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公共卫生机构项目专项资金管理分析
[摘要] 通过对我国中央财政和省财政在公共卫生专项资金管理中存在问题的分析，比较全球基金项目的管理模式，找到解决专项资金管理规范化的途径，提出围绕公共卫生项目管理的规范化来促进公共卫生机构改革深化，促进我国公共卫生事业的持续稳步健康发展的思路。对公共卫生的投入逐年增加。从2003年开始，国家加大对公共卫生项目专项资金的投入，在2 0 0 6 年国家投入资金达2 2 2 亿元,到了20 1 0 年,国家投人的资金急剧增长到1221 亿元,中央公共卫生这一项资金来说就增长了将近六倍【1】，对我国公共卫生事业的发展起到了积极的促进作用。但是，在项目专项资金投入加大的同时却出现了项目专项资金不能及时到位和项目启动实施与项目的专项资金使用脱节及项目专项资金不能专款专用等一系列新的问题。现针对这一系列的问题就此展开探讨，提出在实施项目管理的过程中不仅应做好项目实施的跟踪、监督管理还应重点把握好项目资金的管理，即就是项目技术方案的下达与项目的资金下达同时进行；项目启动实施与资金到位使用同时进行；项目总结验收与项目资金规范使用结算同时检查的“三同时”管理方式。切实做到在国家公共卫生项目资金加大投入的同时逐渐解决公共卫生项目资金使用中存在的问题。同时提出改变拨款方式、购买公共卫生技术服务、项目资金采用前期垫付和设立专门项目资金管理部门等新的操作模式。1公共卫生项目下达与资金到位“三同时”原则
1.1公共卫生项目下达必须与专项资金同时下达，才能保证项目得以顺利实施
项目技术方案的下达是在卫生部门内部进行，而与之配套的资金拨付是在财政部门进行。项目专项资金的拨付主要来源于中财和省财，而这部分资金都必须通过相应的人大预算审议，所以资金来源的多渠道和审批的多环节导致项目下达后资金迟迟不能到位，常常推迟到12个月左右的时间其项目资金才到位，致使项目不能如期完成，降低了项目实施的时间效益。
针对专项资金拨付往往滞后1年左右时间的现状，卫生部门内部在下达项目时可以做相应调整。首先，一切项目均待专项资金审议通过后再下达项目执行任务书，其次，提前对就要下达的项目配套资金向财政申请拨款。切实做好项目的前瞻性规划，无资金保障的项目坚决不下达。这样就可以根本解决专项资金拨付不及时，常常滞后项目实施的尴尬局面。1.2项目启动实施必须与资金到位同时进行
目前专项资金的拨付没有从财政直达项目承办单位，导致项目的技术管理跟项目资金管理脱节，项目资金没有对项目具体实施运行产生支持作用，致使公共卫生专项资金的使用率大大降低，失去了项目专项资金的真正意义。产生这些问题的原因是由于现在的项目资金拨付管理模式是中央财政或省级财政按照项目管理方案要求由中央财政或省级财政将项目资金依次拨付到省级或（市级）最后到县一级的财政部门，县财政把项目专项资金打包拨付给县卫生局，而县卫生局与项目承接单位是地属的上下级关系，县卫生局基于其自身财政经费困难等因素，没有把专项资金直接拨付到项目承接单位（疾病预防控制中心——疾控中心），所以，项目下达必须与专项资金同时到位的资金拨付思路只是解决了资金拨付滞后的外部问题，仍然没有解决专项资金及时到达项目承接单位（疾控中心）的根本问题，存在专项资金到位与项目启动实施仍然滞后的局面。这个环节的问题是卫生部门自身内部存在的拨付不规范的问题，导致了专项资金管理没有跟项目的技术管理同步进行，出现了资金管理方没有参与项目的实施以及对项目考核结果进行专项资金结算的问题。失去了专项资金对项目的财政支持作用和专项资金的奖励绩效与惩罚疏懒的作用，形成了干得好的项目单位跟干得差的项目单位一个样，干得多的跟干得少的一样，按时完成的跟未按时完成的项目单位一个样的新的大锅饭。近10年来，国家每年对公共卫生项目专项资金的投入从几百亿上升到千亿之巨，如此巨额的资金投入，由于缺乏对项目的绩效考核，无法确定以上财政资金的使用效果，希望引起国家有关部门的高度重视。因此，任何项目的启动实施都必须与资金到达项目承接单位（疾控中心）同时进行。形成项目与资金捆绑进行的局面，使项目资金真正能够做到专款专用。发挥专项资金的积极作用，同时，这也是保证项目专项资金避免出现层层截留和挤占滥用现象的有力措施。
1.3项目技术总结验收与项目资金的规范使用同时检查
我国在项目资金的管理现状是：项目资金拨付到卫生部门后资金就脱离了财政部门的监管，卫生部门内部挤占挪用专项资金的现象时有发生。另外，公共卫生单位没有对专项资金管理进行专账专户管理和由于财务人员的数量和专业素质缺乏，使得项目的专款专用根本没有得到执行，甚至把专项经费跟单位的事业公用支出相混淆或者把来自不同渠道的资金混合起来共同使用。这种由于专项资金缺乏监管导致的资金使用不正常现象，长此以往将呈现国家拨付的专项资金越多，项目完成的质量和进度越差的不利局面，项目资金的管理不仅要从源头治理，还必须进行过程监管。因此，提出在项目技术上的总结验收时与项目资金规范使用结算同时检查的新思路。
以往的项目总结验收，都只是疾控中心对项目完成的技术情况进行检查验收，当发现项目完成质量不高、完成进度拖后等情况时，项目承接单位大多以资金不到位等原因推脱自身责任，为了充分调动项目承接单位的积极性，改进项目检查方式，即在项目检查验收同时检查项目资金是否规范使用，发现问题及时整改。对项目资金使用情况实施专项的审计，避免项目资金被任意挤占滥用现象的发生。
2公共卫生项目资金拨付与使用管理模式探讨 2.1改变公共卫生项目资金拨款方式
即由原来各级财政拨款到卫生主管部门改为直接拨款到项目承办单位--疾控中心，减少中间环节带来的一些负面影响。借鉴全球基金【2】的资金拨付方式采用资金由项目上级承办单位负责向下一级项目承办单位拨付和全程监管，由财政部门对资金管理进行时适审计的模式，全球基金项目的资金管理运行模式的经验是值得推广的，这样专项资金就会如数如期到位，加快了资金的流动和项目启动实施的进度。2.2尝试公共卫生项目资金前期垫付制
针对项目资金拨款常常滞后的状况，如果能够把项目的管理考核纳入项目单位的绩效考核，把能如期完成项目作为绩效考核的重要指标，那么项目资金在还没有到位的情况下采用项目单位垫付制【3】的方式就成为可行，同时由于拨款方式的改变，对垫付资金的返还有了制度上的保障，也避免了资金拨付不规范带来的诸多弊端。
3公共卫生财务管理应适应项目资金管理新模式
3.1建立专款专户、专门机构的项目资金财务管理新模式
要求承办单位从上到下都设立专门的财务人员负责专项资金的拨付、结算和监管，同时建立计算机联网【4】的项目财务管理系统加强项目实施过程的时适监管，项目负责人必须参与项目资金的运筹和管理，这样可以敦促基层项目单位尽快完善人员、物质的配备，为项目尽快实施奠定基础。
对现行的财务管理机构进行改革，将原来的事业经费管理和项目资金管理进行分离，设立专门的项目资金管理部门。
3.2建立公共卫生技术或服务购买机制
曾有文章提到卫生保健服务是可以通过政府购买的形式来对待【5】，在项目管理的资金运用上也可以引入购买公共卫生技术或服务的方式。既然是购买行为就应该签署购买合约，由国家项目委托人跟项目承办单位的项目负责人签署项目合约。中央财政和省级财政所提供的项目专项资金用于购买项目承办单位的技术（监测、调查）或服务，如果这种方式可行，购买技术或服务就要结合项目的实施进度及时付款，最后根据项目的完成与否给予财务结算，根据项目完成的效率和效益评价【6】给予奖励。如果购买技术或服务能够实施，就可以引入市场理念，通过项目实施养人，打破公共卫生机构只能靠编制进人的现行模式，项目承办单位完成的项目越多收益越高，这种良性循环，可以使项目承接单位进能人，进设备，公共卫生机构完成项目能力就更强，通过市场手段来促进公共卫生机构改革的深化。
如果购买技术或服务能够实施，就可以允许私有制的公共卫生机构与公有制的公共卫生机构并存，这样有助于公有制的公共卫生机构通过市场竞争，促使公共卫生机构改革更有利于符合市场需要的方向发展。除此之外也可以尝试公有制的公共卫生机构中有私有制的公共卫生机构的模式。
公共卫生项目的专项资金在管理中出现了众多问题需要及时加以纠正，才能够在国家加大投入的同时使得公共卫生事业健康稳步的向前发展。
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