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解析我国失业保险
自建立失业保险制度以来，国务院已经先后颁布多个关于失业保险的行政法规。但在具体实施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。
(一)失业保险实施体系尚不完善
1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大
目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重。我国法律规定缴纳失业保险金的金额仅占企事业单位以及职工工资比例的一小部分，但由于部分企业用人单位经济效益不好，面临破产，缴费的积极性不高，透明度太低，也有一些单位代扣了职工应缴保险费用，却不缴纳失业保险费，故意拖欠、拒缴失业保险费。一些国有企业在深化改革中，企业亏损或经营困难，没有能力负担失业保险费用，导致保险金缺口较大。而职工的自我监督意识不强，加之处于弱势地位，不敢监督单位的缴费行为，造成了用人单位违法行为的长期性、隐蔽性。而又有一些非国有企业用人单位用工不规范，拒绝参保，这些员工流动频繁，缴费意识不强，不愿参加失业保险，企业中失业风险较大的临时工及农民工大多没有参保，致使应缴纳的失业保险金不到位。这些因素严重影响到失业保险金的筹集，失业保险金征缴难度较大，面临着严重的资金缺口，无法发挥到其应有的作用。
2.失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施
目前我国对失业人员的配套措施并不完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。失业保险的标准存在着地区上的不平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平;而经济落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。此外，由于保险基金可从地方财政拨付，地方财政能力不同，对保险金给付水平差距也产生了影响。失业保险基金有的县、市、区已面临着收不抵支的危险，因不能全市统筹，很难有效抵御失业风
险。我国失业人员众多，而失业保险基金数额过小，保障能力有限。随着失业率的提高和失业人员的不断增多，这种失业保障能力将不能保障失业人员的生活与再就业。在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。我国的失业保险金是按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，而实际上，失业保险的缴费额是按照工资标准来计算的，用人单位按职工工资总额的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比例缴纳，而失业保险金的给付却完全不考虑缴费的多少，这不符合公平标准，影响到职工的缴费积极性。并且针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚设，没有发挥应有的作用。随着经济发展，领取的失业保险金水平有所提高，但与快速发展的经济文化生活水平还存在着很大的差距，失业保险水平还相对较低。
3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制
当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”问题，失业保险金发放缺乏公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。失业保险的管理涉及到劳动、人事、财政、银行、商业保险等许多部门，各级别、各部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门间难以协调，同时扩大了风险。各部门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低。失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。我国缺乏相应的失业保险法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。
(二)失业保险立法存在不足
1.失业保险的覆盖面小，实施范围过窄
我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。
2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全
我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。《失业保险条例》是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。
3.失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱
按照《失业保险条例》的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。根据目前我国失业保险统筹机制，我国目前实行的是市级统筹，即把征收的失业保险基金集中到市，由市里统一安排。虽然比起以前统筹层次有了一定的提高，但还是较低的，部分地区还实行县级统筹。在许多实施失业保险制度的国家，失业保险基金主要是由中央政府进行运作的。由于我国失业保险统筹层次较低，各地区经济发展水平和失
业状况不平衡等原因，各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡，存在明显的地域差异，各地在失业保险基金收支方面并不平均。经济发达的地区，企业经济效益好，就业形势好，失业保险基金较多;而经济落后地区的失业保险基金却严重不足，失业人员多，基金的支出也大，这种差异不利于统一制度和集中资金。目前失业保险基金在全国由不同机构分散管理，资金分散，提高了管理成本，失业保险抵御风险的能力减弱。这不仅影响了失业保险制度的顺利实施，更不利于失业保险基金的合理有效运用。一般来说，统筹层次越高，抵御经济波动带来的失业影响的能力越强，社会保障的互济就越有保证。提高统筹层次可以发挥失业保险基金集中资金、分散风险的功能。
失业保险法律制度是社会保障法律体系的重要组成部分，它是否完善将直接影响到经济的发展，社会的稳定和人民生活水平的提高。针对以上存在的问题，我们认为需要考虑以下几点：
(一)完善失业保险管理体制
1.逐步提高失业保险的水平，建立多渠道的失业保险筹资方式
失业保险的目的就是为失业者提供基本的生活保障，失业保险金的筹集是失业保险制度的主要问题，适当的提高失业保险金的给付水平，才能维持失业者的基本生活。而提高失业金标准，一方面要考虑国家财政的保障能力，另一方面还要考虑企业缴费能力。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。
2.完善劳动就业服务体系和配套措施
随着科学技术的发展和失业人数上升，企业对员工的自身素质和技术水平要求越来越高，失业人员再就业的难度会有所提高。我国的失业人员主要是教育程度和技能水平较低的劳动者，这部分劳动者工作层次较低，劳动力价值不高，而且面临着更容易失业的风险。我国失业保险制度应当强化其就业促进的功能，将失业保险工作的重点逐步转移到广开就业门路，积极促进就业上来，更多重视促进再就业在失业保险制度中的功能。对此，我们认为，应当在各地区社会保障部门建立起劳动力就业服务体系，将全国的劳动就业需求信息集中到劳动就业服务 4
网络中，将劳动力配置到需要的企业部门中。同时还应当加强对失业人员的技能培训，提高失业人员素质和劳动技能，还应当进一步加大劳动执法监督力度，强化劳动力市场的整顿，为失业者提供比较全面的就业信息，并且对就业人员及时进行登记，即为失业者增加选择就业的机会，实现再就业，还能防止“隐性就业”现象的发生。
3.加强对失业保险基金和各项制度的监管
对于失业保险基金，国家应当加强失业保险基金的监督和核查。可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建立健全失业保险制度的监督体系。只有加强对失业保险基金的管理，才能维护失业人员切身利益，保障就业安全，维护社会稳定。
(二)加快失业保险的立法，修改相关法律法规
1.逐步扩大失业保险的覆盖范围
失业保险作为社会保障的一种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住地和职业如何，都应纳入失业保险的范围之内。我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当考虑将各种社会团体工作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中，使失业保险制度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。同时，在修改《失业保险条例》或制定《失业保险法》时，应对失业保险对象作进一步的补充规定，细化国家公务员参保及其失业人员享受失业保险的具体规定，把农民合同工纳入失业保险覆盖范围。
目前我国还存在着新增的大学生失业群体。《失业保险条例》规定的失业人员仅仅为就业后又失业的人员，而在现实中尚有一类人群是从未参加工作的劳动力的大学生失业群体。这部分人群没尽缴费义务，原则上是不能享受失业保险待遇的。但如果对其不纳入失业保险范围内，又会引起一定的社会不稳定。对此，我们认为国家可以采取失业保险和最低生活保障制度对其基本生活进行保障，在其就业后应当及时补交相应失业保险费。但这显然是加大了国家失业保险资金的支出，但只要建立起良好的诚信机制和资金运营机制，就可以将大学生失业群体纳入失业保险范围之内，充分发挥失业保险全民参与、全民受益的功能。
2.完善失业保险立法，提高立法层次
由于现行失业保险立法缺乏权威性和可操作性，在法律实施过程中已出现多种问题，因此有必要将失业保险制度进一步法制化，这是解决现存问题的必然选择。由于我国失业保险方面的法律法规层次不高，原则性规定较多，可操作性不强，不能很好的发挥失业保险制度的作用。因而需要进一步提高失业保险的立法层次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由国家出台相关法律、法规，确保失业保险的有效实施，改变失业保险法立法层次低、原则性强、权威性和强制性较弱的局面。
3.提高失业保险的社会统筹层次
目前我国失业保险统筹层次低、不能抵御失业风险、调剂范围较小，由于我国各地区经济发展不平衡，失业率存在较大差距，而统筹层次低则可能导致一些失业率较高的经济欠发达地区出现了失业保险金严重短缺的局面，难以支付失业人员的失业保险金，而失业率较低的经济发达地区则出现了基金储备较为充足的现象，结果是不利于发挥失业保险的保障功能。为根本改变失业保险社会统筹层次较低的局面，立法上应当在统筹制度方面进行必要的调整，提高失业保险基金统筹层次，由市县级统筹扩大到省级统筹，甚至到全国统筹，避免出现富裕地区与贫困地区之间出现资金收支不均问题。需要统一管理机构，规范收取支付标准，提高失业保险机制的抵御风险能力，同时健全起失业保险基金的监督检查制度。还应当进一步加强劳动保障、民政、财政等各部门之间的协调和监督管理，在政策设计、资金安排等方面相互衔接。
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