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关于武胜县新型农村养老保险试点工作的调查与思考
2006年10月，党的十六届六中全会提出，“到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步为农村养老体系建设指明了方向，明确指出要“使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村养老保险制度。”为了深入贯彻落实中央文件精神，解决广大农民的养老问题，创建和谐武胜，县政府决定率先在鸣钟乡进行新型农村社会养老保险工作试点。为进一步了解新型农村社会养老保险的试点情况，笔者于近期走访了相关农保部门，听取了他们的情况介绍，同时深入乡村，走访农户进行专题调研，并就试点工作存在的问题进行了初步分析和思考。
一、新型农村社会养老保险试点工作的基本情况
1、农村社会养老保险的制度建设、机构设置及经费保障情况。为了顺利推进新型农村社会养老保险试点工作，2008年5月29日第十五届县人民政府第26次常务会议讨论通过了《武胜县新型农村社会养老保险试点区试行办法》（以下简称《试行办法》）。根据《试行办法》的有关规定，农村社会养老保险工作由县劳动和社会保障行政部门主管，县农村社会保险处承办具体业务，财政部门负责资金管理，乡政府负责农民养老保险工作的组织实施。农保机构人员工资及业务经费由县政府纳入同级财政全额预算，不得占用农保基金。
2、新型农村养老保险基金的筹集情况。我县农村社会养老保险费的1筹集实行县级统筹，坚持政府组织引导、农民自愿，个人缴纳为主，财政补贴、集体补助为辅的原则。《试行办法》规定，农村社会养老保险费的缴纳采取单一标准，即以上年度全县农民人均纯收入作为缴纳基数，缴费比例为20%，其中：参保人员个人负担缴纳基数的18%，财政补贴缴纳基数的2%。截止2008年10月30日，全乡新型农村社会养老保险的参保人员达到1034人，共计缴纳保费4246425.4元。
3、农村养老保险基金的经营管理情况。根据《试行办法》规定，县农保机构为参保人员建立个人帐户，县乡政府的养老保险补贴每年注入，并入基金。农村养老保险基金由县财政部门统一管理，实行银行专户储存，专款专用，社会化发放，由审计部门负责审计监督。
二、新型农村社会养老保险试点工作存在的问题和不足
几个月来，我县农村社会养老保险的试点工作取得了一定的进展，但也存在着一些不容回避的问题。
1、制度建设相对滞后。由于我国农村社会养老保险正处于试点过程中，立法相对滞后，更没有形成法律体系，使农村社会养老保险工作处于无法可依，无章可循的状态。目前，仅有劳动和社会保障部、民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》、民政部《关于印发＜县级农村社会养老保险基本方案（试行）＞的通知》和中共四川省委、四川省人民政府《批转民政厅＜关于积极稳妥发展我省农村社会养老保险事业的意见的通知＞的通知》等对农村养老保险作了一些规定，但是这些规定层次不高，没有上升到国家法律层次的高度，同时这些规定过于原则，可操作性差。我县根据以上规定，结合我县实际出台了《武胜县新型农村社会养老保险试点区试行办法》，为我县新型农村社会养老保险试点工作提供了政策依据。但是，由于其层次不高，且《试行办法》第二十六条规定“如国家出台新的农村养老保险政策则按新政策执行，本办法自行终止”，致使不少农民心有顾虑，担心政策会变，从而不愿参保。
2、新型农村养老保险正处于试点阶段，覆盖面窄，参保率低。据统计，鸣钟乡共有农业人口为25131人，适龄劳动人口(18周岁以上)19998人，而参加新型农村养老保险仅有1034人，参保率为5.17%，离应保尽保的目标相差甚远，社会保障功能难以发挥和体现。
3、多数农民受到传统养老观念的影响，参保意识不强。对于何种养老方式最好，选择养儿防老的占51.8%，选择自己储蓄防老的农户占32.1%，选择参加社会养老保险来防老的农户占16.1%。调查结果显示，受传统思想的影响，在农村养儿防老和储蓄养老的思想还大量存在，广大农民对参加养老保险的重要性还认识不足。即便有些意识到了养老保险的重要性，却因为对农村养老保险了解不多，知之甚少，对农村养老持怀疑态度，因此，也不愿意参加。
4、保险基金以个人缴费为主，缴费比例过高，使相当一部分农民无力参保。我县农村养老保险试点方案在资金筹集上以个人缴费为主，农民个人缴纳比例高达18%，这样就使得相当一部分经济状况较差的农民根本无力缴纳这笔费用。对于这些连温饱都未解决的农民来说，这种筹资方式就将他们完全排斥在新型农村养老保险的大门之外，这也是导致农村养老保险参保率不高的一个重要原因。
5、财政投入不足，补贴比例过低，导致新型农村社会养老保险资金缺口较大。按照养老金计发办法，月养老金＝基础养老金＋个人帐户养
老金。其中，基础养老金＝养老时上一年月人均农民纯收入×平均指数×累计缴费年限（15年）×1%，个人帐户养老金＝养老时个人帐户总额×0.5÷本人养老年龄相对应的计发月数。以《武胜县新型农村社会养老保险政策资料》列举的张三为例，其月基本养老金合计208.68元，如果其活到70岁，其领取基本养老金为37562.4元（208.68元/月×12月×15年），而个人帐户养老金仅为16024.8元，政府就将补贴21537.6元（37562.4元－16024.8元）。根据《试行办法》规定，财政只按2%的比例进行补贴，只有个人缴纳保费的1/9，即1780.5元(16024.8元÷9)，资金缺口达19757.1元/人(21537.6元－1780.5元)。
6、农保机构缺乏专职人员和经费保障。《试行办法》虽然对机构设置作了规定，但除鸣钟乡配有一位专职人员外，农村社会保险处和财政局均未配备专职人员。《试行办法》虽然规定农保机构人员工资及业务经费由县政府纳入同级财政全额预算，但目前还没有落到实处。
7、缺乏具体的农保基金投资管理政策，基金保值增值难。由于缺乏统一规范的基金投资管理办法，基金投资处于无法可依、无章可循的状态，基金增值渠道十分单一，只有存在银行，靠存款利息增值。为了应对由美国次贷危机引发的席卷全球的金融风暴，避免国内经济增长速度的快速下滑，我国的宏观调控政策已经开始转向，目前正处于新一轮降息周期(目前已是第三次降息，预计降息还将持续)，银行利率的不断下调，给农村社会养老保险基金的保值增值带来了新的问题，基金的保值增值已经没有保障。
三、几点建议
1、进一步加强组织机构建设，强化经费保障机制。大力推进新型农村社会养老保险试点工作，机构建设和经费保障是关键。要进一步明确农保机构的性质，解决人员编制，配备相应的专职工作人员，同时强化农保机构人员工资及业务经费的保障机制，切实解决“有人办事”和“有钱办事”的问题。
2、大力加强对新型农村社会养老保险的宣传工作，提高广大农民的参保意识。要加大宣传力度，改进宣传方法，提高宣传效果。针对农民保险意识薄弱，参保热情不高的情况，农保的工作人员要通过有针对性的宣传，逐步改变广大农民传统的保守的思想观念，消除他们的思想顾虑，从而调动其参保积极性。一是直接解读政策，直接宣传新型农村社会养老保险政策及参保待遇，要帮农民把帐算明白，让他们知道参保后可以得到哪些好处和实惠。二是动员参保人员现身说法，让他们去影响和带动周围未参保的农民群众，往往会起到意想不到的好的效果。三是重点解答群众疑惑，消除他们的疑虑。
3、在试点的基础上，逐步提高新型农村养老保险的覆盖面和参保率。建立新型农村社会养老保险的目标之一就是“广覆盖”，做到应保尽保。首先，要大力发展农村经济，增加农民收入，从而提高农民自我保障和缴纳保费的能力。当前，影响参保率的一个十分重要的因素就是农村发展滞后，农民收入增长缓慢，相当一部分农民没有能力参保。正如中共十七届三中全会指出的“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。其次，新型农村养老保险应坚持低标准起步，适当降低参保门槛。我们可以参照其他试点地方的做法，实行几种不同档次的缴费标准，让参保农民根据自身
经济状况自由选择缴费标准，使经济状况相对较差的农民也能参保，从而改变新型农村社会养老保险“保富不保穷”的尴尬局面。
4、多渠道筹集保险基金。建立新型农村社会养老保险体系，资金来源是核心和关键。农村社会养老保险基金的来源，除了农民缴纳的保费，可以通过以下途径来筹集。一是加大财政投入力度，提高财政补贴的比例。随着经济的不断发展，财政收入的不断提高，新增财力应该进一步向农村倾斜，为农村新型社会养老保险体系的建立和完善提供强有力财政支持，使广大农民群众真正共享社会经济发展成果。二是把一定比例的土地出让金划入农村社会养老保险基金。三是积极争取中央、省、市级财政进行专项补助，以弥补经费的不足。
5、强化基金的日常监督和经营管理，确保基金安全和保值增值。新型农村社会养老保险要有效应对人口老年化，必须解决好基金的安全和保值增值问题。首先，要尽快出台农村社会养老保险基金管理办法，建立和完善基金运营各环节相互制约的运行管理机制和监督机制，确保基金安全。除了《试行办法》规定的审计监督外，还要充分发挥财政、监察等部门的监督作用，要加强日常监管，对基金的使用、投资运营等进行定期检查，以确保基金安全。其次，在确保基金安全的前提下，要积极探索基金保值增值的新途径，可以考虑购买国债、适当进入一些如购买企业债券等低风险高回报的投资领域，努力提高基金的经营投资收益，确保基金的保值增值。
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