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日本福冈城市规划建设和经营管理体系
学习考察报告
优美舒适的城市环境与先进的规划建设理念、经营管理手段是分不开的。作为全日本最适宜居住的城市（日经产业消费研究所），福冈的城市规划、城市建设、城市管理和城市经营充分体现了发达国家宜居城市的先进水平，与此对应的工作体系设臵合理，分工明确，运转高效，有很多经验值得我市学习和借鉴。为此，我们在培训和考察活动安排了相应的专题，并与福冈亚洲都市研究所开展了对口交流活动，现将有关情况报告如下：
一、福冈城市规划建设与运营管理的目标体系
根据福冈市第七次基本计划（相当于城市总体规划）确定的目标体系，福冈市总的目标是：自由豁达、充满活力，人人有为的自治城市。在这个总目标下面，进一步细分制定了五个方面的子目标：市民高度自治自律的城市、市民生活安全舒适的城市、自然和人文相得益彰的城市、充满活力的创造性城市，与亚洲各地共生共荣的城市。
为了实现如上总目标和子目标，在操作层面，政府每个职能又制定了相应的政策目标，这些目标共有18个，涉及城市建设管理的主要有：一是建设乐居、宜居、利居的美丽城市；二是保护 1 水资源，加强交通住宅环境建设，创造舒适的生活环境；三是增强抗灾防灾能力，建设安全安心的城市；四是保护山海之城，珍惜良好的城市环境；五是改变生活方式，建设与环境共生的城市；六是以先进的城市开发模式，建设好爱兰岛。
福冈城市建设的目标体系以总的目标总括城市发展方向，通过五个子目标对总目标进行诠释细化，最后落实到实操层面的政策目标，构成一个完整的目标体系，有利于政府部门的团结协作和整体作战，也增强了政府在社会各阶层的感召力和影响力。
二、福冈城市规划建设与运营管理的政策体系
上述目标的实现依靠法规和政策的双重保障。一方面是依靠国家和市所制定的完善的法律体系予以保障。在市的层面上，由于日本的《地方自治法》详细规定地方自治体的功能、组织、运营方式和自治权限等，因此，福冈市地方议会有权利根据《地方自治法》赋予的自治权力，制定市辖范围内规划建设和经营管理行为相应规范，在城市规划方面，主要有都市计划等；在城市建设和工程管理方面，主要有景观条例、海岸保护条例、工程外包监督规章等；在城市管理方面，主要有户外广告条例、火灾预防条例、道路占用规则等；在环境保护方面主要有垃圾处理条例、建筑物环境保护制度和节约用水条例等；在住房保障方面，主要有市营住宅条例等。各种法规条例，内容涵盖几乎所有城市规划建设和经营管理的领域。这些完善的法律法规体系与周密的工作流程、工作制度相配套和良好的市民素质相配套，为实现城市建设管理的精细化奠定了坚实的基础。
另一方面，福冈市也为这些目标的实现构筑了一个以项目计划为主的政策体系，主要包括推进项目计划、实施财税政策，颁发社会荣誉等三个方面。一是推进项目计划，市政府在制定都市计划和上报每年的财政预算的时候，都会围绕既定的政策目标提出项目计划，争取议会拨款，通过项目的实施推动政策的实现，是福冈市政策体系中最主要的组成部分。二是实施财税政策，为了实施国家战略，日本中央政府会制定相应的一些税收优惠政策和财政补贴政策，这些政策的实施主要是依靠地方政府来实施。如福冈市2009年的绿色补助金达到2.87亿日元，均为国库下拨给市政府，由市政府实施具体操作。三是颁发荣誉称号。对于一些市民参与比较深入的城市建设管理项目，市政府会组织评选，给予优胜者一定的荣誉称号，如都市景观奖，环境行动奖等，通过荣誉对相关的组织者给予激励。
二、福冈城市规划建设和运营管理的运作体系
日本现行政体实行三权分立和议会内阁制。福冈市政府设市长一名，副市长两名。
福冈市的政府部门共24个，可分成4类。第一类是委员会部门，共有7个，人员由议会或独立工作委员会任命，资金由市政府提供，属于政府组成部门。这种机构设臵方式，主要是为了防止行政权力过度集中。第二类是政府法定机构，共有2个，主要是经营公营事业的部门。第三类是政府职能部门，共有14个。第三类四市长直管部门1个，主要会计管理者。福冈市2008年度公务员总的人数共9753人，占城市人口的0.4％(如加上事业单位，占0.73%)。
负责城市规划建设和运营管理的主要有水道局、交通局、环境局、道路下水道局、住宅都市局、港湾局等6个部门。它们的主要工作职能是：
水道局主要负责居民用水和工业用水的稳定供给；
交通局主要负责城市轨道交通建设、交通运输的组织和管理； 环境局主要负责环保与废弃物管理；
道路下水道局主要负责道路、河流、下水道管理； 住宅都市局主要负责土地规划、城市规划、城市建设、及市街地再开发、公园、绿化；
港湾局主要负责博多港湾建设。
在内部管理方面。福冈市的政府职能非常清晰，职责明确到每个职位，日常工作均有专责的部门和人员完成，预算相应配套到位。若有大型开发项目，大型活动，部门之间的协调比较复杂的话，通过两种方式进行协调，一种是市政运营会议制度，由各局局长参加，明确一个副市长牵头。另一种是建立相应的临时工 1 4 作委员会，同时，寻找社会专家来参加，以此来协调部门之间的运转。由于职责明确，需要通过两种制度来协调的部门较少。
在与上级的关系方面。二战以后福冈市城市自治程度正在逐年提高，国家的很多权力都下放到地方自治体。福冈属于日本政令指定都市（相当于我国的计划单列市，全日本有18个），在政策上享有一定的特权，自治权力比一般的市要大，基本不受县政府制约。中央政府及其部门对福冈市的干预，主要有财政专项补贴、行政许可、人事交流等三种形式。国家还通过制定城市土地利用标准、公共设施的标准等指导、影响福冈在城市规划建设和运营管理的决策。根据我们的了解，因此在不违反国家法律的前提下，福冈市政府对城市建设规划和运营管理的各个方面都有自主决定权。福冈市的警察属于福冈县的派驻机构，属于县管，对城市规划建设和运营管理的违反行为实施执法。
在与区的关系方面。福冈市共设有6个区，区役所属于市政府的派出机构，被列入政府组成部门。市对区实行完全管理。各区内还按地域设立自治协议会，是完全的社区自治组织，主要是为老年人和幼童提供文化娱乐或社区居民的节庆活动，跟政府行政没有直接关联。
在政府与企业的关系方面。除了总控性的项目，如城市总体规划等之外的绝大部分城市规划建设和运营管理的项目都是通过计划招标和价格招标两种形式，确定负责的企业进行具体操作，政府部门主要是提要求，定标准和考核验收。对于重大的城市开发建设项目（既有公益性，又有经营性质，通过议会决定），政府通过组织公私合营的企业来投资、建设，参与项目运作。
在公众参与方面。市长办公室下设广报课负责发布市政信息、广听课负责征求市民意见。所有项目在起草规划之前征询意见，规划出来以后开公证会，公众参与项目确定的讨论，市民要求信息公开制度，起到监督作用。重视报纸、电视等媒体的舆论监督，听取和吸收民众意见，改进城市规划建设和运营管理。
三、创新机制体制，推动亚运城市和国家中心城市建设的若干思考
××和福冈都是依山面海的国际化都市、历史悠久的文化名城和商业城市、陆上交通枢纽城市、空港城市和海港城市，两市有着很多的共同点，相互之间有将强的借鉴意义。目前，××市筹办第16届亚洲运动会和建设国家中心城市的各项工作正在紧锣密鼓地进行，通过近几年的艰苦努力，××已经走上了城市规划、城市建设、城市管理、城市运营不断优化的道路，城市规划的引领作用得到发挥，城市建设日新月异，城市管理趋于精心化、长效化，城市运营水平不断提升。这些都与市加强政府自身建设，不断深化改革，优化工作体制机制分不开的。为了进一步推进亚运城市和国家中心城市建设，借鉴福冈的经验，我们认为可以从以下几个方面进一步推进城市建设管理领域的机制体制创新：
（一）建立城市建设管理领域机制体制创新的研究机制。近几年福冈市的行政管理改革逐步深化，持续推进。据了解，该市目前精简高效的行政运作也是在长期的改革中逐步演化而来的。对于我市来说，现在也面临着进一步深化改革的良好机遇。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》提出：‚继续发挥珠江三角洲地区特别是经济特区的‘试验田’和示范区作用，以行政管理体制改革为突破口，深化经济体制和社会管理体制改革，健全民主法制，在重要领域和关键环节先行先试，率先建立完善的社会主义市场经济体制，为科学发展提供强大动力‛。在重要领域和关键环节先行先试是××进一步加强城市规划建设和经营管理的重要契机，我们认为有必要建立城市建设管理领域机制体制创新的研究机制，由市建委牵头，围绕关系我市城市规划建设和经营管理的突出问题开展调查研究，紧密联系我市实际，把握城市发展方向，借鉴国内外先进城市经验，在进一步深化体制机制改革上取得新突破，为加快建设国家中心城市，全面提升科学发展实力提供有力保障。
（二）进一步提升城市发展目标体系。福冈市在城市发展目标体系方面，既体现了城市发展的自身需要，又顺应全球化的发展潮流，既包涵了社会发展的整体要求，也满足了市民对于人性化的需求。总目标和子目标之间保持了内涵上的一致性，子目标 7 由部门进行研究和编制，由议会通过，更加有利于具体实施。我们认为，这项工作很值得我们借鉴，建议结合‚十二五‛规划的编制，进一步加强城市发展目标体系研究，树立以人为本和世界眼光的理念，突出国家中心城市的城市地位，注入适宜××发展现状的新的城市建设和管理理念。在城市发展目标确定的过程中，有必要引入公众参与的机制，体现出发展为了人民的政府执政理念。在制定各项子目标的过程中，各政府职能部门应该更加重视加强调查研究，把目标的制定与工作的执行紧密结合起来，使整个目标体系能够得到最终的落实。
（三）进一步优化城市建设与管理的工作机制。近几年福冈市推进机构改革，合并了大量的部门，减少了中间环节和公务员人数，部门之间的协调效率得到提升，在管理架构上体现了精简化和扁平化的特点。这与我市实行大部制，推进机构改革有异曲同工之处。通过大部制改革，我市的城市管理架构已经得到优化，当务之急是要在此基础上进一步理顺相应的工作机制，缩短磨合期，增强协合力，发挥新架构的新优势。在城市建设和管理领域，我们认为应该发挥市城乡建委作为城市规划建设和经营管理的协调核心的作用，促使建委从过于繁杂和具体的事务性工作中脱身出来，重视加强建委在工作协调和政策引导的作用，强调部门之间的分工协作，促使城市建设和管理更加高效。
（四）尊重市场规律、运用市场手段、发挥市场作用。在与企业的关系上，福冈市政府认为行政是补救性的，应该注重发挥市场的作用。在实际操作中，福冈市政府非常重视发挥政府对城市公共建设和管理的主导，无论是保障性住房还是地下空间的开发，或隐或显总有政府的影子在背后主导。通过学习考察，我们认为在公共建设和管理领域，必须坚持政府主导下的市场化运作机制。可以学习福冈市在建设工程管理、地下空间开发等方面的经验，采取可行措施，在城市建设和管理领域，进一步放开市场，推动业务外包，把市容保洁、垃圾处理、污水处理等可以市场化的工作逐步推向市场，促使政府部门把精力集中到制定政策、确定标准和市场监管上来。
（五）完善加强公众参与和城市立法的工作机制。在与市民的关系上，福冈市政府非常注重公众参与。我们认为充分的公众参与有力推动工作和促进社会和谐，建议借鉴福冈经验，研究出台城市规划建设征询制度，在城市规划建设的准备阶段，充分听取和吸收公众的意见建议。同时，充分利用投诉电话、信访和新闻媒体等有效渠道，自觉接受公众监督。在城市立法方面，通过城市立法充分珍惜和利用城市建设和管理的自主权对于城市发展也是至关重要的，建议加强在地下空间规划利用、建筑节能、绿色建筑、保障性住房、城市更新改造、环境保护等领域政府规章的制定，并积极促成市人大立法，不断完善城市建设和管理的法律体系和政策体系。
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