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诉前调解在解决涉农纠纷案件中的应用
东宁县人民法院
马长海
作者简介：
马长海，男，1979年5月出生，汉族，法学本科学历，现任东宁县人民法院民事审判一庭助理审判员。联系电话：0453——8986829
郑重声明：所呈论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。
日期：2011年5月17日
论文提要：
随着我国农村体制改革的不断深入，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为我过广大农村数量众多的各类矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，基层人民法院应该会同各部门大力开展面向农村的案件诉前调解，以利于降低农民诉累和法院的司法成本。基层民调组织由于受人员、经费和制度的制约，主动排查、化解纠纷的能力和积极性越来越薄弱，从而导致大量涉农案件未经基层民调组织调处直接涌向法院，加剧了“案多人少”的矛盾。针对当前调解衔接机制的现状，基层人民法院和派出法庭应围绕寻找诉讼调解与非诉调解的最佳结合点，建立起简单易操作的涉农案件诉前调解机制，整合社会各方面的力量，化解农村矛盾纠纷，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。是减轻农民负担、维护社会稳定的重要手段，是助力新农村建设的重要司法实践。
诉前调解在解决涉农纠纷案件中的应用
调解工作作为中国法官手中化解社会矛盾的一项重要法宝，在解决纠纷，促进社会和谐有着自己的独特优势，但是随着我国农村体制 3
改革的不断深入，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为我国广大农村数量众多的各类矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，基层人民法院应该会同各部门大力开展面向农村的案件诉前调解，以利于降低农民诉累和法院的司法成本。
一、诉前调解的概念及特点
按照现行法律，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动，是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。法院调解是人民法院的职权行为，是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力;行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于：调解程序的发生在提起诉讼之前，所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴，其实质是一种人民调解。诉前调解具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序，调解行为无需机械适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易空间。诉前调解的纠纷解决过程具有互利性和平和性。诉前调解未进入诉讼程序，当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商，其决定完全出于自身考虑而不受其他影响，这也为日后协议的自觉履行奠定了基础。这些特征适合我国广大农村现有的制度和体制，奠定了其发展的空间。
二、诉前调解在农村的运用空间
农村矛盾纠纷日趋增多，基层民调组织由于受人员、经费和制度的制约，主动排查、化解纠纷的能力和积极性越来越薄弱，从而导致大量涉农案件未经基层民调组织调处直接涌向法院，加剧了基层法院“案多人少”的矛盾。针对当前调解衔接机制的现状行进分析，基层人民法院和派出法庭应围绕寻找诉讼调解与非诉调解的最佳结合点，建立起简单易操作的涉农案件诉前调解机制，整合社会各方面的力量，化解农村矛盾纠纷，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。是减轻农民负担、维护社会稳定的重要手段，是助力新农村建设的重要司法实践。
三、建立涉农案件分流联动调处机制的原则性
(一)统一领导原则。应成立由党委、政府为主导，以法院、综治、信访、司法等多部门组成的社会矛盾纠纷调处工作组织机构，加强联席会议制度，定期召开会议，互通矛盾纠纷的调处情况及现状，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案。要以法院为主，以实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动为目标，以完善分流联动调处机制为手段，努力形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。
(二)科学运行原则。涉农案件诉前调解机制可以最大限度地整合社会调解资源，有效化解矛盾纠纷。应由党委政法委牵头，统一制定调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入社会综治工作考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动的调解衔接机制。(三)方便诉讼原则。涉农案件诉前调解机制应遵循便民、利民原则，进而最大限度地发挥其优势。由于涉农案件的当事人多数为社会最底层的广大农民，受到教育程度、地域面局限、多数纠纷经历时间 5
过长，难以取证等多方面因素制约，正常的调解程序难以有效解决农民群众的诉累问题。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请，使农民群众 不因诉讼常识的缺失导致案件的诉讼战线拉长。
（四）经费保障原则。在统筹安排的前提下，可以建立经费保障补偿机制，在参考法院参与诉调对接的案件数量、标的额、人次等指标的基础上，由财政对诉前调处案件经费进行适当补偿，从而确保社会力量全方位参与诉调对接工作的积极性。
（五）合法性原则。诉前调解的合法性原则是比较宽泛的基本原则。既调解只要不违反法律规定就行。一是调解程序合法，在调解过程中要做到程序公正，保护当事人的诉讼权利，不得进行违法调解。二是调解协议内容合法。双方当事人调解协议达成的内容不得违反法律、法规强制性规定。
三、涉农的案件的诉前调解实践
(一)建章立制，严格规范涉农案件诉前调解工作程序。研究制定《建立涉农案件诉前调解机制的实施意见》，从委托案件的程序、制度、期限等方面进行系统性规范。可在立案庭成立“诉前调解联动工作室”，设立法庭调解中心，分设调解室、和解室和村居说事室，建立健全法庭、镇调处中心、辖区村居调解委员会的“联动调处”工作组织机构，并明确统一的委托案件调解制度和人民调解员职责。制定了考核评分标准，对法院相关部门开展诉前调解工作情况实行月分析、季小结、年考核，并落实相应奖惩措施。坚持“依法、自愿、公开、文明、高效”，制定了诉前调解工作流程，明确了工作范围、工作程序、保障机制等规章制度，设计了工作统计报表、案件登记表、委托调解函，建立了调解工作档案，通过诉前调解工作反馈卡等形式了解工作情况和意见、建议，督促调解员认真履行职责。
(二)实行立案委托分流，全程协助涉农案件诉前调解。法院在受案审查当事人起诉时，对适合由人民调解组织处理的案件，积极引导当事人进行诉前调解。当事人同意诉前调解的，填写委托调解申请书，将委托案件分流到镇调处中心，当事人不同意委托的不再进行委托。所委托案件经镇调处中心调解，当事人达成调解协议的，调处中心将调解协议、调解笔录原件移交法庭，法庭依法确认调解协议内容并以人民法院的名义出具民事调解书；对不能达成调解协议的，调处中心及时移交人民法院开庭审理。
(三)加强组织协调，确保农村案件诉前调解机制有效运转。一是经辖区党委批准，将该项工作纳入辖区社会综合治理工作年度考核，考核权赋予法庭；二是法庭与镇调处中心、当地司法行政部门加强互动，通过业务培训和个案指导，不断提高民调人员的能力；三是建立人民调解员业绩考评档案，调动民调人员工作积极性；四是法庭定期对委托的案件进行回访，跟踪指导，确保涉农案件分流联动调处效果。
（四）深度挖掘，建立高素质的调解员队伍。一是要针对民商事二审案件，对法律知识和调解经验的要求较高，因此，主要从本院及辖区法院中具有丰富审判经验的退休法官、本院及辖区法院聘请的人民陪审员、本院辖区各街道司法助理、具备法律知识或专业知识的人员以及其他适合做调解工作的人员中选聘调解员。二是建立法院涉农案件诉前调解的专业人才队伍，将农村一线工作经验丰富，农村基层法庭老百姓认可程度高的法官吸纳进涉农案件的调解队伍中，并建立起以涉农诉前条件案件做为考核基准，辖区农民满意度作为考核重要指标的考核体系。把解决农民纠纷和化解农民纠纷并重作为涉农案件诉前调解的指导思想。解决纠纷注重的是数量，化解纠纷注重的是质量。一定的数量是实现多元化调解分流案件、提高调解员工作积极性的需要；一定的质量是发挥多元化调解优势、促进案结事了的需要。
（五）强化涉农案件的保障工作。由于涉农诉前调解的案件没有 7
诉讼费用，各级财政应加大涉农案件诉前的人民调解、行政调解、司法协助调解的扶持力度，特别要加强农村一线人民调解从业人员的待遇，施行任期制度，根据调解案件数量和质量，确定人民调解员获得的补贴额，并以此为依据逐步建立起专业的人民调解员队伍。
（六）从工作特点出发注重调解员培训与经验交流。调解工作的开展也是如此，好的调解工作往往都是经验的累积与运用的结果。充分重视调解员培训与经验交流，要求人民调解员掌握调解方法和技巧，完善调判衔接。加强指导要充分发挥人民调解的作用，提高人民调解员的法律水平是必然面临的课题，法庭联合乡镇司法部门积极开展了人民调解员的法律培训和指导工作。现在，法官每年都对自己所负责乡镇的人民调解员集中开展两次法律知识培训。
（七）完善诉前司法确认机制。充分尊重了当事人意愿，又依据司法审查职权对协议内容是否合法进行审查，实质是对当事人意愿更进一步的尊重，实现了当事人意愿与国家意志的有机结合，这正是现代法治国家和构建和谐社会所需要的，也是社会主义法治理念在司法实践中折射出的精华所在。人民调解协议诉前司法确认机制开展后，群众是最大的受益者，提升了诉前调解在农民群众中间的认同度，改变了人民调解达成的协议只具备合同效力，不具备强制执行效力的尴尬局面。
（八）做好回访工作，彻底化解纠纷。对处臵好的纠纷，基层经常应该不定期地通过电话或到当地进行回访，以巩固调解成果。对于经上述程序仍无法调解的纠纷，依法及时予以立案、审判和执行。
四、涉农案件诉前调解经典案例及评析
案例一：张某与马某是邻居，两家的耕地也紧挨着，且地里都种着树。3月李某与张某协商，购买张某家耕地里的树木，于是，张某便告知了地邻马某。由于张某与马某两家的地挨得比较近，无意中砍伐了马某家耕地里的两棵树，马某见此情形，向张某要求索赔500元，8
张某以树木不是自己的为由拒绝赔偿，双方协商未果之下，马某一纸诉状告上了法庭，根据案件特点，立案庭的法官考虑到两家为近邻，应和睦相处，不应互为怨气，便迅速启动诉前调解程序，并通知张某和马某一起到现场进行调解。经过耐心地说服教育和其它家庭成员的共同劝解，双方终于达成一致协议。
案例评析：诉前调解是和谐和效益价值共赢的调解机制，其本质上是一种通过调解来解决纠纷的模式和过程，是在当事人将纠纷起诉至法院而未被作为诉讼案件受理的时候进行的，它在法院专设的诉前调解机构依据有关的规则进行。这一诉前调解制度具有以下几个方面的特性：一是自治性。诉前调解是人民群众通过群众自治的方式解决人民内部矛盾的纠纷解决形式。二是司法性。诉前调解的对象是已经诉至法院的纠纷，是在法院的直接监督和指导下进行的。三是自愿性。是否启动诉前调解必须经当事人各方的同意，当事人不同意的，法院应当立即立案。四是无偿性。诉前调解作为人民调解的一种特殊形式，遵循不收费的原则，有利于减轻当事人的经济负担。五是便利性。相对于诉讼程序而言，诉前调解的程序更加简便，方式更加灵活。诉前调解缓解了法院调解人力不足，解决了法官调解经验不足的问题。
案例二：巡回法庭下乡办案，耳农得知后来到巡回法庭车起诉经营木耳菌袋加工厂的周某，原因是按照购买周某的木耳菌袋后，没长菌丝，反而长出许多杂菌，耳农与周某协调未果，随到法庭起诉。此事如果走诉讼程序，很多技术上的问题需要鉴定，目前，关于此项技术问题的鉴定又很复杂。官司打下来，不仅劳民伤财，而且会延误农时，错过重做的时机，会增大耳农的经济损失，法官决定先做诉前调解。
法官邀请了当地的食用菌专业户，和司法局的同志，经过现场勘察，“专家”讲解，司法局同志做分析，法庭释明双方的法律关系及利害关系，周某的态度有所缓和，促成双方达成了协议，此事就此了结，9
没有耽误耳农重新加工的时机，也没有让双方的矛盾进一步恶化。
案例评析：当前社会矛盾纠纷呈现出由个体到群体，由低到高、由弱到强等特点。相应地，解决社会矛盾纠纷的方式方法与要系统化、规范化、多元化，实施三调联动，可以更加妥善处理各类人民内部矛盾，消除分歧，统一认识，巩固团结的政治局面，促进社会和谐，三调联动充分体现了当事人意思自治，是广泛参加社会管理、解决矛盾纠纷，体现当家作主的一种重要形式。三调联动实现司法调解与人民调解、行政调解的对接，发挥人民调解灵活快捷，沟通更为顺畅的优势，从而提高和解率，节约司法成本，使其能集中精力办理重大、疑难、复杂的案件，实现司法资源的合理配臵。通过将人民调解融入民事诉讼中，既减轻了群众诉累，方便群众诉讼，又能使群众的利益得到最大的保护，更好地体现“民生司法”的内涵。彰显了以人民本的思想，促进社会和谐，使当事人切实感受到司法的人文关怀，有利于维护社会和谐稳定。
案例三：元旦上班后的第一天，有6个农民工一起起诉在法院，他们在国外打工一年了，老板克扣了他们工资4万多元，眼看就过年了，多次找老板要，老板均未给付，无奈从外地来到法院将老板告上法庭。当得知这６人是从外地来的农民工时，不能让当事人白跑一趟。速裁审判员直接打电话将被告传到法院，经调解被告同意给钱，双方达成协议，农民工满意的回到当地。
案例评析：诉前调解有利于迅速解决纠纷，减少当事人的诉累。立案调解能避免繁琐的庭审程序，使简易的民事案件在较短的时间内解决，可以节省双方当事人的人力与物力，有利于迅速化解双方当事人的矛盾，减少双方当事人的诉累。有利于缓解人民法院“执行难”的问题。立案调解的案件因为当事人都是在平和的环境中达成的协议，如涉及财产的给付，一般当庭履行的多，或在调解后的短期内履行，10
很少出现需要人民法院强制执行，这样就缓解了人民法院“执行难”的问题。
五、农村纠纷诉前调解的多重效果
（一）有效化解矛盾。丰富的农村工作经验也使调解员能够用农村老百姓听得懂、看得懂的方式来调处案件，提高当事人对于调解过程的接纳度；耐心的态度，容易拉近和当事人之间的距离，在充分倾听和疏导的过程中，使得当事人的情绪得到排解；对调解目标的不懈追求、对调解工作的满怀热情，使得调解员在调解工作中不轻言放弃，想当事人所想，有利于矛盾纠纷的彻底化解。
（二）缓解审判压力。多元化调解，不仅能分流部分简单民商事二审案件，缓解审判压力，使法官从海量的案件中脱出身来，集中力量办好疑难案件；而且还发挥着“案结事了”的带动效应，同样一起案件，发挥多元化调解优势能够使得案件调撤结案甚至当场执行，那么相应地，当事人申诉、上访、申请执行的可能性自然也就降低或者消失了。所以说，诉前调解工作在缓解审判压力方面，是事半功倍的。
（三）降低诉讼成本。当前，农民群众对司法的要求越来越高，不仅需要公正的司法，更需要便捷的司法；不仅需要能够接近司法，更需要以多种形式接近司法。当事人在自愿的前提下，将案件交由人民调解员调解，使得纠纷可能在较短的时间内调处完毕，当事人便能及早地从诉讼中解脱出来，符合农民群众的诉讼愿望。
（四）扩大司法民主。司法民主能够体现司法的人民性，展现司法的亲民性，去除司法的神秘性，使得司法与农民群众之间相互了解与沟通的渠道更加畅通。利用人民调解员开展多元化诉前调解工作，让非法官群体直接参与司法，很好地体现了司法民主。
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