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关于加快扬州中心城市发展的思考
马树生
摘 要: 面对国际资本转移的新特点和长江三角洲发展的新态势, 扬州要在苏中率先崛起, 有必要加快中心城市建设, 而推进扬州江都两市一体化发展已成为扬州进一步发展的现实选择。
关键词: 中心城市;路径;一体化
一、加快扬州中心城市发展的必要性分析城市是区域经济发展到一定阶段的产物, 亦是区域经济增长的动力和源泉。
关于区域经济发展,经济学家佩鲁提出的增长极概念, 使人们对城市带动区域的发展有了新的认识。世界经济现代化史也表明, 城市化是一个国家经济现代化的必由之路,是国际经济社会发展的大趋势。面对国际资本转移的新特点和长江三角洲发展的新态势, 以及区域竞争的新特点, 扬州要在苏中率先崛起, 应在推进城市化过程中突出加快中心城市的发展。
1、加快中心城市发展是适应新经济增长的需要。当今世界经济正逐步由工业经济向知识经济迈进, 高新技术加速向传统产业渗透, 技术和知识在生产要素中的作用越来越显重要。相应的, 国际资本流向也从六、七十年代以利用廉价的劳动力为主转向重点开发人力资本。城市作为区域生产、流通、服务、人力资源培育、对外交流、创新等的中心, 聚集众多的人力资本, 在吸引外来资本、发展新经济等诸多方面要明显优于周边地区。城市尤其是具备完善现代服务功能的城市, 在区域发展中的地位和作用日益提高。从江苏的情况看, 各市的中心城市在吸引外来投资方面, 特别是科技含量较高的项目方面, 要明显优于周边县(市), 当然更优于广大的农村。当前, 就地区的整体发展环境, 特别是发展新经济而言, 扬州要明显逊色于上海、苏南地区。面对国际资本流动的新特点和地区间的激烈竞争, 扬州市应通过加快中心城市建设, 打造一流的园区, 增强自身吸引外来投资、吸引高新技术项目的竞争力, 进而推进地区产业结构调整和促进地区可持续发展。
2、加快中心城市发展是推进沿江大开发的需要。去年7 月份江苏省委、省政府根据国际产业资本转移的新特点和以上海为龙头的长江三角洲发展新态势, 从全省区域经济发展的高度, 适时地提出了沿江大开发战略。沿江开发可分解为两个相对独立的内涵: 一是围绕沿江岸线的开发, 重点规划发展用水量大、运量大、吞吐量大的如化工、港口、物流、造船、能源等产业, 可称为狭义沿江开发;二是沿江地域的开发, 主要结合本地产业发展状况, 围绕中心城市发展, 培植、推进沿江区域未来主导产业或支柱产业, 如纺织、服装、汽车、电子、机械等, 称为广义沿江开发。我们要从长江三角洲向世界制造中心迈进的大背景来分析沿江开发。江苏沿江固然适合布置大用水量、大吞吐量、大运输量的产业, 但并不意味沿江产业应以此为特色(如化工), 沿江开发应更多地考虑现有的产业基础、人力资本和临近上海的区位优势, 走新型工业化道路, 重点发展科技含量高、经济效益好、资源消耗少、环境污染少、并能充分发挥人力资本优势的产业, 而这些产业的发展有赖于沿江地区城市化与城市现代化。因此, 结合园区建设, 加快扬州中心城市发展, 推进县级城市和中心镇建设, 使扬州能更好地接受产业转移, 有效推进沿江大开发。同时通过合理布局城镇, 也可有效避免苏南地区在实施工业化过程中曾出现过的城镇和生产力布局过于分散带来的问题。
3、加快中心城市发展是应对区域竞争的需要。2000 年7 月, 江苏省委、省政府提出推进江苏城市化发展战略, 苏南、苏中、苏北各市都从区域经济发展的战略高度, 突出加快中心城市的建设, 如苏州撤并了吴县市、淮安市实施“三淮一体”发展战略。面对长江三角洲新的竞争态势, 2002 年上半年江苏省委、省政府又提出进一步加快南京、苏锡常、徐州三大
都市圈建设步伐, 其实质是加快三大经济圈的建设。从实际辐射影响来看, 苏中地区与苏北盐城、淮安两市的不少区域某种程度上“游离”于三大都市圈之外, 而这一区域拥有1 000 万以上的人口, 有必要建立对该区域发展有较强辐射带动能力的中心城市。扬州地处江苏中部, 素有苏北门户之称, 现在随着润扬大桥、宁启铁路等即将建成和开通, 扬州的交通区位优势将再次凸现;扬州有良好的产业基础, 吸纳就业人口和对外辐射带动能力较强, 城市建成区常住人口已达70 多万;扬州历史文化底蕴深厚, 拥有众多的风景名胜, 发展城市资源丰富。面对新一轮发展竞争, 扬州是被“边缘化”, 仅成为南京都市圈或苏锡常都市圈的“卫星城市”之一, 还是发挥好现实与潜在优势,加快中心城市的发展, 成为未来苏中、苏北这一区域的经济中心, 是一个值得我们深入思考的发展战略问题。
4、加快中心城市发展是发挥城市规模经济效应的需要。研究表明, 就城市的基础功能而言,150 万左右人口规模的城市能较好体现现代城市经济的规模效应, 应成为我国城市化道路的重要形式。扬州辖区有人口470 多万, 其中市区人口近110 万, 建成区人口70 多万, 发展中心城市余地和潜力还很大。但中心城市的发展不应是那种“摊烧饼”的方式, 通过简单区划调整, 将大片农村地域划入城市, 或将在地理上明显分离的两地从行政区划上归拢到一起, 通过扩大人口、面积来发展城市, 而应是在扩大规模的同时, 进一步提升城市的质态, 增强城市的现代服务功能, 使得城市能更好集聚外来要素, 更好地接受国际产业转移和辐射,从而进一步增强其对周边地区的辐射带动作用。
二、扬州中心城市发展空间布局路径选择
当前, 如何迅速做大做强扬州中心城市, 存在一个发展空间布局路径选择的问题。“一体两翼、带状组团式”作为扬州城市长期的总体发展模式已基本确立。近年来市政府突出西区开发, 一批重点工程如润扬大桥、西北绕城公路、火车站、会展中心、博物馆等相继开工, 城市西区地价和房地产节节升温, 城市的框架拟扩至西北绕城公路, 可以讲, 不久的将来西北绕城公路以东的扬州西区肯定会成为扬州中心城市的一个新兴组成部分;与此同时, 东区的建设也在积极推进, 东部的广陵产业园、湾头镇、杭集工业园正逐步成为新的投资热点。面对急需做大做强, 下一步中心城市是继续西进, 穿越欠发达的西部农村地区, 向仪征方向发展, 还是挥师东进, 与近在咫尺的江都实行一体化发展, 最终实现“一体两翼”的发展格局, 是有待深入思考的现实课题。
1、中心城市发展的空间布局分析。
打开扬州交通图, 我们可以发现: 宁通高速公路、西北绕城高速公路、京沪高速公路围成的近300 平方公里矩形地域, 已较为清晰地勾勒出一个扬州未来城市轮廓。这个地域包含现有的扬州城区和江都城区, 境内大道纵横交错, 宁启铁路横贯东西;古运河、京杭大运河、廖家沟、芒稻河四大水系南北向穿越境内;四周高速公路环绕, 对外交通四通八达。
从空间布局上看, 扬州城市呈现东西向带状分布的特点: 一是北部生态风光带, 从西向东依次有蜀岗—瘦西湖国家级旅游风景区、竹西公园、茱萸湾公园、凤凰岛, 可构成未来带状城市的后花园,同时向北可延伸开发邵伯湖;二是中部商业居住带, 从西向东依次是即将兴起的西区、扬州开发区、古城区、城市东区、新兴的湾头镇, 蓬勃的杭集镇, 再向东便是江都市区;三是南部的园区产业带, 沿宁通高速公路从西依次为邗江工业园、扬州经济开发区、广陵产业园、杭集工业园, 再向东则为江都经济开发区, 可形成扬州城市未来的工业走廊。这种带状分布极有利于城市未来的发展, 今后可进一步规划、保护、利用。同时, 区域向南、向东均有足够的发展空间, 向南可拓展成城市的沿江产业带, 向东可同江都形成一体化发展, 现有的矩形区域在近期内可为扬州中心城市提供足够的发展和拓展空间。
2、中心城市继续向西发展缺乏可行性。从扬州西站到仪征约23 公里, 虽然近年来扬州加大向西发展的力度, 一批重点工程投向西区, 在短期内可能还将继续增加向西区的投入, 但扬州同仪征两市相融合将是一个相当长的过程。从投资能力和动因来看, 目前市委、市政
府明确将沿江开发作为扬州未来发展的一大战略而提出, 投资的重点将会向沿江开发倾斜, 必将影响对其他方面的基础投入;邗江区目前已确立将蒋王、汊河、杨庙作为城市经济重点发展区域, 向南向北的发展空间比较大, 短期内无大幅度向西发展的必要性, 同时也没太大的投资能力;仪征市现已确定向西向仪化方向发展,向南加快沿江开发, 对向远离市区10 多公里处的邗江与仪征的交界处大规模投资, 并不符合仪征市的发展战略;交界处几个乡镇刘集、新集、朴席经济发展状况一般, 自身无力推进这一地带的整体城市化。据估算如将两市之间建成城市带, 按城市带平均5 公里宽、每平方公里1 万人计算, 至少得有近百万人迁移入住, 根据扬州、仪征两市目前情况, 可能在近十年内都无法实现这一构想。因此,尽管扬州城市存在向西发展的引力, 如地势平坦、开发土地成本低、润扬大桥的带动效应, 但如果近十年内不能实行扬州仪征两市一体化发展, 仅将扬州向仪征方向推进, 并不利于中心城市的迅速壮大, 更不利于中心城市质态的迅速提高。
3、实施扬州江都两市一体化发展意义重大。
南绕城公路和西北绕城公路的建立与开通, 将极大地改善扬州与江都间的交通状况, 两市间的广陵产业园、凤凰岛、湾头镇、杭集工业园已成为投资热点。两市的边缘距离很近, 实施一体化发展已成为可能, 并将产生巨大的经济、社会效益。
(1)有利于中心城市的迅速壮大。扬州中心城市要迅速壮大仅靠市区的力量和现有的集聚方式、速度是远远不够的, 而大市范围以外要素固然非常重要, 但地区间竞争激烈, 吸纳量不会太大, 因此有必要通过集聚周边特别是江都市的要素, 来加快中心城市的发展。由于行政区划的影响, 目前, 扬州、江都两市在吸引要素上存在明显的竞争性, 互补性不能充分发挥。江都是扬州最重要的经济腹地, 经济总量占全市的21 % , 市区现有人口20 万,如实施两市“一体化”发展, 可使扬州中心城市迅速壮大, 成为真正的百万人口城市, 同时也使得扬州城市经济的发展有了丰富的潜在要素集聚源泉。
(2)有利于凸现扬州交通区位优势。从陆路交通看, 京沪高速、宁通高速是扬州陆路两大动脉,其交汇于江都市区的东部;如果未来新长铁路和宁启铁路在淮安与扬州之间连线, 其接点很可能在运河以东, 即在江都境内;而且扬州远景规则也考虑在城市东部再建一座跨江大桥。从水运看, 扬州古运河现已规划建成城内风景区, 开辟旅游项目, 不久将停止航运, 现有一大批依托古运河建设发展起来的企业将必须东迁至京杭大运河或芒稻河, 城市向东发展可更好地利用水运优势, 而且其本身也是利用长江资源、推进沿江开发的一种方式。从未来空运看, 随着经济的发展, 扬州在未来有必要争取建设机场, 如争取建设南京都市圈第二机场, 那么最有可能的地方将会是江都东部地区。这一带距南京禄口机场150 公里以上, 可服务至南通、盐城、泰州三市甚至更大的范围, 在经济上有一定的可行性。因此, 实施“一体化”有利于更好地凸现、利用交通区位优势, 有利于对外宣传。
(3)有利于弘扬扬州城市的传统特色。
湾头镇的茱萸湾、太安镇的凤凰岛和廖家沟是我市重要的生态旅游资源地, 可建园林、开发水上娱乐项目,或发展观光农业。开发这一带生态资源, 一方面可提高城市生态人居环境质量, 另一方面可更好地体现、弘扬扬州城市“水”、“绿”等特色。
(4)有利于营造两市双赢的发展态势。江都城市已具备一定的规模, 基础设施也比较完善, 但同扬州城市相比, 无论是知名度, 还是城市服务功能、对外吸引力方面都明显逊色于扬州。通过两市城市经济一体化发展, 完善公共设施, 优化产业布局, 促进要素相互流动, 推进资源共享, 必将为两市创造新的发展机遇。
(5)有利于更好地带动高邮宝应两地发展。
扬州城位于整个扬州大市的南部, 对北部的高邮、宝应两地的辐射有限, 通过扬州江都城市经济一体化发展, 可从客观与心理感觉两方面大大缩短中心城市到高邮、宝应的距离, 从而增强辐射、带动效应。
三、扬州江都两市一体化发展的构想
综上所述, 扬州中心城市要迅速做大做强, 推进扬州与江都城市经济一体化发展已成为现实选择, 如何推进, 本文试作如下构想。
1、统一规划, 优化整体布局。
加快中心城市发展不仅是规模的扩张, 更要注重质的提高, 以增强中心城市的集聚功能, 更好地接受国际、国内产业资本的转移, 适应新型的区域竞争。两市实行“一体化”发展, 如仅仅是把扬州、江都的规划分别向东、向西延伸, 直至接壤, 这样无疑不能很好发挥中心城市的功能, 相反可能由于管理的混乱而产生不应有的“城市病”。实施一体化发展首要的是统一扬州与江都市区的规划与管理, 按照一个城市发展的要求加以规划。
(1)要加强组织领导。
成立一个协调组织, 负责城市规划和城市管理体制等重大问题, 在规划布局上要注重城市带状发展的特点。在推进两市城市一体化发展方面要注重制度创新, 营造双赢发展态势。
(2)要优化区划布局。
根据城市带状发展特点, 可考虑以杭集工业园为依托, 连同霍桥、李典等地, 新设立一个区, 加快中间地域的发展, 同时要重新审定江都市现有的发展规划。
(3)要突出生态环境保护。扬州与江都之间有四条大河, 水网密布, 开发潜力极大, 同时这一带也是南水北调的东部取水口, 开发中要注重生态环境保护。
2、加大投入, 改善东部投资环境。
作为一个整体城市发展, 还需要大量的基础投入。在交通基础建设上, 一是尽快完善江阳大桥及湾头的延伸路段建设;二是可在扬州大桥和江阳大桥中间再规划建设一座大桥, 连接文昌东路, 进一步改善扬州江都之间交通状况;三是在湾头规划建设一条高标准的南北向大道;四是尽快改善城东及运河沿线的交通状况, 以适应古城区沿古运河企业的搬迁。在产业布局上, 结合区划调整, 重点加大、加快杭集工业园和广陵产业园投入, 使之迅速形成一定的集聚效应。在服务设施上, 可以考虑广陵区政府东迁;加快东部新区设立;兴建一批大型居住区、商务中心、娱乐文化中心, 迅速提升人气。目前部分投资者已意识到扬州城市东部投资价值, 新东方等一批投资项目已率先落户这一区域。
3、完善服务, 整合中心城市功能。
当前要重点在服务整合上求突破, 充分发挥中心城市现代服务的优势: 一在项目审批服务上, 统一审批标准、统一收费标准, 使江都企业直接享受市区企业的“国民待遇”;二在金融服务上, 重点推行同城结算, 降低资金流动成本, 促进资金相互流动;三在信息服务上, 加强彼此的新闻宣传报导, 在上网服务、有线电视、通话服务上实行同城待遇, 取消市际间通话附加费用;四在交通服务上, 尽快增加公交线路、班次, 积极争取取消两市间过路费的收取, 促进两地的人员交往和商品流通;五在人员流动上, 取消人才流动的一切障碍, 做好养老、失业保险的对接工作;六在民生服务上, 统一居民的水、电、气收费标准, 优化体育、文化、娱乐设施的布局。
根据科斯定理, 当交易费用为零的情况下, 无论初始产权如何分配, 通过交易都可达到效用最大化。我相信, 在扬州市委、市政府正确领导下, 发挥好政府有形之手作用, 通过机制创新, 充分调动两市各类投资主体的积极性, 两市一体化发展一定能取得预期的效果。
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