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我国乡镇治理问题研究综述
【摘要】：乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争，本文拟从农业型乡镇治理体制改革的出发点和依据出发，对几种改革方案进行可行性研究分析，并最终得出了农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。
【关键词】：乡镇治理综述
乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，关于这方面的研究成果也大量涌现。其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争。观点的交锋导致的是问题的更加丰富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，这就需要在不同的方案之间对不同的价值选择进行取舍。农业型乡镇治理体制改革的依据和出发点
目前学界对乡镇治理体制的改革，存在着多种观点和争论，对乡镇政府的存撤甚至存在截然相反的观点。之所以会出现如此复杂的争论，是因为方案之间缺少具有说服力的相对客观的衡量和评价的标准或尺度。作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇治理体制的改革，不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。改革方案的价值也应该体现于此。
首先以个体利益和福利为终极取向的改革观是片面的。改革的价值取向至少应该是双向的，一方面要保障和实现公民个体的权利和利益，另-一方面要保障国家的能力即不损害国家的决策能力及执行力、应变能力和对外能力，不损害国家的长期稳定和力量积聚。另外，并非充分满足了个体的利益需求，就能够获得普遍的政治忠诚和支持。国家的稳定和发展是依靠政权和制度保障的，改革必须要确保国家对社会的可控性和可治理性。在我们这个始终强调人民主权和权为民用的国家，中央政府更能表现普遍的行政正义。乡镇治理体制的改革首先应服从于国家政治和国家洽理的需要。其次，乡镇治理体制的改革，其立足点应是适应社会现实的需要，因需要而改革，为需要而改革，而不是立足于理想价值。农业型乡镇治理体制的改革需要一种相对宽宏的视角，以考察乡镇政府存在的必要性及其职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但是未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。改革的出发点应立足于社会现实，改革的价值应主要体现于对现实的社会需要的满
足。对于农业型乡镇治理体制的改革，或许出于同一依据或价值，不同的改革方案会体现出不同的社会理想，也就出现了不同的策略选择，但是改革的基本价值诉求应该是确定的，即完善国家的基层治理，实现乡村社会的发展与和谐。几种改革方案的可行性分析
2.1 对实行乡镇自治方案的分析
自治型治理是指以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。
首先，自治是一种自下而上的组织形式，以更低级的自治组织的完善为基础。实行乡镇自治的前提之一是要有运行良好的村级自治体。村级自治体的良好运行是与其制度的完善分不开的，但远没有仅靠制度建设那么简单。
其次，乡镇自治组织的有效性是值得质疑的。自治组织要实现有效治理必须要履行其应有职能，而履行职能必须有足够的权力和能力作为保障。在现行财政体制下，任何形式的乡镇治理组织，只要存在并履行职能，都将存在财政收入不足的问题。实行乡镇自治后的自治组织缺乏物质资源的保障同样无力作为。如果没有充分的物质资源和权力资源的保障，乡镇自治组织的治理同样表现出无效性。
再次，实行乡镇自治后，农民个体的权利和利益可能更难以得到保障。自治组织自身不足以保证其内部的公正性，即使在现行法律的框架下。在乡村社会，农民个体与个体之间，个体与集体之问的利益矛盾，通常是要求以国家强制力作为后盾的基层政府进行协调和调节。合法性和权威性源自于乡镇以下的自治组织对于保障个人权利和利益是乏力的，自治组织作出决定的公正性及其决定的执行力是值得怀疑的。真正公正完善的乡村自治或许可能，但在其较为漫长的自我完善过程中，乡村社会或许不是一个秩序良好的社会。
2.2 对改乡镇政府为派出机构的理解
乡派方案本意是为了缓解乡镇基层政府与农民之间的矛盾，并解决乡镇财政危机问题，降低治理成本。该方案在消除乡镇专制权力的同时，将基本权力转移到上一级政府。随着改革的深化，乡村社会内部各种矛盾和问题错综复杂，基层政府的积极行政和一定的裁量权具有必要性。尽管乡镇政府曾因其职能的广泛性受到了广泛的批评，但是，乡镇政府并非必然为非处在农民的对立面。如果批评现行的乡镇政府是全能政府，那么，乡派方案所要实现的将是一个更高一级的县级全能政府。因为，县级政府要么不行政，要么根据需要扩张。乡镇矛盾的解决伴随的是县级政府矛盾的产生和强化。同时，消除了乡镇政府与农民之间的对立后，乡村社会的发展所需要的服务
和秩序难以得到满足，并且在较长的一段时间内可能导致秩序不稳定。如果说这是改革需要经历的阵痛，那么在这种阵痛的期限和幅度不确定的情况下，能否避免这种阵痛?毕竟其中很多因素是不可控的。
2.3对推行乡镇长直选的不同认识
直选乡镇长是目前在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索，目的是为了改革现行的备受关注和批评的乡镇权力运行机制和权力监督机制。但是，由选民直选产生的乡镇长为维持其权威性及权力的存续，必将优先全力对下负责并有选择性地对上负责。这就决定了因此而产生的乡镇政府，虽然同样是国家政权体系的基层组织，已不同于改革前的乡镇政府，其最大差别在于政府政治职能的履行情况。乡镇长直选改革已经超越了领导选拔制度本身，影响到乡镇政府的职能转向。实行乡镇长直选所产生的乡镇政府，其实质已经改变了政权的组织形式，突破了现行体制，已不属于纯粹的体制内改革。
3、结论
改革所形成的社会制度，从某种角度看，实质上只是为实现某种理想可能生活的社会策略。而这种社会制度的合理性则基于其工具性意义的实现，即能够满足社会现实的需要，实现现实的社会理想。人们希望幸福，某种真理如果不利于幸福，人们就宁愿创造另一种事实以及与之相配的另一种真理。认识本质虽然重要，但策划幸福更重要，于是，关于本质的认识问题就让位给关于幸福的知识问题。人们关心的是：什么样的知识能够给人类创造比较好的命运?改革需要同样的现实主义的态度，不仅要有现实的社会理想，而且要对改革措施的后果和影响作出充分的权衡和估计。改革既不是为了社会科学中的抽象的价值，也不是为实现理想的乌托邦，而是为了切实改善不完满的社会现实。
农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社会理想是必要的。
参考文献
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