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姓名：祝苏炜 学籍：200509 所属服务站：浙江省绍兴文理学院教学服务中心 联系电话：*** 个人邮箱：zjzsw48@cmr.com.cn
我国公用事业管理体制改革问题研究
【摘要】：公用事业是特殊的垄断产业，垄断产业有其独特的性质。在我国，公用事业作为自然垄断产业在管理体制上存在很大的问题。改革现行公用事业体制，打破垄断，政企分离，为不同区域企业的直接竞争创造条件已成为我国公用事业不可回避的问题。文章在分析我国公用事业体制现存问题、认识该产业特征的基础上，提出了我国公用事业体制改革的相应措施。
【关键词】：公用事业、改革、垄断、民营化 【正文】：
所谓公用事业，是指电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务的行业。公用事业通常都是自然垄断性比较显著的基础设施行业，同时又是具有明显公益性的行业。传统上，绝大多数国家的公用事业都是由政府直接投资，垄断经营的。直到上个世纪70年代，英国等发达国家以民营化为导向对公用事业进行了大规模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。发达国家的改革经验和成效表明，公用事业民营化改革不仅有助于降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。我国的公用事业管理体制也急需改革。
公用事业改革自然会触及到包括政府、企业、消费、企业员工等各利益主体的利益,具有相当的复杂性与敏感性,改革的难度也相当大。但是由于公用事业直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，因而是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，是城市社会赖以生存和发展的基础。保证公用事业的稳定发展，确保生产和生活对其需求的满足，是保证城市社会稳定、秩序的前提。因此我国公用事业管理体制只有通过改革来逐步完善，真正起到其应该发挥的作用。
一、我国现行公用事业管理体制存在的问题
我国现行的公用事业管理体制存在着许多问题，主要可以归结为以下四个方面。
1、政企不分及由此导致的低效亏损。目前，我国城市公用事业实行的是政企合一的管理体制，公用企业行政化现象严重。这种体制的必然结果是以行政区划为界限来划分公用企业的市场范围，由行政区划界限内的运营者垄断经营。这种划地为牢式的垄断虽然便于政府对所属企业的直接管理，但往往有悖于经济合理和规模经济的原则，造成经济上的低效率和社会资源的浪费，城市公用事业的亏损问题也普遍存在。
2、垂直垄断导致各种限制竞争行为。由于我国城市公用事业长期采用区域性垂直一体化结构,地方公用事业管理部门所属企业分行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节。近年来各地的改革不仅没有削弱这种垂直垄断，而且出现了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限制竞争、损害消费者利益的问题。据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之一。其中供水、煤气等服务领域投诉达10670件，在国家计委划分的19个服务行业的37个小类中占第三位。这些问题主要包括：设置障碍，控制终端产品；利用审查申报，控制设计施工；捆绑交易，滥收费用等。
3、价格管理混乱，缺乏科学依据。各级政府物价部门确定公用事业产品或服务价格水平的依据，主要是被管制企业上报的成本，但这种成本是在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业的个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。而物价管理部门虽然对企业上报的成本资料进行审核，但由于没有象企业那样了解真实成本，故只能审核其合法性，难以审核其合理性。在实际操作中，往往是凭主观判断对企业的调价幅度“砍一刀”，具有较大的主观随意性，价格调整在一定程度上取决于政府与企业之间讨价还价能力和各利益集团之间的利益协调程度。
4、投资能力不足，供求矛盾突出。根据联合国建议，发展中国家城市基础设施投资比例应达到国内生产总值的3%-5%或固定资产投资的10%-15%，以满足工业化和城市化发展起飞阶段的巨大需求。而我国历史上投资比例最高的1998年，以上两个数据只有1.8%和5%。投资不足，资金短缺，致使城市公用事业的发展明显滞后于城市化发展，难以满足经济高速增长、城市规模不断扩大、人口急剧膨胀所带来的巨大需求。目前我国城市平均万人拥有公交车辆仅6辆，城市污水处理率不到26%，垃圾无害化处理率仅为6%。城市供气、供水和汽车停车场等都严重不足。
二、公用事业的特点及其影响
从经济学的角度观察，公用事业具有以下几个方面的主要特征：
1．具有一定的自然垄断性质。公用事业对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络是公用事业固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两个方面的特点决定了公用事业生产经营的成本具有弱增性，即由一家企业生产全部产品或多种产品比由多家企业生产，成本更低。
2．具有准公共物品性质。公用事业产品与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，公用事业产品还关系到其他行业能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，公用事业与生产生活的费用以及生产生活的普遍性、安全性、连续性、便捷性直接紧密地联系在一起，具有较强的公益性。
3．具有较强的资产专用性。公用事业需要巨额投资，这些投资形成的资产专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建设网络才可能产生规模经济，这又使公用事业投资具有一定的区域特性。
公用事业的这些特点，决定了其需要同时承载相互矛盾的双重目标：社会福利的最大化和企业利润最大化。为了满足这两个目标，几乎所有国家都曾对公用事业都采取了公共企业垄断专营的模式。
然而，随着经济和技术的发展，传统上属于自然垄断的公用事业，开始呈现出非自然垄断的特征，譬如电信业，随着移动通讯、微波和卫星传输、互联网技术的发展，包括市话、长话在内的许多电信业务，在不另建网络的情况下就可实现经营。并且，在公用事业领域，也只有网络业务具有自然垄断性质，其它业务可以与网络分离。这些变化使公用事业具有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。与此同时，在很多国家，公用事业部门垄断性供给的效果普遍不好，服务差，成本高。因此，一些国家把公用事业中的竞争性部门和垄断性部门区分开来，让私人企业参与竞争性公用事业的生产和供给。
抛开各国公用事业改革的政治经济背景的具体差异，其实质诱因主要是由于技术进步和需求变化导致了部分行业领域自然垄断性质发生变化，出现了竞争性的特点。因此，各国公用事业的竞争领域日渐增长，而管制范围日渐缩小。这是全球公用事业发展的一般趋势。
三、公用事业管理体制改革和发展思路
我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率极低。进入上世纪90年代以后，我国经济迅速发展，对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求，原有公共部门满足不了市场需求，而政府一时又拿不出多少财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。为解决这个矛盾，广东、上海、浙江等地开始探索公用事业民营化改革。中央政府也开始重视公用事业的改革，建设部于2002年12月发布了《 关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业，十六届三中全会第一次把推进市政公用行业市场化写进了党的决定，我国公用事业改革的步伐在加快。
（一）国外公用事业改革经验对我国的启示
以民营化为导向的公用事业改革，在我国还是一个全新的尝试，有必要认真吸取国外的经验，发挥后发优势，少走弯路。英、美、日等国的改革经验，在以下方面值得我们借鉴。
1、引入竞争机制与改革产权制度并行。由于英国公用事业改革是与民营化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。英国民营化改革之所以能促进公用事业的服务效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标。虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把提高市场竞争性放在首要地位，但从总体上分析，英国政府采取的一系列政策都是以增强竞争为主要内容的。更明确地说，所有制变革对提高公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。日本和美国的经验也可证明这一点。
超产权理论的研究证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显。因此，对于以行政垄断为特征的我国公用事业来说，光有产权改革是不够的，再造一个竞争性的市场同样重要。
2、以完善的法律法规为改革依据。发达国家公用事业改革都有一个共性：预先制定了较为完善的法律法规，使整个改革过程有法可依。我国目前的公用事业改革还只停留在地方政府和某些部门的探索上，在目的上也是以减轻地方政府财政负担和减轻来自民营企业、外资企业投资压力为主，公用事业改革的总体思路和相关法律法规还不健全。鉴于改革的压力越来越大，中央政府有必要预先制定出相关的法律，至少是统一的政策，指导今后的改革。
3、在改革过程中引入激励制度。为了促进被管制企业提高效率，在仍需管制的领域，西方国家普遍引入激励性管制方式。实践证明，价格上限管制、区域间竞争、特许投标等激励制度的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。美国、英国、日本在电信、电力、煤气等行业普遍采用了价格上限管制方式，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润。另一种激励方式就是建立稳定的长期契约，并在绩效衡量的基础上给予现行企业适度的优先签约权。今后，为形成公平和有效的市场竞争格局，我国政府有必要引入类似的激励机制，提高被管制企业的积极性，保障其合法权益。
4、设立独立的监管机构。在公用事业改革过程中，产权变更或放松管制都对原有监管机构存在的必要性及存在形式提出了挑战。针对这种新情况，各国都对原有的公用事业管制机构进行了调整，或设立新的管制机构以适应管制改革的需要。新管制机构的主要职能包括：制定有关政府管制法规；颁发和修改企业经营许可证；制定并监督执行价格管制政策；对企业进入和退出市场实行管制。这些做法体现了“管大放小”的原则，能提高政府监管效率，为转变我国政府公用事业监管职能提供了一个可资借鉴的范式。随着我国公用事业改革的深入，建立独立的管制机构似乎已成为必然之势。当前的主要工作是要理顺公用事业主管部门与供水、供热、供气等企业的政资关系、政企关系。
5、采用金边股等形式保持政府对企业的控制。尽管理论上讲，政府提供不等于政府直接生产，但要找到一个能有效兼顾公众利益和企业利益的机制并不容易，这也是制约我国公用事业产权改革的一个主要因素，而“金边股”这一特别股份形式，能有效解决这一问题。金边股能够起到国家控股和国家独股的积极作用，同时又能克服国家控股和国家独股的不足。政府拥有金边股时，对公司的一般正常经营活动并不进行干涉，也无权干涉；国家不必派出自己的董事，只是在金边股所附的明确的特定的权利范围内对公司进行干预。它把国家对公司的有效的适当干预和保证公司的独立地位、独立经营妥善地结合起来，能满足我国公用事业改革的制度需求。在实施“金边股”的同时，要明确公共利益的目标和评判标准，要以立法形式规定政府的权力边界和实施方式，要强制企业真实地披露信息，使公众享有充分的知情权。
（二）我国公用事业管理体制改革和发展思路
尽管在世界范围内，新的公共管理思想在批评公共服务官僚制供给方式的低效率时，强调了引进企业化管理模式来提供公共服务，如契约服务、公共服务市场化等。但中国目前的公共服务市场结构看，最大的问题与危险就是垄断经营带来的效率低下。
在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我们没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两级分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。这样的公共事业民营化道路的危险与盲目，不仅违背了2004年世界发展报告《为穷人提供服务》的主旨，公民作为委托人的话语权，也还有可能受到市场结构的制约，而被天然合理地藐视。因此，为什么要提供公共服务？由谁来提供公共服务？尽管在人类思想认识的不同阶段，产生了多样性选择，但就公共管理改革的新框架看，激励、责任、制度、选择、话语、竞争等基本价值倾向在今天已经具有十分重要的意义。
在中国市场经济的道路上，我们必须牢记与始终坚持的绝大多数人的公共福利最大化，反之以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，不仅得不到社会基本价值观的质疑，同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险。
根据我国公用事业管理体制的实际情况和存在的问题，再结合国外公用事业改革的经验对我国的启示，我国的公用事业管理体制可以通过以下五方面来进行改革。
1、政企分离，推动公用事业市场化。我国城市公用事业管理体制改革的首要目标和关键内容就是实现政企分离，从根本上改革不合理的政府管理模式。具体改革思路有两条：一是改革现有管理机构，根据有关法规确定其实际职能范围，解除其与企业间经营业务上的直接关系。这就需要精简现有城市公用事业管理机构，对目前分散在公用事业管理局、物价局、工商行政管理局等部门的相关职能进行合并，建立一个具有多种功能的综合性管理机构，以提高管理效率。二是把现有公用企业逐步改造成符合市场经济要求的现代企业。这要求切断现有城市公用事业管理部门与公用企业之间的“父子关系”，把公用企业改造成拥有独立生产经营决策权，以追求利润最大化为目标，承担经营风险的独立法人和具有活力、动力、压力的市场竞争主体。
2、打破垄断，实现有效竞争。可设计以下改革思路：一是应用直接竞争理论区别公用事业领域不同性质的业务，重组市场结构；二是采用特许投标等间接竞争理论提高公用企业经营效率。根据自然垄断产业的直接竞争理论，城市公用产业产品或服务的生产、输送和销售等环节并非全都具有自然垄断性。例如自来水和煤气产业主要有生产、管道网络输送和供应三大类基本业务，其中管网输送具有自然垄断性，为保证规模经济，应该由一家企业垄断经营。为确保其效率，可根据自然垄断产业的特许投标理论引进间接竞争。地方政府可每隔若干年进行专营权投标，企业通过市场竞争以最低报价获得一定期限的特许经营权，并与政府公用事业管理部门签订合同，接受政府与社会监督。如果出现违约，企业将受到轻则罚款，重则解除合同等处分。除管网输送之外的生产和供应业务均属非自然垄断性业务，应实施垂直分离，放松进入管制，允许多家企业进行竞争性经营。这样，管网输送企业就成为自来水、煤气的唯一“批发商”，同时向多家生产企业采购然后再出售给多家“零售商”（供应企业）或最终用户。管网输送企业只采购符合质量要求且价格较低的自来水或煤气，这种竞争机制会自动促使生产企业努力降低成本，提高效率并不断优化生产要素组合。为监督处于独占地位的“批发商”的行为，可令其以公开的方式竞争性招标采购，定期向社会公众公布向各生产企业的采购量和采购价格。此外，为防止管网输送企业采取交叉补贴等歧视性行为，排斥竞争企业，应严格规定管网输送企业不得经营生产业务。从长远看，自来水、煤气供应（零售）环节也应引入多家企业直接竞争，让消费者选择价格低、服务好的企业，但这需要达到较高的计量技术水平，近期仍可由管网输送企业垂直经营供应业务。
3、建立科学合理的价格机制。所谓科学、合理的公用事业价格机制必须具备三大特征：促进社会分配效率，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。建立这样一种机制必须以经济原理而非“政策需要”为基础，并借鉴先期改革国家的实践经验。具体改革思路包括：设计科学规范的定价模型，实行灵活的计价方式，完善公用事业价格听证会制度与优化政府补贴机制等。其中，最核心的问题是设计定价模型。比较国外现行主要价格管制模型，可借鉴英国的最高限价模型（RPI-X），将零售价格指数RPI与企业生产效率增长率X挂钩，以刺激企业提高生产效率。运用这一模型的关键是要综合考虑各地区资源、公用基础设施和企业技术进步等因素，为每个公用企业确定一个合理的生产效率增长率（X值）。同时还要确定价格（实际上就是X值）的调整周期，例如自来水价格的调整周期一般不少于5年。在具体模型设计中，应遵循以下几个指导原则：(1)成本约束原则。虽然政府不能观察企业成本的实际运行过程，但政府能发现成本的运行结果，通过控制成本的变化，促使企业自觉提高效率，降低成本。(2)经营性价格因素与政策性价格因素相分离原则。目的是明确在公用事业价格管理中政府和企业的关系，使政府在价格管理中抓住重点，增强针对性。同时，使企业专一于经营性因素，努力提高经营效率。(3)自来水与煤气生产、销售和管网输送分开原则。主要目标是将竞争性业务和自然垄断性业务相分离，为在自来水与煤气生产等领域实行产权制度改革，较充分地运用市场竞争机制创造条件。
4、形成多元化投融资机制。具体改革思路应包括：拓展投融资渠道，提高投资监管效率，建立投资可信性机制等。城市公用事业本身的特殊性质，决定了该领域投资体制改革的取向既要面向市场，又不能完全走市场化的道路，而是要充分考虑使政府调控与市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益三大方面相平衡相结合。事实上，国家财政投入还应是城市公用事业资金的主要来源，在此基本上大胆引进多元化投融资渠道作为补充。其方式主要可以考虑：城市公用事业股票上市直接融资；地方政府发行城市公用事业建设债券筹资；大力推进BOT方式引进外资；利用TOT方式吸引外资投入；吸引国内民间资本进入城市公用事业领域等。
5、建立投资监督机制。一是建立公用事业推荐项目资料库，使公用事业投资者拥有更多的投资选择范围。二是强化项目建设前可行性研究，包括通过立法明确公用事业项目立项必须通过专门资格认证的机构进行可行性论证；建立公用事业项目投资可行性研究基金，切断可行性研究机构与投资部门的利益关系以保证研究客观性；建立对公用事业项目资料跟踪系统，对可行性研究与项目具体实施情况进行动态对比分析，提高可行性研究水平等。三是参考城市公用事业价格听证会制度，对公用事业投资项目开展社会听证，以广泛征集社会各界的意见，减少投资决策的失误。
6、政府还应设计比较可信的保障机制，确保投资者的长期收益。通过立法针对各类投融资方式明确规定政府对投资者在价格调整和回报水平方面作出合理承诺；各类城市公用事业融资项目中，在有关合同、协议中应明确规定企业在正常成本核算的基础上，有一定的投资回报率，否则就应以政府补贴进行补偿。
我国的公用事业改革要从改革国有企业、增加市场主体、增强市场竞争性、改革监管体系、转变监管方式、完善法律法规等方面综合推进，而不仅仅是对民营企业和外资企业开放市场的问题。同时，在改革过程中要扩大民众参与，摒弃官僚集权式的改革。
参考文献： 1．《国际金融报》(2003年04月30日第四版)
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