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社会资本视角下我国公共危机协同治理研究
摘要：努力实现从政府危机管理到公共危机治理的范式转换已经成为学界的普遍共识。从社会资本角度研究公共危机治理问题，可以将公共危机治理放到整个社会关系的大背景中来，为提升我国公共危机治理绩效提出新思路。本文从社会资本角度出发，分析其与公共危机协同治理之间存在的耦合关系，进而从社会资本三个重要组成部分：信任、互惠规范和社会网络，对我国公共危机治理中存在的问题进行分析，并尝试从提升政府信用、健全公共危机治理相关法律和拓展民众参与网络这三个方面提升我国公共危机治理绩效。
关键词：公共危机、协同治理、社会资本、信任、规范、社会网络
我国目前的公共危机治理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相 比存在很大差距。主要表现为危机治理主体单一，社会力量参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形成于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使得公共危机的应对缺乏效率，不能在充分高效运用社会资源。如何调动各方力量，形成良好公共危机应对体系，应对社会中各种突发性危机，是当下我国公共危机治理研究的重点。在这方面，社会资本理论为我们提供了新的更为有效的研究视野和探索路径。
一、相关概念
（一）公共危机与公共危机管理
公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情。“公共性”是公共危机的首要特征。所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。[1]
（二）公共危机协同治理
公共危机治理与政府危机管理不同。政府危机管理是在公共危机预防、应对和恢复过程
中，以政府为单一主体，以自上而下的行政命令为主导方式。公共危机治理是由政府组织、非政府组织、公民、企业等多元主体，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统，它拥有着一个扁平化、弹性化的公共危机应对网络结构。
公共危机治理的多主体性决定了公共危机治理必然是一个协同治理的过程，关于协同治理的内涵，我国知名学者张康之教授认为，协同治理是多元治理主体的共同治理。即建立起一个由政府和社会自治型组织协同治理的体系。在这个协同治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、协同分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。协同治理的特征主要表现在以下三个方面：其一，协同治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。协同与信任是互动的，信任促进协同，反过来协同又增强了信任；其二，协同治理的主体身份必须是平等自由的。其三，协同的目的是为了追求共同利益。
目前流行的治理理论强调在国家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种协同的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的协同与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于协同、信任、平等和谋求公共利益的公共危机协同治理体系。[2]
（三）社会资本
从20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄，他把它界定为实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特·帕特南，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。[3]
二、社会资本研究与公共危机治理结合在公共危机协同治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机协同治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机协同治理的基础。社会资本主要
是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强协同意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的协同治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了协同。第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通．[4]
三、社会资本视角下我国公共危机治理难题
公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。公共危机事件的破坏性、不确定性和社会性等特点，使公共危机管理不仅需要人员、技术、资金等硬件条件，还需要社会结构、社会心理、社会规范等软件条件。另外，公共危机事件的发生对经济资本、人力资本和社会资本都造成损害，但社会资本所受的损失最小，即原有的社会结构、社会规范等依然会发挥作用，而且社会资本还可以向经济资本和人力资本转化。可以说，社会资本的丰富程度直接影响着公共危机治理的实现及效果。
我国公共危机事件频发，如何处理这些危机事件给政府也想整个社会提出了挑战，目前我国公共危机治理中存在的难题，从社会资本角度看，可以归结为以下三点：
(一)公共危机治理中的信任缺失
公共危机是全社会要共同面对的，社会既然是大家的，危机也是所有人的，任何人都无法置身事外。在一个民主开放、人人必须建立社会责任意识的，然而，责任来源于信任，尤其是在当今的市场化氛围中，如果社会主体间缺乏起码的信任，那么社会责任必定是缺失的，公共危机治理也将无从谈起。在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的公民参与的网络孕育了一般性交流的共同准则，促进了社会信任的产生，这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。只有做到政府、社会和公众问真正的信任，他们才能在公共危机治理中自觉树立起应有的责任意识，并将其转化为参与公共危机治理的具体行动。
然而从我国现已暴露的公共危机问题来看，我国公共危机治理中信任缺失主要表现为民众对政府和非政府组织的不信任。公共危机具有一定的扩散性，一个公共危机处理不当很可能引发一个或几个公共危机。民众对政府的不信任主要表现为因为这种不信任而使公共危机扩大化，甚至产生新的公共危机。近年来，由于民众对地方政府不信任所产生的群体性事件接连不断，防不胜防。
政府作为公共危机治理中的领导主体，公众对政府越信任越容易形成全社会共同的价值观念，进而凝聚全社会的力量，使公共危机得到有效应对。相反，民众对政府的不信任，则容易导致社会秩序失范。公众对政府的不信任可能是民众对政府工作人员品德、能力等方面的不信任，或因运用公共权力中的不当行为所引起不信任，或是对制度政策本身的不信任。
这主要因为政府及工作人员观念上对公共危机的严重危害认识不足，对民众长期反映的社会问题麻木不仁，漠视民众生命财产安全，特别是忽视了民众的知情权、参与权和监督权，对民众的承诺不能兑现，应急机制不健全等。
(二)公共危机治理中的规范缺失
社会规范是民众在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的，没有一个机关明确地制定、颁布、实施这些规则。因此，它不同于国家机构自上而下指令性发布的法律规则，其是公民在多次重复自由组合过程中达到的最优纳什均衡。在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。显然，作为社会资本的重要组成部分，社会规范约束和调节了社会成员的行为，在公共危机治理过程中，促进民众在危机治理上的监督与协同，从而确保了公共危机治理目标的实现。
规范是被灌输出来的，是由模式、社会化(包括公民教育)和惩罚来维系的。当前，我国关于公共危机治理的法律缺乏，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》主要规范了政府对突发事件的应对活动和政府责任，对民间组织和民众的行为规范和责任规定明显不足。例如，公共危机治理是一个需要社会力量广泛参与的过程，其中信息公开是促使民众广泛参与和进行监督的重要手段，然而本法对此缺少具体规定，在实践中难以实施。可见，现有的法律规定并不能形成公共危机治理所需的互惠规范。
(三)公共危机治理中的社会网络缺失
公民参与网络是公共危机治理的现实推动力。公共危机治理的主体不应简单地局限于政府，而应当是包括政府、企业和社会在内的一个广泛的参与群体，这是公共危机治理的现实要求。社会资本为公共危机治理格局的形成提供了公民参与的网络，其表现为社会行动者之问的各种关系，如权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、社会关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、公民参与等方面，其中蕴含了可转移的重要资源。
良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律目治的制度化治理机制。但从现状采看，我国社会资本的开发利用不足，公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力不够强，良好的社会网络治理结构在我国尚未形成。[6][5]
四、社会资本视角下我国公共危机治理出路分析
公共危机治理的提出，是对当前中国社会发展所面临的风险环境的积极回应。要解决当前公共危机治理的困境，必须以和谐社会为共享愿景，增加和开发社会资本，在充分利用既有资源的前提下调动更多的资源，提高化解矛盾和危机的能力。
（一）重塑政府公信力，重构政府社会资本
如果国家不能承担应负的公共责任，甚至治理能力减弱，必然造成整个社会的失序，成为所有社会风险爆发的导火索。因此，必须重构政府的社会资本，增强政府公信力。
重塑政府公信力，维系社会交往关系的纽带，公众对政府的信任是稳定社会秩序的重要
保障。一个由信任建构的社会网络和一个有着很高信用的政府，将有效实现危机中的社会动员和资源配给。维护公共利益是政府诚信建设的客观依据，政府能否取信于民，关键就在于政府是否真正促进和保障公民利益。
政府要想取信于民，首先应当做到信息共享，提高行为的透明度，威廉姆森认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。由于公共危机事件具有突发性、灾害性和涟漪性的特征，基于政府、媒体和公众三者间良性互动非常重要。所以，在公共危机治理中必须构建开放的信息传播与认证渠道、有序的公民参与机制。这样，可以提供给公众充分的信息，引导他们更恰当、更全面、更深刻地理解危机，在此基础之上作出更为明智的决策。
其次，政府应当增强危机应对能力，具体表现为构建“ 柔性化”组织形态，对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。柔性化是一个动态的概念。它在一个组织内部是指具有不断学习创新，利用内外资源参与环境变化，对环境带来的不稳定性不断做出反应以及适时根据可预期变化的结果迅速调整的能力。柔性化组织是当代组织变革的新趋势，柔性化组织所隐含的管理理念主要表现为：组织边界网络化、管理层级扁平化、组织结构柔性化和组织环境全球化。公共危机由于其与生俱来的突发性、不确定性及其复杂性要求政府重新整合政府组织内外部社会资本，构建起动态性、柔性化的公共危机治理系统，从而对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。
（二）制定和完善危机治理法律法规体系，强化规范社会资本的作用
在公共危机治理中，建立陌生人之间的信任显得更为必要，而法治可以起到维护社会资本的作用，为社会资本构筑其发挥充分效力的最后一道防线。建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的。在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分发挥多元主体的作用，不能仅仅寄希望于危机发生后的自愿参与、临时调配和仓促应对。应该明晰危机治理中各权力主体的责任和义务，理顺它们之间的关系，只有在权责分明的基础上才能整合各多元主体的力量，指引成员的外在行为向着互相信任、互相合作的方向靠拢，从而实现危机治理的目标。面对各种危机，最根本的战略选择就是建立健全危机治理的一整套机制，形成一个常规化、制度化的框架设计和实质性的制度安排，以此明确危机治理的目标，指导危机治理的行动，统一调配危机治理的资源，在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机治理能力。
（三）建立畅通的危机治理社会网络，培育协同治理的社会资本
建立、健全公共危机治理网络，应从社会治理的主体出发，积极对各个社会主体进行培育，形成一个“小政府，大社会”的现代公民社会。
首先，培育成熟的公民社会，为公民、非政府组织有序高效地参与危机治理提供基本支撑。只有在公民精神健全、社会交往网络发达的条件下，政府才能达到治理的要求，即在社会资本丰富的条件下，才能实现政府人员与社会公民的良性互动。
其次，积极培育民间组织，为公共危机治理提供健全的社会组织机制。社会资本的产生和更新与民间组织紧密联系在一起。民间组织倡导互助，其发展亦有助于提高社会认同感[9][8][7]
和凝聚力，有助于信任、互惠、规范等的形成和发展，从而改善社会资本结构，减少公共危机事件的发生。积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或拓展渠道，这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高政府的危机物资的储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。
再次，加强国际合作和引入全球治理理念，提高风险防范和危机治理能力[10]。当今之风险社会是全球性的和全人类性的，在全球化迅速发展的今天，局部的或地方性的危机也有可能扩散到全世界，从而导致全球危机的产生，各国都因全球性问题和全球性危机而形成了一个相互依存的命运共同体，任何一个国家都不能独善其身。采用全球治理的视角来考虑，使主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织和有影响的个人作为国际社会行动主体，来共同应对全球性的重大危机。
参考文献：
[2] 詹姆斯 S·科尔曼．社会理论的基础[ M]．北京：社会科学文献出版社，1999:38张康之．论参与治理、社会自治与合作治理[ J ] ．行政论坛，2008:6
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[6] 董晓倩 孙一平.社会资本视角下我国公共危机治理初探[J].学术交流，2012(1)：113-116.[7] 董晓倩．我国公共危机管理中的社会资本研究 [ D].吉林大学硕士论文，2008:11
[8] 孙健．柔性化组织的管理理念[J]．中国行政管理，2007:09
[9] 王世彤 顾雅洁.公共危机管理与社会资本互动分析[J].科学学与科学技术管理，2005，26(10)：125-128.[10] 蔡新燕.公共危机治理的社会资本分析[J].市场研究，2008(11)：10-14.
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