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创新煤炭管理体制
http:// 2006-7-28 中国设备网 文字选择：大 中 小
摘要；在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会新的历史时期，煤炭行业承担着为社会提供可靠的能源保障的艰巨任务；煤炭行业大量外部性问题的存在，需要加强政府规制立与社会主义市场经济体制和经济发展要求相适应的煤炭行业管理体制；经过20多年的改革，我国并没有建立起这样的管理体制；因此，需要用科学发展观为指导，进一步深化改革，尽快建立一个集中统一、专业权威、手段先进、保障有力的新型煤炭管理体制。
关键词：煤炭；管理体制；创新市场失灵与加强煤炭行业的政府规制
从煤炭商品生产的一般过程来看，它同商品世界的一般商品生产和商品交换一样，可在市场机制下正常进行，生产价格规律能够发挥作用。这也正是我们一贯所主张的煤炭生产过程市场化的理论依据。同时，还要充分认识到煤炭商品生产过程的特殊性，以及由这一特殊性所产生的特殊要求。
众所周知，煤炭产业受资源的约束很强。煤炭资源属于一种不可再生资源，而且在空间分布上有很强的区域性和差异性。从目前勘探的结果看，资源供给形势并不乐观，资源的有效利用率(回采率)也不高。目前可供大中型矿井利用的精查储量仅300亿t左右，按照有效供给条件所供应的煤炭资源只能开采35—70年。目前全国煤矿的矿井采出率仅在30%左右，国有重点煤矿可达40%，地方乡镇、个体小矿井采用率仅为10%—15%。煤炭资源的有效供给涉及到国家长治久安根本大计，有必要对煤炭资源进行优化配置，努力提高资源的使用效果。
长期以来；煤炭在我国一次能源生产和消费结构中占2／3以上，在未来相当长的时期内，将长期是我国的主要能源，以煤炭为主的能源发展战略格局在相当长的时间内难以改变。煤炭工业作为先行工业，超前发展完全必要。我国能源工业今后15年累计总投资将达到18万亿元人民币。唯有多方筹措资金，推进多元化的产业融资，方能保证能源工业健康发展。然而，由于煤矿建设周期长与经济周期短、市场波动大导致的煤炭开采投资的高风险；由于地构复杂，瓦斯、煤尘、地下水等导致的煤炭开采过程的高危险；使得社会资本的自由流动积极性不高，加上历史上形成的煤矿开采权的垄断，又阻碍了社会资本及时向煤炭产业流动。有必要采取行之有效的手段，引导社会资本及时、足额、有序地向煤炭产业流动，确保以煤为主战略的实施。
作为产业源头的煤炭行业，一方面，以煤炭资源的有效供给为存在发展的基础，另一方面，又对其他相关产业产生很强的依存关系。从总体上看，煤炭产区离消费地方的空间距离较远，运输业、特别是铁路运输业对煤炭产业制约大。煤炭产业作为工业的粮食，其供给状况和供给价格，直接影响到电力、冶金、建材等行业的发展和财务成本。正因为如此，煤炭产业与其他工业之间的矛盾和冲突时有发生。如何能用合适的方式兼顾各方利益并制止各方为了私利而进行毁灭性的争夺，具有特别重大的意义。有必要从国民经济的系统性和全局性出发，通过加强管理，理顺煤炭与相关产业之间的关系。
通过对煤炭产业周期的研究，我们发现其具有后发性、来势猛、复苏慢的特点。往往是国民经济形势全面复苏之后，煤炭市场价格才呈现持续上涨的趋势。由于价值规律的作用，大量的矿井同时新建，先进设备被采用。一般情况下，当煤炭产能达到最大化时，此时的煤炭需求量已开始减少。在这种情况下，煤炭市场价格出现快速跌落，其后果不仅给煤炭行业带来灾难，而且泱及整个国民经济。有必要加强煤炭产业周期性的研究，建立行之有效的预警机制。
对于煤炭生产这个高危行业来说，强化煤矿安全生产保障体系具有特别重要的意义。我国煤矿安全生产形势严峻，事故发生的频率、重特大事故发生次数、死亡人数和百万吨死亡率均居世界第一。特别是2004年10月以来，连续发生7起死亡人数百人以上的特大煤矿伤亡事故，实属世界罕见。有必要进一步加大煤矿安全生产性投入，加强煤矿安全生产监督和管理，强化煤矿安全生产保障体系。
煤炭产品不同于一般工业品，品种多、性能差异大，高性能产品可替代低性能产品；初级产品(原煤)可直接消费，深加工后(洁净煤)可提高附加值。如果采取政策性措施，保护稀缺资源，禁止低能替代和原
煤直接消费，可以相对提高资源利用率，减少能源浪费。统计显示，我国生产1美元国内生产总值的单位能耗是日本的11.5倍，是法国和德国的7.7倍，是英国的5.3倍，是美国的4倍。如果不采取一切措施降低能耗，我国的经济增长将变得无以为继。有必要对煤炭产品的消费加强管理，从整体上提高资源的使用效果。
煤炭属于埋藏在地表之下，蕴涵于环境之中的自然资源，并且与自然界中的土地、地下水、生物、共伴生矿物等资源紧密相关，共同存在。煤炭资源的赋存条件和煤炭的开采方式，使得煤炭生产不可避免地扰动环境和其他资源，如资源过度消耗、生态破坏、环境污染和社会问题产生等等。据国家发展和改革委员会能源局提供的数据，我国煤矸石堆存已达30多亿t，占地1万ha.；每年直排煤层气近百亿立方米，抽出地下水22亿m3，严重污染了我国的环境。有必要加强矿区的环境管理，建立矿区生态环境补偿机制，使煤炭产业外部经济问题得到解决。
长期以来，在人们的认识中，煤炭生产是苦累危险的行业，只要有“一不怕苦，二不怕死”的精神，就可维系煤炭的再生产。事实上，煤炭生产是一门科学，而且是多学科交汇的一门综合科学。不仅需要进行自然科学的研究，以解决技术进步问题，而且需要进行社会科学的研究，以研究煤炭产业运行的规律。所有这一切，都需要人才，都需要提高煤炭职工的素质。因此，加强煤炭行业的科研、教学、人才培养(训)的组织管理是煤炭行业健康发展所必需。
综合分析煤炭商品生产过程特殊性及由此产生的一系列特殊要求的共同性特点，主要是行业发展需求而非企业经营目标，是宏观经济要求而非微观经济要求，大都是煤炭企业外部性问题，属于市场失灵范畴，无法通过市场机制得到根本性解决。实践已经证明，通过生产价格规律发生作用的市场机制，无法解决资源规划、生态平衡、环境保护、安全生产问题；无法在竞争不充分状态下解决行业协调发展问题；无法充分满足宏观经济可持续发展的要求；市场机制功能作用的滞后性，通过周期波动实现新的均衡的作用过程，不能有效防范行业周期波动风险。
在市场失灵状态下，客观上要求发挥人的主观能动性，通过科学的规划和必要的行政性、法制性的干预，即政府规制，满足社会再生产过程的要求。循着这一思路探索解决问题的途径，有必要安排一个政府规制主体，通过行政性措施、法制性手段，加强调控煤炭经济运行，满足煤炭产业健康发展要求。发达国家，如美国、澳大利亚煤炭产业管理的经验也都证明这一点。目前我国的煤炭管理体制不适应煤炭产业健康发展的要求
经过50多年的体制变迁和职能分解，所形成的我国煤炭管理体制基本情况是：
(1)国务院能源领导小组为煤炭产业管理的最高权力机构，由一位总理和二位副总理任正、副组长。设在国家发改委，并由国家发改委主任兼任国务院能源领导小组办公室主任，是煤炭产业管理的办事机构。
(2)国家发改委能源局内设的煤炭管理处是煤炭行业管理的行政机构。煤炭生产项目立项、煤炭经济运行、煤炭价格等管理职能，由国家发改委规划司、经济运行局和价格管理司行使。
(3)按现行的部门分工，煤炭资源的管理、安全生产管理、国有资产管理、煤炭运销管理、收入分配管理、社会保障管理，以及行业中介性服务职能，分别由国土资源部、国家安全生产监察总局和煤矿安全生产监察局，国务院国资委，国家环保总局，商务部、铁道部和交通部，财政部，社会保障部，以及中国煤炭工业协会行使。
(4)地方政府煤炭管理体制，除少数省(如山西省)外，大多数随中央政府的体制变化而变化，少有个性化特征。
改革开放以来，我国的煤炭工业取得了长足的发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展起了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。这些问题的集中产生和久解不决，无不与不适应煤炭产业健康发展要求的现行煤炭管理体制有直接关系。理论分析与实践证明，现行的煤炭管理体制根本无法满足煤炭产业运行系统性的要求，无法保障政府政策的顺利实施和信息的及时传递与反馈，无法建立起科学的行业评价指标体系，无法通过政府的规制作用解决煤炭市场失灵问题，无法保障煤炭工业的健康发展以确保新时期战略目标的实现。必须加大
改革力度，大胆进行体制创新，尽快解决现行煤炭管理体制不适应煤炭产业健康发展要求问题。3 创新煤炭管理体制
3.1 目标模式
本着有利于先进生产力的发展、有利于市场经济体制进一步完善、有利于促进煤炭工业健康发展、有利于企业自主发展、有利于构建和谐社会的原则，我们提出尽快建立一个“集中统一、专业权威、手段先进、保障有力”的新型煤炭管理体制十分必要。
集中统一，是指按煤炭产业系统性的要求，把煤炭行业管理的职能集中到一个主管部门，改变目前的格局，解决政出多门，管理混乱问题。
专业权威，是指按煤炭产业科学发展的要求，建立一支专业水平高，懂行业发展规律、爱岗敬业、会管理的煤炭行业管理队伍，使新的煤炭管理部门具有客观的权威性，解决目前因管理力量薄弱、缺少权威性，对一些违背科学发展规律的问题屡治不绝、久禁不止问题。
手段先进，是指按现代管理要求，在充分发挥主观能动作用基础上，采用电子技术与网络技术，综合利用现代管理方法，通过建立科学的行业评价体系等措施，规范煤炭行业行为主体，确保政府政策的顺利实施和信息的及时传递与反馈的管理手段系统。
保障有力，是指按加强煤炭管理的宗旨目标要求，通过建立行业法律法规，充分发挥政府规制作用，有效解决市场失灵问题，保障煤炭产业的健康发展，以确保我国新时期战略目标的实现。
3.2 模式选择
近几年来，一些地方的政府已经开始了煤炭管理体制创新实践。从创新的模式类型上看，主要有如下3种类型：
行政主导型这种类型以辽宁为代表，2005年6月，辽宁省人民政府做出决定，在省煤炭工业局的基础上组建省煤炭工业管理局，正厅级建制，为省政府直属机构。主要职责是：负责全省煤炭行业管理，研究拟定全省煤炭工业的发展战略、行业规划，统筹规划煤炭资源的合理开发和综合利用；负责省属国有煤炭企业生产管理；负责全省煤矿安全的监督工作和省属国有煤炭企业安全生产；负责全省依法整顿煤炭生产和经营秩序，关停违法开办和经营的各类煤矿；负责国家和省煤炭行业专项资金的使用和管理；受省委组织部委托，负责管理省属国有煤炭企业的领导班子；受省国资委委托，负责履行省属国有煤炭企业出资人职能；负责掌握和分析全省煤炭工业生产动态，汇集、分析和发布省内外煤炭经济技术和市场信息，提供信息咨询服务；承办省委、省政府交办的其他事项。
事业加强型 这种类型以山西为代表。山西省一直保留着煤炭工业局，为事业单位，但其权利和责任已超出一般的事业单位，拥有一定的行政职能，而且在不断加强。目前全省的事业型管理人员已达到12000人，为历史最高。
以企代政型 福建、宁夏、黑龙江、陕西、四川等省，由省政府出面，相继组建了省煤炭集团公司，管理全省的煤炭工业。实际上，这些集团主要管理国有或国有控股大型企业。
从目前来看，3种类型的管理模式谁优谁劣难以断言，但有几点是可以肯定的：
(1)计划经济时期的体制不能复归，政府不能越位管企业。我们调研的企业几乎全不赞同这样做。
(2)事业单位行政化的模式是功能型行政管理体制不到位的产物，而且运行起来困难重重，人员没编制，开支靠自筹，权力不到位，缺少权威性。
(3)以企代政的管理体制，目前显露出的矛盾较多。焦点主要在产权界定、决策权限、人事安排、管理成本和收益分配等方面。
新的煤炭管理机构叫什么名称并不重要，重要，的在于其职能定位。我们认为应该总结和跟踪研究各种类型的煤炭管理体制的优点和不足，学习和借鉴发达国家的做法，不是从名称上，也不是从形式上，而主要从功能上考虑问题。现在看来，把新的煤炭管理机构定位为政府的组成部分为妥。其主要职能是负责煤炭产业的系统管理，具体包括：资源优化配置协调、市场准入制度安排与审批、安全生产监管、行业标准的颁布、政策研究实施与检查、信息收集整理与披露、煤炭市场的调控等。
3.3 管理系统
我们所考虑的煤炭行业管理的系统见图1。
不难看出，新组建的煤炭管理机构与原来的煤炭工业部是有明显区别的。
(1)新的管理机构是在市场化的基础上进行的改革，并以市场为中心进行运作，它强调行业自律和企业的微观主体地位，突出宏观调控和公共职能。原则上讲不直接干涉企业的行为。
(2)从主体来看，新的管理机构强调立体的管理模式，管理主体不局限于政府机关，还包括立法机关和中介组织，增强了政策的传导途径和执行监督。
(3)从方法上看，新的管理机构所强调的政府规制主要是运用法律手段来进行宏观管理，通过对市场的调控影响企业行为。
(4)从信息流程看，创新的煤炭管理体制强调以市场为中心的信息的双向流动，强化了反馈机制和主体与客体之间的相互制衡。
(5)从内容上看，创新的煤炭管理体制突出了系统性和产业链；此外，我们还试图增加规制与激励两方面的内容。
3.4 组建路径
新的煤炭管理机构组建应充分考虑目前煤炭行业管理的基础，不要全面否定，推倒重来。从中央层面看，有3条路径可以选择：
(1)以国务院能源领导小组为基础，通过整合已被肢解的煤炭产业管理职能组建而成。
(2)把国家煤矿安全生产监督管理局改造成煤炭产业管理专门机构。现为副部级单位的国家煤矿安监局，有机构重叠之嫌；其职能基本已包括在国家安全生产监察总局职能之中；对其进行改造，有可行性，该局大多数干部熟悉煤炭产业，而且，他们一直十分重视煤炭产业发展和行业管理。
(3)把国家发改委能源局升格为国务院部门。原煤炭部撤销后，部分行政管理职能由发改委能源局行使。因级次低、编制小、人员少，职能作用发挥不到位；但已积累了经验、资料，成长起了一些人才。如果把该局的级次升格，增加编制人员，扩大职能，也不失为一条有效途径。
至于地方政府，主要是煤炭主产区的各级地方政府，要在充分考虑本地区实际的基础上，参照中央的做法，建立健全煤炭管理机构，不强求一律。
煤炭管理体制创新与其他任何一种体制创新一样，不是一件简单容易的事，但也不是无法实现的事。只要我们认真贯彻、全面落实党的十六届三中全会和四中全会精神，进一步深化改革，用科学发展观统领煤炭管理体制创新工程，是完全可以做到的。
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