统党组织对军队实行双重领导。三是在部队基层建立党的组织。
（五）论述题
1．答：随着经济体制改革的逐步深入和现代化建设的发展，人民代表大会制度将进一步得到完善。第一，进一步完善人大代表的选举制度，切实保障选民和代表的选举权和被选举权，使选举的各个环节和各个阶段都符合社会主义民主的要求。
第二，全面落实宪法关于人民代表大会制度的规定，处理好人大和党、人大和其他国家机关、人大和人民之间，以及上下级人大之间的关系，保证人大及其常委会依法行使职权。
第三，加强代表制度建设。健全代表议案、建议办理工作制度和代表联系选民、选举单位制度，从制度上保障代表的民主权利和保证人民对人民代表的监督。
第四，完善议事制度，提高人大及其常委会会议的效率和水平。一是完善会议审议议案、表决议案制度，保障通过的法律和作出的决定的民主性、科学性；二是规范公民旁听会议工作，提高人大会议的开放程度，为实现公民的知政权提供条件。
第五，进一步改善人大代表及其常委会组成人员的年龄结构、知识结构，在逐步实现人大常委会组成人员比较年轻化同时，逐步实现常委会委员的专职化。第六，加强人大专门委员会和常委会办事机构的建设。
2．答：公正的司法首先要求法律本身是公正的，其次要求法院和法官依法公正办事，合理地审理各种案件。确保法律本身的公正性是立法机关的职责，而公正地司法是司法机关的职责。为确保司法机关公正地司法，必须具备条件。第一个条件是外部条件，要求法院和法官不受外部人为因素的影响，从而使公正地司法成为可能。第二个条件是内部条件，要求法院和法官的司法行为受到社会监督，使司法成为阳光下的司法。只有这两个条件具备了，才有可能司法公正。这两个条件中的第一个条件要求司法独立，第二个条件要求司法公开。我国在司法程序中的“回避制度”、“不单方接触制度”、“申辩制度”等制度是司法公正的有力保证。
司法独立原则是指司法机关按照宪法和法律的规定，独立地行使国家的司法权，其他任何组织和个人不得干扰和替代司法机关行使国家司法权力。
司法公开原则是指除了法定条件规定的司法保密情况之外，司法程序和司法判决要公开进行的原则。司法公开受到“听证制度”、“新闻监督制度”等的有力保障。
第三章 行政
本章主要学习以下内容：1.中央行政。包括国务院的性质和地位；国务院的结构和功能；国务院的管理内容。2.地方行政。包括省级地方行政；地市级地方行政；县级地方行政；乡镇级地方行政。3.特别行政区行政。包括香港行政；澳门行政。4.中央人民政府与地方人民政府的关系。包括国务院与普通地方人民政府的关系；国务院与民族自治地方国家行政机关的关系；国务院与特别行政区国家行政机关的关系；地方各级人民政府间的关系。
一、学习重点
（一）国务院的性质和地位
国务院是最高国家权力机关的执行机关，由全国人民代表大会产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，并对其负责和报告工作，这充分体现了我国政权组织“议行合一”的宪政原则和民主集中制的组织原则。
国务院作为中央人民政府这一最高国家行政机关在国家行政体系中所具有的最高地位，是由国务院的宪法地位所决定的。国务院负责统一领导全国经济、政治、社会、文化等各领域的行政事务管理工作，负责统一领导国务院各组成机关、直属机关和办事机关，负责统一领导地方各级国家行政机关，保证国家行政权力的统一和政令畅通。
（二）国务院的职权
国务院所行使的由宪法赋予的职权，可概括为：
行政立法权。国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委有权制定行政规章；国务院还接受全国人大及其常务委员会的授权，制定某些具有法律效力的暂行规定或条例等。行政提案权。有权就有关事项向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案，以及时向全国人民代表大会反映行政活动中出现的新情况、新问题，并就此提出建议和意见。
行政领导与管理权。国务院作为最高国家行政机关，统一领导全国各级国家行政机关的工作。
行政监督权。国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
人事行政权。国务院有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。
（三）国务院的经济事务管理
经济事务管理作为和平时期中央政府管理职能中的主要组成部分，占据了国务院职责的绝大部分空间，大体说来，政府对经济事务的管理可分为两个方面，即对微观经济的管理和对宏观经济的管理。
政府对微观经济领域所进行的管理活动是一种消极规制的管理行为，即针对市场上出现消极经济行为所进行的纠错性管理活动，主要体现为通过进行价格管制、质量规制等手段来保护和促进竞争，缩小现实市场与完全竞争市场的偏差。
政府对微观经济事务管理在很大程度上是采取一种直接的、强制的、限制性的管理方式。与之相对应，政府对宏观经济事务的管理则更多的是采用一种间接的、服务的、引导性的管理方式。政府的宏观经济管理职能主要体现为：培育和完善市场的宏观经济管理，计划引导宏观经济健康发展，通过有关政策和制度来调节宏观经济的健康发展，而且政府还要保持社会分配的合理性，防止两极分化。
（四）当代中国地方行政的发展
地方各级人民政府的设立，取决于政府的行政区划体制，国家行政区域划分为几级，地方人民政府就相应地设立几级。建国以来，我国行政区划体制大体经历了4个阶段。
第一阶段，自1949年至1954年，地方政府机关实行大区、省、县、乡四级体制。大区人民政府或军政委员会作为省以上的一级区域建制，既是最高地方政权机关，同时也是中央人民政府的派出机关。每个大区管辖若干个省、市和区，与此同时，省的建制则划小。
第二阶段，自1954年至1966年，撤销了大行政区的建制，地方政府机关实行省、县、乡（人民公社）三级体制。全国划分为省、自治区、直辖市；省、自治区下辖自治州（盟）、县、自治县、市；县、自治县下辖乡、民族乡、镇；自治州下辖县、自治县、市。从1958年起，广大农村普遍取消了乡镇建制，建立了“政社合一”的人民公社，人民公社既是农村集体经济组织，又是基层政权组织。
第三阶段，自1966年至1976年，行政区划和各级地方政府遭受严重破坏，全国各地纷纷建立了“一元化”的革命委员会，地方各级人民委员会在事实上不复存在，有关行政区划的重要变更由党组织直接审批处理。1975年，根据修改后的宪法，将原为省级政府派出机关专员公署所辖的专区改为一级地方行政区域，称为“地区”。
第四阶段，自“*”结束至今，地方政府机关实行省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同时并存。1978年宪法规定，“地区”不再成为省县之间的一级行政区域。1982年宪法规定，“国家在必要时得设立特别行政区。”从1983年起，中央在经济发达地区推行“市管县”体制，中国的行政建制开始从省、县、乡三级体制向省、市、县、乡四级体制演进。
（五）“市管县”体制的优越性
“市管县”体制打破了多年来形成的市、县政府管理壁垒和城、乡经济分割局面，使市人民政府不再仅仅是城区人民政府，而是既领导城区、又领导村镇的地方人民政府，有利于发挥城乡各自经济优势，促进城乡经济的互补和协调发展；打破了长期以来乡村经济依附于城市经济的局面，有利于发挥中心城市对周边地区的辐射作用和城乡经济的联动功能，加速城乡经济之间的相互融合与相互推进，逐步形成综合协调、配套发展的经济协作区。它打破了传统的“省—县—乡”三级行政区划体制，解决了长期以来形成的地区行署职权错位问题，落实了省县之间的一级政权的职权配置，优化了中国地方行政体制。“市管县”体制将作为省级人民政府派出机关的地区行署转变为省县之间的一级政权，使省县之间的一级行政层次由虚变实，优化了中国地方行政管理幅度和管理层级，为逐步建立“省—市—县—乡”四级地方行政管理体制奠定了基础。
（六）居民委员会与村民委员会
居民委员会和村民委员会是中国城镇和乡村基层的群众性自治组织。
1989年颁布的《城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生。居民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。街道办事处指导居民委员会，居民委员会协助街道办事处开展工作，居民委员会不是一级政权组织。
1998年修订通过的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作；乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持与帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会作为乡镇人民政府指导下的中国农村的一种新型基层群众自治性组织，不是一级政府。
（七）“一国两制”制度下国务院与特别行政区国家行政机关的关系
特别行政区是中国共产党和中央政府为解决香港、澳门和台湾问题，实现中国完全统一而提出的“一国两制”构想的具体实现形式。所谓“一国两制”，即在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，有关地区保持原来的资本主义制度长期不变。中国宪法规定：国家在必要时得设立特别行政区，特别行政区的设立及其制度由全国人民代表大会决定。随着香港和澳门结束殖民统治、重新回到祖国怀抱，香港特别行政区和澳门特别行政区也先后成立。香港特别行政区和澳门特别行政区的成立，给我国传统的单一制国家结构形式增添了新的成分。特别行政区设立以后，国家除具有统一的宪法和国旗、国徽、国籍外，特别行政区还具有自己的基本法和区旗、区徽、区籍。特别行政区实行与内地省份不同的政治、经济和文化制度。除外交和国防事务由中央政府管理外，特别行政区享有高度的自治权。特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
特别行政区的行政长官由中央人民政府任命。香港特别行政区的其他主要行政官员，由行政长官提名，报请或建议中央人民政府任免，终审法院的法官和高等法院的首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案；澳门特别行政区的行政主要负责人、特别行政区检察长由行政长官提名，报请或建议中央人民政府任免，终审法院法官和院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；特别行政区的财政预算、决算报中央人民政府备案；由特别行政区选举出席全国人民代表大会的代表，参加最高国家权力机关的工作；中央各部门，各省、自治区直辖市如需要在特别行政区设立机构，须征得特别行政区政府同意并报中央人民政府批准。
（八）国务院与民族自治地方人民政府的法律关系
现行宪法规定，民族自治地方的自治条例和单行条例由民族自治地方的人民代表大会制定，与民族自治地方的人民政府没有关系，因而，国务院与民族自治地方人民政府在法律方面所发生的关系就主要体现在执法方面。
1984年颁行的民族区域自治法第20条规定，民族自治地方人民政府享有变通执行或停止执行上级国家行政机关（包括国务院）不适合本民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示的自治权。行使这一自治权分两种情况。一是接到上级国家行政机关发出的决议、决定、命令和指示后，发现有不适合本地方实际情况的，可及时报经该上级国家行政机关批准变通执行或者停止执行。另一种情况就是在执行过程中，发现上级国家行政机关的决议、决定、命令和指示有与本地方实际情况不想适合的、需要变更或停止执行时，可及时报告批准。这条调整上级国家行政机关与民族自治地方国家行政机关关系的重要法规，使民族自治地方在处理与国务院或上级国家行政机关的决策与执行关系中享有更大的自主权和灵活性。同时，也制约着上级国家行政机关在对民族自治地方发布决议、决定、命令和指示时，加倍注意做到适合民族自治地方的实际情况。
（九）地方各级人民政府间的关系
1.条块关系。地方人民政府的条块结构是由“条条”结构和“块块”结构所组成的。“条条”是指不同层级的地方人民政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位；“块块”是指每一级地方人民政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。“条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通；“块块”管理所强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互间的协调与配合。“条条”机构职能的配置与管理，“块块”机构职能的配置与管理，以及“条”与“块”之间的相互关系，就构成了中国地方各级人民政府间关系的主要内容。2.纵向政府间关系的变化。①计划单列市对纵向政府间关系的影响。在经济管理上，国务院与单列市的关系是直接的，但在行政指导和监督上，国务院与单列市的关系是间接的，必须通过省政府。这样，中央人民政府、省人民政府和单列市人民政府的关系就不是单一垂直关系而变成了三角关系。但是由于省人民政府对中央人民政府是全隶属关系，而单列市人民政府对省人民政府和中央人民政府均非全隶属关系，且单列市的经济管理权接近省人民政府，因而这种三角关系是一种不等边的三角关系。这就使得国务院与省人民政府、省人民政府与单列市人民政府之间就难免发生摩擦和冲突。而且，就整个行政体制来讲，单列市的设立，也使政府间关系出现了一定程度的不平衡，即同属市级人民政府，但在政府行政体系中却有多重的差别。②“市管县”体制对纵向政府间关系的影响。市管县之后，管县市政府职能的扩大，不仅对省人民政府的利益形成了挑战，而且使地、市、县、乡、镇多方位、多层次的利益结构面临重新调整，这看似简单的变化所实际蕴涵的深刻变革和挑战，决定了市管县过程中省、市、县三级政府之间的矛盾和摩擦，故市管县之后，地方人民政府间的纵向关系要完全理顺，还有待全面改革的深入。
3．横向间政府关系的发展。在建立各种形式经济区的过程中，各级地方人民政府间的横向合作主要有三种形式：一是城市政府联合体，二是经济区内各地区人民政府的联合，三是跨经济区的地方人民政府联合。以经济协作为基础的地方人民政府间的横向合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。但地方政府之间合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方人民政府间关系和地方人民政府与中央人民政府间关系就可能受到这种大的地方利益单位的影响，从而增加政府间关系协调的复杂性。
二、同步自测练习题
（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）1．中国管理国务和政务的国家行政机关是：
A.中共中央 B.国务院 C.国家主席 D.全国人大常委会 2．国务院总理经全国人民代表大会选举产生，每届任期是： A.6年 B.5年 C.4年 D.3年
3．国家广播电影电视总局属于国务院的：
A.组成机构 B.办公机构 C.直属机构 D.非常设机构
4．20世纪80年代以后，国务院批准一批城市为计划单列市，这些城市属于： A.省级市 B.副省级市 C.地级市 D.县级市 5．建国初期，我国地方最高行政机关是：
A.大区人民政府 B.直辖市人民政府C.省级人民政府 D.地区行署 6．“市管县”体制萌芽于：
A.解放前 B.新中国成立初期 C.文化大革命时期D.改革开放后 7．乡镇人民政府是：
A.基层政府机关 B.群众自治组织 C.社会组织 D.派出机关 8．街道办事处属于：
A.基层政府机关 B.群众自治组织 C.社会组织 D.派出机关 9．我国宪法规定，特别行政区的设立及其制度的决定机关是：
A.国家主席 B.全国人民代表大会 C.国务院总理 D.全国人大常委会委员长 10．特别行政区享有高度的自治权，其外交和国防事务的管理机关是： A.特别行政区政府 B.特别行政区行政长官 C.中央人民政府 D.全国人大 11．制定《香港特别行政区基本法》的国家机关是：
A.全国人民代表大会 B.特别行政区政府 C.特别行政区立法会 D.中央人民政府 12．香港特别行政区的行政长官在当地通过选举或协商产生，再由下列哪个机关任命： A.特别行政区立法会 B.全国人民代表大会 C.中央人民政府 D.国家主席 13．特别行政区行政长官与立法会之间是：
A.“议行合一”关系 B.制约平衡关系 C.命令与服从关系 D.控制与被控制关系 14．澳门特别行政区设立独立工作的廉政公署，廉政专员对下列哪个机关负责：A.特别行政区立法会 B.特别行政区行政会议 C.中央人民政府 D.特别行政区行政长官 15．制定民族自治地方自治条例和单行条例的国家机关是：
A.民族自治地方的人民代表大会 B.民族自治地方的人民政府 C.国务院 D.全国人大
（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．中国当前的地方行政建制有：
A.省、县、乡、村四级行政体制 B.省、县、乡三级行政体制 C.大区、省、县、乡四级行政体制 D.省、市、县、乡四级行政体制 2．国务院的机构包括：
A.业务机构 B.办公机构 C.直属机构 D.非常设机构 3．宪法赋予国务院的职权有：
A.行政立法权 B.行政提案权 C.行政领导权 D.行政监督权 4．下列属于政府微观经济管理活动的有：
A.价格管制 B.社会再分配 C.质量管理 D.财政投资 5．拥有行政立法权的国家机关有：
A.国务院 B.国务院各部委 C.省级人民政府 D.县级人民政府 6．下列属于省级人民政府的职权的有：
A.制令权 B.行政领导权 C.行政执行权 D.行政保护权 7．“市管县”体制的形成主要通过以下哪几种途径： A.地市合并 B.划县入市C.计划单列 D.撤地建市 8．以下属于县级人民政府的派出机构的有：
A.乡级人民政府 B.镇级人民政府C.街道办事处 D.区公所 9．特别行政区成立之后拥有自己的： A.宪法 B.基本法 C.区旗 D.区籍
10．特别行政区享有高度的自治权，独立行使的权力有： A.司法权 B.外交权C.立法权 D.国防权 11．在我国，拥有地方立法权的机关有：
A.国务院各部委 B.省级人大 C.直辖市人民政府 D.县级人民政府 12．中央行政立法制定的规范性法律文件有： A.行政法规 B.民法 C.自治条例 D.行政规章 13．国务院对地方人民政府的行政控制方式主要有： A.税收 B.编制控制 C.行政领导 D.行政监督 14．国务院对地方人民政府的经济控制方式主要有： A.发布经济法规 B.制定经济计划 C.大型项目审批 D.审计 15．当代中国国家行政机关上下级之间的关系是：
A.分权制衡关系 B.领导与被领导关系 C.“议行合一”关系 D.命令与服从关系
（三）判断题（正确的打√，错误的打×）1．我国地方各级行政机关具有双重属性，是指它们既对同级国家权力机关负责并报告工作，又要接受中国共产党的领导。
2．国务院处于国家行政系统的最高地位，具有与最高国家权力机关同等的地位和权威。
3．国务院由全国人民代表大会组织产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，对其负责并报告工作。
4．我国最高国家行政机关和最高国家权力机关之间的关系充分体现了我国政权组织“议行合一”的宪政原则。
5．在我国，中央政府和地方政府之间不存在明确、法定的分权关系，在根本的意义上讲，地方政府主要是作为中央政府的代理人而设置和存在的。
6．国务院直属机构可以在其权限内规定行政措施，发布全国性的规范性文件。
7．县级人民政府在职权内容上与省级人民政府大体一样，拥有行政立法权，可以制定地方性法规或规章。
8．居民委员会和村民委员会都是基层群众性自治组织，不是一级政权组织。
9．香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构，其意见对行政长官具有约束力。10．澳门特别行政区检察长由特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。
11．地方立法在我国是指地方各级国家机关按照法定权限和程序制定和发布规范性法律文件的活动。12．民族自治地方的地方立法对中央行政立法来说，有一定程度的独立性，不必从属于中央行政立法。
13．当全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态时，中央人民政府可发布命令将全国性法律在特别行政区实施。
14．特别行政区成立后，中华人民共和国尚未参加但已适用于特别行政区的国际协议不再继续适用。15．在经济管理、行政指导和监督上，国务院与单列市的关系是直接的，不必通过省政府。
（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述国务院的职权。
2．简述政府的宏观经济管理职能。3．简述“一国两制”原则。
4．简述民族自治地方人民政府与国务院的法律关系。
（五）论述题（概述有关原理，联系实际）1．试述当代中国地方行政的发展。
2．试述当代中国地方人民政府间关系的发展。
三、同步自测练习题参考答案
（一）单项选择题
1.B 2.B 3.C 4.B 5.A 6.B 7.A 8.D 9.B 10.C 11.A 12.C 13.B 14.D 15.A
（二）多项选择题1.BD 2.ABCD 3.ABCD 4.AC 5.ABC 6.ABCD 7.ABD 8.CD 9.BCD 10.AC 11.BC 12.AD 13.BCD 14.ABCD 15.BD
（三）判断题
1.× 2.× 3.√ 4.√ 5.√ 6.√ 7.× 8.√ 9.× 10.√ 11.√ 12.× 13.√ 14.× 15.×
（四）简答题
1．答：宪法赋予国务院行使的职权可以归纳为五个方面：
第一，行政立法权。即有权根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委有权制定行政规章；国务院还接受全国人大及其常务委员会的授权制定某些具有法律效力的暂行规定或条例等。第二，行政提案权。即有权就有关事项向全国人大及其常委会提出议案，以及时充分地向全国人民代表大会反映行政活动中出现的新情况、新问题，并就此提出建议和意见。
第三，行政领导与管理权。即作为国家最高行政机关，统一领导全国各级国家行政机关的工作。第四，行政监督权。即有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
第五，行政人事权。即有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。2．答：经济管理是政府重要的管理活动，政府宏观经济管理是国民经济健康发展的重要保证。政府对宏观经济事务的管理大多采用间接的、服务的、引导性的管理方式，主要体现为：培育和完善市场环境，计划引导宏观经济健康发展，通过有关政策和制度来调节宏观经济的健康发展，同时政府还要保持社会分配的合理性，防止两极分化。
3．答：“一国两制”，即在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，局部地区如香港、澳门保持原来的资本主义制度长期不变。随着香港、澳门结束殖民统治，重新回到祖国的怀抱，香港、澳门特别行政区相继成立。特别行政区实行与内地省份不同的政治、经济和文化制度，享有高度的自治权，给我国传统的单一制国家结构形式增添了新的成分。
4．答：国务院与民族自治地方人民政府在法律方面所发生的关系主要体现在执法方面。1984年颁行的民族区域自治法规定，民族自治地方人民政府享有变通执行或停止执行上级国家机关（包括国务院）不适合本民族自治地方实际情况的协议、决定、命令和指示的自治权，这就使民族自治地方在处理与国务院的决策与执行关系中享有更大的自主权和灵活性。同时也制约着国家中央行政机关在对民族自治地方发布决议、命令和指示时加倍注意做到适合民族自治地方的实际情况。
（五）论述题
1．答：地方各级人民政府的设立，取决于政府的行政区划体制，国家行政区域划分为几级，地方人民政府就相应地设立几级。建国以来，我国行政区划体制大体经历了4个阶段。第一阶段，自1949年至1954年，地方政府机关实行大区、省、县、乡四级体制。
第二阶段，自1954年至1966年，撤销了大行政区的建制，地方政府实行省、县、乡（人民公社）
三级体制。第三阶段，自1966年至1976年，行政区划和各级地方政府遭受严重破坏，全国纷纷建立了“一元
化”的革命委员会。
第四阶段，自“*”结束至今，地方政府机关实行省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同
时并存。
2．答：当代中国地方政府间的关系随着社会主义建设和改革开放的进程不断发生着变化。中国地方政府间关系最主要的特征是条块关系，纵向的条条和横向的块块之间随着社会的发展而变化，构成了中国地方各级人民政府间关系的主要内容。
改革开放之后，在纵向政府间关系方面主要由于单列市和“市管县”体制的实行，使政府间关系出现了一定程度的复杂化和不平衡，这些变化对政府行政管理和社会经济发展带来了一定的影响。同时，政府间的横向关系也出现了合作的趋势。以经济协作为基础的地方人民政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国
民经济的发展。
另一方面，地方政府之间合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方人民政府间关系和地方人民政府与中央人民政府间关系就可能受到这种大的地方利益单位的影响，从而
会增加政府间关系协调的复杂性。
第四章 政府与行政的关系
本章学习内容主要有：1.人大与行政。包括人大与行政的立法地位；人大与行政的关系。2.人大与司法。包括司法的主体地位；人大与司法的相互关系。3.司法与行政。包括司法与行政的执法主体；司法与行政的执法原则；司法与行政执法应遵守的制度；行政和司法的相互关系。4.上下级关系。包括人大的上下级关系；行政的上下级关系；司法的上下级关系。
一、学习重点
（一）国务院部门立法的主要特征
国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面。其主要特征是：
第一，国务院部门立法是深具中国特色的一种立法现象。中央政府在现代立法体制中占据重要位置的情况非常普遍，但中央政府所属部门也可以立法，这种情况在世界上并不多见。
第二，国务院部门立法是作为同一国家机关所属部门的集群性立法存在的一种立法。国务院有数十个部委和直属机构，国务院部门立法是数十个立法主体立法的总称，这同全国人大及其常委会立法和国务院立法都是单个立法主体立法不同。
第三，国务院部门立法是从属性和受制性尤为突出的立法。它虽然属于中央立法的组成部分，其从属性和受制性在中国立法体制中尤为突出。在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法。
第四，国务院部门立法是调整范围非常广泛、具体的立法。国务院各部门的立法未必都有广泛的调整范围，但国务院几十个部门的立法综合起来，其调整范围则非常广泛。另一方面，国务院部门立法的调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。
（二）人大与司法的相互关系
人民代表大会作为我国的立法主体，与代表司法主体的人民法院、人民检察院和公安机关之间存在着必然联系。二者在行使权力的过程中，人大对司法机关起到有力的监督作用，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。二者关系主要表现为：
人民代表大会对人民法院和人民检察院行使监督权。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。
司法机关对人大的服从与维护。人民法院作为国家的审判机关，人民检察院作为国家的法律监督机关，要对人大负责并向人大报告工作。另一方面，司法机关的各个部门通过行使各自的职责，维护、保障人大及其常委会制定的宪法和各项法律的实施。遇到与宪法、法律相抵触的行为，司法机关采取各种强制措施，以保证法律的有效性，维护法律的尊严。
（三）人大、行政与司法的相互关系
社会公共权力分为立法权力、行政权力和司法权力，每一种权力都对应着一种权力机关，由所对应的权力机关行使。即：立法权力由立法机关行使，行政权力由行政机关行使，司法权力由司法机关行使。这三种权力以及行使权力的机关之间既相互联系、相互促进，又有所区别、相互制约。
人大与行政的关系。按照现行宪法规定，中国国家机关的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会监督、对人民代表大会负责并报告工作。
人大与司法的关系。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。人大对司法机关监督的主要形式，是听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另一方面，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。
行政和司法的关系。行政和司法的共同目的，是维护法律的有效性，但二者采用的方式不同。人民法院、人民检察院和公安机关通过各种强制措施，保证法律在社会生活的各个领域得以贯彻；国家行政机关更多地通过行政命令、检察、监督等方式保证法律的实施。
（四）上下级关系
全国人大与地方各级人大是一个统一的整体，它们共同构成了我国国家权力机关体系。在国家权力机关体系内部，全国人大对全国性问题统一领导，集中代表全国各族人民的意志和利益；地方各级人大在本行政区域内的问题上享有自主权，代表本行政区域内的人民的意志和利益。
行政机关的纵向关系是上下级隶属关系。国务院及其所属部委、直属机构和专门机构负责组织、协调、指导地方各级人民政府工作；省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导和领导。除此之外，国家行政机关的各部委之间，国务院直属机构、办事机构之间，地方各级行政机关之间，存在着不相隶属的横向关系，这种关系除了表现为彼此尊重对方的权限外，还表现为协助关系。所谓协助关系是指不相隶属的行政机关之间，彼此有相互协助的义务，以实现各行政机关共同的行政目的。人民法院上下级之间的关系更多地体现为是一种监督关系，这种监督关系主要是通过依法进行第二审程序、审判监督程序或死刑复核程序来实现的。
检察机关上下级之间是领导和被领导的关系，具有集中统一的特点，这与人民法院上下级之间监督与被监督的关系有显著不同。为了维护国家法制的统一，检察机关必须一体化，必须具有很强的集中统一性。最高人民检察院是国家最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作。
公安系统内纵向的上下级关系是领导与被领导的关系，上级机关对下级机关的执法活动必须进行监督，发现其作出的处理和决定有错误的，应予以撤销或变更。下级机关必须服从上级机关的决定和命令。如果下级机关认为上级机关的决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得改变或终止命令的执行。当提出的意见不被采纳时，下级机关必须服从上级机关的命令，服从决定和命令产生的后果由作出决定和命令的上级机关负责。
二、同步自测练习题
（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）1．全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的： A.派出机关 B.工作机关 C.直属机关 D.常设机关
2．自治区的自治条例和单行条例，须上报下列哪个机关批准后才能生效？ A.国家主席 B.全国人民代表大会 C.全国人大常委会 D.国务院总理 3．行政法规制定后由总理签署，以下列哪种形式公布？ A.国务院令 B.国家主席令 C.法院公告 D.政府报告 4．全国人大制定的法律由下列哪个国家机关签署公布？
A.全国人大常委会委员长 B.国务院总理 C.最高法院院长 D.国家主席
5．相对人应当有权对行政行为表达自己的意见，并且这种意见能得到应有重视的原则，是行政执法中的：
A.公开原则 B.公正原则 C.参与原则 D.诚信原则 6．人民检察院直接受理案件并立案侦查的制度是指： A.自侦制度 B.自诉制度C.公诉制度 D.审判监督制度 7．《中华人民共和国立法法》规定，法律解释权属于：
A.最高人民法院 B.国务院 C.全国人大常委会 D.全国人大专门委员会 8．核准死刑案件的司法机关是：
A.最高人民检察院 B.最高人民法院 C.高级人民法院 D.高级人民检察院 9．《中华人民共和国立法法》通过的时间是： A.1998年 B.1999年 C.2000年D.2001年 10．我国的法律监督机关是：
A.全国人大 B.公安机关 C.人民法院 D.人民检察院
（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关有：A.全国人民代表大会 B.中央人民政府 C.地方各级人民代表大会 D.地方各级人民政府 2．国务院部门立法作为同一国家机关所属部门的立法行为，属于： A.中央立法B.地方立法 C.行政立法 D.集群性立法 3．公安机关是国家机器的重要组成部分，属于： A.立法机关 B.行政机关 C.司法机关 D.检察机关 4．司法的执法主体主要有：
A.人民检察院 B.公安机关 C.审计署 D.人民法院 5．社会公共权力的三个组成部分是：
A.立法权力 B.行政权力 C.司法权力 D.外交权力
6．省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，须报备案的国家机关有： A.国务院各部委 B.国务院 C.本级人民代表大会常务委员会 D.全国人大 7．下列属于司法机关的有：
A.公安机关 B.监狱机关 C.检察机关 D.仲裁组织
8．人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定依法重新审判的审判工作制度是： A.司法审查制度 B.再审制度 C.行政监督制度 D.审判监督制度 9．以下属于上级行政机关对下级机关监督权的有： A.干预权 B.纠正权 C.介入权 D.指挥权
10．行政机关在从事抽象行政行为时应遵守的制度有：
A.说明理由制度 B.听取意见制度 C.起草审查制度 D.公布制度
（三）判断题（正确的打√，错误的打×）
1．对宪法个别条文的修改不必经过全国人民代表大会2/3以上的多数通过。
2．国家尚未制定法律或者行政法规的事项，省、自治区、直辖市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。
3．行政法规、规章在立法时机成熟时就有可能通过立法程序转变成为法律。
4．涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规，或由国务院有关部门联合制定规章。
5．中央政府及其所属部门在现代立法体制中同时占据重要地位的情况在世界上非常普遍。6．国务院的部门立法具有层次性，它们的规章具有不同的效力。
7．地方各级人民政府在行使立法职能时，既要向上级机关负责，同时又要向本级人民代表大会负责。8．限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。9．对行政行为进行复核、审查的国家机关只能是行政机关。10．全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。
（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述国务院部门立法的特点。2．简述我国行政机关的上下级关系特点。
（五）论述题（概述有关原理，联系实际）试述人大、行政和司法之间的关系。
三、同步自测练习题参考答案
（一）单项选择题
1.D 2.C 3.A 4.D 5.C 6.A 7.C 8.B 9.C 10.D
（二）多项选择题
1.AC 2.ACD 3.BC 4.ABD 5.ABC 6.BC 7.ABC 8.BD 9.ABCD 10.BCD
（三）判断题
1.× 2.√ 3.√ 4.√ 5.× 6.× 7.√ 8.√ 9.× 10.√
（四）简答题
1．答：国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面，是作为同一国家机关所属部门的集群性立法，其从属性和受制性在中国立法体制中尤为突出，在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法，调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。
2．答：我国行政机关的纵向关系是上下级隶属关系，其中，中央行政机关组织、协调、指导地方各级人民政府工作；下级行政机关各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导和领导。除此之外，不相隶属的各行政机关之间，彼此有相互协助的义务，以实现各行政机关共同的行政目的。
（五）论述题
答：社会公共权力分为立法权力、行政权力和司法权力，每一种权力都对应着一种权力机关，由所对应的权力机关行使。即：立法权力由立法机关行使，行政权力由行政机关行使，司法权力由司法机关行使。这三种权力以及行使权力的机关之间既相互联系、相互促进，又有所区别、相互制约。人大与行政的关系。按照现行宪法规定，中国国家机关的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会监督、对人民代表大会负责并报告工作。人大与司法的关系。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。人大对司法机关监督的主要形式，是听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另一方面，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。
行政和司法的关系。行政和司法的共同目的，是维护法律的有效性，但二者采用的方式不同。人民法院、人民检察院和公安机关通过各种强制措施，保证法律在社会生活的各个领域得以贯彻；国家行政机关更多地通过行政命令、检察、监督等方式作证法律的实施。
第五章 当代中国政府与行政改革
本章学习内容主要有：1.当代中国政府与行政改革的历史回顾。2.当代中国政府与行政改革的目标。3.中国政府与行政发展的途径。包括中国政府与行政改革的动力与障碍；中国政府与行政改革所取得的成就；中国政府与行政进一步深化改革的内容。
一、学习重点
（一）当代中国政府与行政改革的目标
中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。根据中国的基本国情和当代中国政府和行政改革面临的内外环境，中国政府和行政改革的目标可以归结为以下几个方面。1．提高行政效率
政府行政效率体现为行政体系在一定的资源条件下能够提供更多的行政服务，或在一定的服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。中国行政体制改革的主要原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展，极大地影响了政府进行社会主义建设、维护社会公共利益以及为社会提供公共服务的能力。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、平衡矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。
2．转变政府职能
转变政府职能，是指按照社会主义市场经济的要求，改变计划经济体制下政府权力高度集中、无所不包的状况，为适应和推进社会主义市场经济体制的建立，对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行界定和规范，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，即改变政府包揽一切社会事务的全能角色。
首先，要由直接管理为主转向以间接管理为主。政府应改变过去那种下达各项指标、规定企业的各项经济活动的做法，不应该再对企业的产供销、人财物进行直接管理，而是应该把精力集中到战略性、政策性的宏观经济发展问题上来，主要通过经济手段和法律手段，通过市场机制来引导企业的经济行为。其次，要由微观管理为主转向宏观管理为主。最后，要从项目审批、分钱分物转向规划、协调、服务和监督。3．实现行政法治
首先要完成行政机关的组织、职能、编制的法制化，将行政组织本身完全纳入法制轨道，建立起适应市场经济需要的精简、民主、高效的政府。我国不断完善和加强政府组织立法，健全和完善政府组织法制，到目前为止，我国在各个行政领域均制定和颁布了大量的法律、法规，从而使大量的行政管理行为变成了行政执法行为，初步实现了行政管理的法制化。与此同时，一个强有力的完善的监督体系，包括政府自我监督在内的监督机制，也是保障实现行政法治的重要方面。4．实现民主行政
民主行政是现代民主国家政府特质，也是政府正当性的基础。无论对民主如何定义，由人民参与国家的管理都是民主的题中之义。实现民主行政要求政府必须以民主原则作为行政活动的核心原则。民主意味着任何一项重大的政府决策都不是领导者随心所欲的产物，它必须在集中众人的智慧和人民的参与下，通过法定的程序制定。同样，民主也意味着消除歧视、差别，保证国家决策对各地区、各行业以及各种类型的经济组织的平等对待。通过行政改革推动民主行政，激发每个中国人的参与意识，这就真正有可能使中国政府成为一个“民有、民治、民享”的高度民主的政府。5．实现服务行政
要实现服务行政，必须做到：⑴政府的行政管理应真正从人民的利益出发，施政目标由机关、专家、人民群众共同决定，同时完善人民代表大会制度和行政听政制度等，确保人民的意见和建议得到反映和采纳；⑵在政府绩效考核方面，不仅要注意到成本——效益方面的考核，同时也要注重民众评估，考察民众对于政府服务的满意度和信任度，并把这种考核制度化，和政府工作人员的奖惩、升降相挂钩；⑶政府从以控制为要务转为以服务为要务，政府的行为方式不再是那种单纯的命令方式，而是充分考虑到“顾客”需求的方式；⑷政府的领导方式要实现从独断专横向民众参与转变，在过去的体制下，政府总是采取高高在上的姿态来进行行政管理，而在服务行政中，要充分重视民众的参与，人民不仅要参与行政决策，同时民众还可以对决策的执行进行监督，参与对行政行为的评估。
（二）进一步深化政府与行政改革的内容 1．政党与政府的关系方面
坚持党政分开原则，建立新型党政关系。中国共产党作为执政党，必须坚持党的领导核心地位，在政治体制改革和党的领导体制改革中，决不能片面强调执政党同国家政权截然分开，以此来削弱党的领导。但要确立党政职能分开的执政理念，建立起重大决策统一、重要职务交叉兼职、具体职能分开的党政领导体制。这是推进社会主义民主政治建设，保证国家政权机关依法行政的客观要求。这就要求正确处理党与人大的关系，正确处理党和政府的关系，正确处理党与社会经济组织、文化组织的关系。
2．政府与社会的关系方面
由于我国长期的社会主义计划经济体制造成了政社不分，过去由政府包揽的社会性、公益性、公用性的事务，企、事业单位中的部分福利、后勤工作，社团组织的一些活动等等，还没有从政府工作中分离出来，交给社会。
我们进行政府和行政改革就必须理顺政府和社会的关系，这不仅是建立社会主义市场经济体制、转变政府职能的要求，同时也能够调动社会各方面的积极性。理顺政社关系，把社会自治功能还给社会，这其中的关键环节就是必须大力培育和发展社会中介组织。社会中介组织是联系政府与企业的纽带和桥梁。政府放权的一个重要方面就是向市场放权，发挥社会的自我组织、自我服务的功能，政府也能从社会琐事中解脱出来。
同时，调整政府和社会的关系，还必须改变政府单方面治理的现状，实现政府、社会、公民的共同治理。除了社会中介组织作为发展政府和社会之间关系的桥梁，还应确立行政参与、民营化或商业化，通过政府生产性和服务性功能的转移，通过社会责任的共同负担，通过合同外包等方式将社会和民间力量释放出来，形成国家建设的协作网络。这种共同治理模式不仅有利于民主政治的发展，有利于促进政治参与，同时也能提高政府治理的能力，弥补政府力量的不足，实现责任共担和利益共享，实现社会的和谐和快速健康发展。3．政府与市场的关系方面
在中国，计划体制下的政府经济行为受到了严峻的挑战，政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因，很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。因此中国市场经济体制下的政府经济行为必须重新定位，要实现资源配置的市场化，企业行为的主体化，企业产权商品化，交易过程的秩序化，消除市场垄断，并对社会收入进行再分配。
在市场经济尚不发达的国家，政府还具有培植和完善市场的积极功能。这就是通过在政府管理中注入某些竞争机制，实现部分政府功能的市场化，以缩小政府缺陷的影响范围，降低政府行政成本，提高行政效率。总而言之，政府和市场是现代社会顺利发展的两个轮子，是调节社会的不可或缺的两只手。建立社会主义市场经济制度，并不是要否定政府在社会经济管理中的作用，而是转变政府发挥作用的方式，是把政府和市场的优点结合起来，共同促进我国社会主义现代化建设的顺利实现。
4．府际关系方面
府际关系，就是政府之间的关系。它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。我国的府际关系主要包括中央政府与地方政府之间的府际关系，地方政府之间的府际关系，政府部门之间的府际关系和地区政府之间的府际关系。
二、同步自测练习题
（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）
1．我国撤消大区行政建制，使省建制成为地方最高建制，是在下述哪一年？ A.1952年 B.1953年 C.1954年 D.1955年
2．建国初期，我国中央人民政府领导与监督地方政府的派出机关是： A.大区行政委员会 B.大区军政委员会 C.大区人民政府 D.地方人民委员会 3．1981年底，国务院机构数量达到新中国建立以来的最高峰，国务院当时共有部门： A.76个 B.85个 C.97个 D.100个
4．新中国历届党和国家领导人都对政府与行政改革作过深刻的论述，其中，提出“精简机构是一场革命”著名论断的是下列哪一位领导人？ A.毛泽东 B.周恩来 C.刘少奇 D.邓小平
5．1982年政府行政改革后，政府内部实行的领导制度是： A.首长负责制 B.集体负责制 C.委员会制 D.合议制
6．我国下列几次机构改革中，结合着手建立国家公务员制度进行的机构改革是：
A.1982年改革 B.1988年改革 C.1993年改革 D.1998年改革
7．1993年，八届全国人大一次会议上审议并通过的《国务院机构改革方案》明确规定，1993年这次机构改革的重点是：
A.转变政府职能 B.精兵简政 C.实现法治行政 D.实现民主行政 8．现代民主国家政府的特质和正当性的基础是： A.效率行政 B.民主行政 C.知识行政 D.服务行政
9．美国学者盖伊·彼得斯在其著作中提出了建立弹性化政府的主张，这本著作是： A.《重塑政府》 B.《没有政府的治理》 C.《政府未来的治理模式》 D.《使民主运转起来》 10．中央政府与地方政府之间的关系，主要是中央政府与下列哪级政府之间的关系？ A.省级政府 B.县级政府 C.派出机构 D.单列市政府
（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．建国初期，我国地方政府设立的派出机关有： A.单列市 B.街道办事处 C.区公所 D.专员公署
2．1988年机构改革提出了在政府部门实行“三定”方案，下列属于“三定”内容的是： A.定职能 B.定机构 C.定人员 D.定编制 3．2003年机构改革中新增设的部门有：
A.国家发展和改革委员会 B.国有资产监督管理委员会 C.中国银行业监督管理委员会 D.国家人口和计划生育委员会
4．英美等国的新公共管理运动提出要实現3个E的目标，这3个E是指：
A.经济（economy）B.经验（experience）C.效率（efficiency）D.效能（effectivene）5．以下属于中国政府和行政改革目标的有： A.效率行政 B.法治行政 C.民主行政 D.服务行政 6．中国政府与行政改革的动力有：
A.传统行政价值观 B.科技进步 C.全球化D.政治发展 7．以下属于社会中介组织的有：
A.共青团 B.行业协会 C.村委会 D.商会
8．在计划经济体制下，资源配置主要由政府来主导和决定，其特点有： A.规范化 B.行政化 C.意志化 D.集权化 9．府际关系即政府之间的关系所关注的问题包括： A.政府合法性 B.民主政治建设 C.管理制度 D.管理权力 10．跨省区的政府之间的府际关系，应该以什么为主要内容：
A.自觉自愿 B.公平竞争、协调合作 C.互通有无、互相支援 D.共同发展
（三）判断题（正确的打√，错误的打×）
1．建国初期，省人民委员会工作部门与国务院相关主管部门存在业务领导关系，实行中央主管部门和地方人民政府的双重领导。
2．网络技术在政府组织中的广泛普及与应用，使行政组织结构从金字塔型向扁平型发展。
3．建国初期我国集中统一的行政体制受苏联的影响，这种行政体制根本不适合我国当时的国情。4．政府行政效率体现为行政体系在一定的资源条件下能够提供更多的行政服务，或在一定的服务水平条件下能够更多地减少行政成本。
5．实行市场经济必然要求政府转变职能，从“全能政府”转变成为有限的“消极政府”。6．行政体制改革是政治体制改革的重要内容，只要行政体制改革取得成功，其他政治体制改革自然就会成功。
7．在市场经济中，无论是政府组织还是非政府组织，无论是行政人员还是非行政人员，都是平等的法律主体。
8．经济全球化意味着经济活动超越了国家主权的界线，民族国家的政府必须将传统意义上的一部分权力让渡出来，交由国际机构执行。
9．在计划经济体制下，国有企业没有自主权，非国有企业拥有自主权。10．行业协会制定的行规对企业有约束力，但没有法律效力。
（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述我国政府职能转变。2．简述我国政府与社会的关系。
（五）论述题（概述有关原理，联系实际）试述政府与市场的关系。
三、同步自测练习题参考答案
（一）单项选择题
1.C 2.A 3.D 4.D 5.A 6.B 7.A 8.B 9.C 10.A
（二）多项选择题
1.CD 2.ABD 3.BC 4.ACD 5.ABCD 6.BCD 7.BD 8.BCD 9.CD 10.BCD
（三）判断题
1.√ 2.√ 3.× 4.√ 5.× 6.× 7.√ 8.√ 9.× 10.√
（四）简答题
1．答：转变政府职能，是指按照社会主义市场经济的要求，改变计划经济体制下政府权力高度集中、无所不包的状况，为适应和推进社会主义市场经济体制的建立，对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行界定和规范，由直接管理为主转向以间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，转变职能后的政府主要应该扮演“经济宏观调控者、社会管理者、公共服务者”的角色。
2．答：我国长期的社会主义计划经济体制造成了政社不分，政府包揽了大量的社会性、公益性、公用性的事务。进行政府和行政改革就必须理顺政府和社会的关系，把社会自治功能还给社会，这其中的关键环节就是必须大力培育和发展社会中介组织。同时，还必须改变政府单方面治理的现状，33 实现政府、社会、公民的共同治理，实现社会的和谐和快速健康发展。
（五）论述颙
答：在中国，计划体制下的政府经济行为受到了严峻的挑战，政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因，很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。因此中国市场经济体制下的政府经济行为必须重新定位，要实现资源配置的市场化，企业行为的主体化，企业产权商品化，交易过程的秩序化，消除市场垄断，并对社会收入进行再分配。
在市场经济尚不发达的国家，政府还具有培植和完善市场的积极功能。这就是通过在政府管理中注入某些竞争机制，实现部分政府功能的市场化，以缩小政府缺陷的影响范围，降低政府行政成本，提高行政效率。总之，政府和市场是现代社会顺利发展的两个轮子，是调节社会的不可或缺的两只手。建立社会主义市场经济制度，并不是要否定政府在社会经济管理中的作用，而是转变政府发挥作用的方式，是把政府和市场的优点结合起来，共同促进我国社会主义现代化建设的顺利实现。（完）
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