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抓桥头堡建设机遇，促德宏州对外开放
张 戈
胡锦涛总书记2009年7月25日至28日在云南考察时提出：“云南要充分发挥作为我国通往东南亚、南亚重要陆上通道的优势，深化同东南亚、南亚和大湄公河次区域的交流合作，不断提升沿边开放质量和水平，使云南成为我国向西南开放的桥头堡。” 桥头堡建设是推进我国向西南开放、实现睦邻友好的战略需要，也是云南推进“兴边富民”工程、实现边疆少数民族脱贫致富奔小康的现实需要，对促进云南经济社会又好又快发展具有重大意义。2011年5月6日，国务院正式批准出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡建设的意见》，标志着“桥头堡”战略上升到了国家战略的高度，更使得德宏州作为云南南向开放的重要窗口，清晰了今后的发展方向。“桥头堡”建设的正式确立，使得保山德宏州不仅迎来了扩大对外开放、实现跨越式发展的重要战略机遇期，而且也迎来了全面建设小康社会的关键期。
一、德宏州在建设面向西南开放桥头堡中的基础地位
云南省委、省政府明确提出，要全力推进桥头堡建设，努力促使桥头堡建设取得实效。德宏州特殊而优越的位置成为云南桥头堡建设中的黄金口岸。缅甸是我国陆地连接东南亚、南亚，走向印度洋的必经之地，在建设中国向西南开放桥头堡中具有特殊重要的意义。德宏与缅甸山水相连，是中缅合作的核心区。德宏因其特殊的地缘人缘关系，与缅甸及东南亚、南亚国家友好往来、互市贸易、文化交流源远流长，从历史、区位、资源、文化等方面具有得天独厚的优势。
一是区域位置佳。德宏三面与缅甸接壤，国境线长达503.8公里，有瑞丽、畹町两个国家Ⅰ类口岸，章凤、盈江两个国家Ⅱ类口岸，处于中国经济区、东南亚经济区、南亚经济区的交汇点。经德宏陆地口岸到缅甸曼德勒直达仰光港、皎漂港，进入印度洋，距离最短，无大障碍，是我国陆地进入印度洋的一个最佳区位。
二是通道建设早。历史上，德宏就是南方古丝绸之路的要塞，是滇缅公路、史迪威公路、中印输油管道三大通道的出入口。目前，德宏州内已有9条公路、28个渡口、64条通道及1条国际通讯光缆、9条输电线路联通缅甸，通道建设早基础好。
三是人文交融深。缅甸和印度东北部的掸、克钦、勃欧、阿萨姆等民族，与德宏州五个世居民族同语同俗，跨境而居，长期保持着友好往来，经济合作，文化交流，具有深厚的人缘基础和文化积淀。
四是开放互动实。1985年以来，中缅双方在德宏与缅甸接壤的边界开放了3对国家级口岸，建立了9座边境开放城镇、5个国家级边境特殊经济贸易区，成功展开了一系列沿边开放试验，双方地方间建立了涵盖基础设施、经济贸易、科教文卫、抢险救援、禁毒、司法等领域的合作机制。目前，德宏州对缅贸易已分别占中缅贸易的四分之
一、滇缅贸易的五分之三，是中缅两国开放合作成效最明显的区域之一。
而德宏州要扩大对外开放是基于以下三方面考虑：一是胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出提升沿边开放战略。在沿海、沿江、沿边开放中，沿边开放相对滞后，总书记提出沿边开放政策具有很重要的意义；二是德宏州的历史就是一个开放的历史。从古丝绸之路时期德宏就是走向东南亚、南亚的要冲，重要的出
口、大门；上世纪三十年代末，滇缅公路、史迪威公路、中印输油管道三条通道，德宏就是重要的出入口。德宏与东南亚、南亚国家友好往来，互市通商、文化交流源远流长；三是从现在的开放大格局来看，德宏是云南陆地连接东南亚、南亚，走向印度洋的最佳结合部和便捷通道，是云南对外开放的最前沿，是建设中国面向南亚开放桥头堡的黄金大门。
德宏州在“桥头堡”建设当中，要按照省委、省政府的部署，把德宏至于全省乃至全国发展的大格局，大趋势当中来定位，找准自己的目标，确定自己的思路。推动德宏州对外开放及走出去步伐，是“桥头堡”建设各项工作中的首要步骤和当务之急。要实现这个重要的对外开放战略第一步，必须认真贯彻落实中央关于沿边开放的战略方针，积极发挥德宏州“内引外联”的优势，进一步打开思路，加快“走出去”步伐，不断提高德宏州对外开放的层次和水平。
二、桥头堡建设是德宏州解放思想的重要动力
在“桥头堡”建设不断推进的时代背景之下，各种情势亟需呼唤着我们继续解放思想，在德宏州对外开放战略实施过程中，必须解放思想，积极做好云南开放的排头兵。只有加快与南亚、东南亚国家的合作，从双边的合作机制入手，要求我们在合作规范、合作平台上，特别是双边交流合作等机制方面发挥更大作用。只有由政府发起并支持各种学习计划，解放思想，以各个对外交流部门负责、企业为主，积极实施“走出去”战略，才能参与南亚各种区域合作组织和开发活动，有效拓展双边的合作领域。此外，政府应积极研究成立由我方与南亚各国地方部门组成的“交流合作平台”，把云南省、德宏州与南亚的全方位发展更加紧密地联系起来，实现双边协商、互利共赢、联动发展的双赢模式。
早在上世纪九十年代，德宏州便不断转变观念，积极寻找对外开放的新思路，随着云南省委、省政府提出的“立足周边，拓展东盟，开拓南亚，深化次区域合作”的开放强省战略的稳步实施，云南逐渐从对外开放的末端走向前沿，在云南加快对外开放的步伐中，使得德宏州成为了中国大西南对外开放的重要通道和前沿窗口。加快德宏州外开放的步伐，积极建设通往南亚的国际通道上，从地理位置上而言，德宏州具有其它市区不可比拟的优势。德宏州是中国沟通南亚次大陆的最便捷的桥梁，作为“桥头堡”建设的先行基地，德宏州应积极发挥优越的自然地理条件。
把云南建设成为中国向西南开放的桥头堡，是新形势下云南的重要战略目标。它将是云南开放发展的重要经济增长点，也是德宏州实现跨越式发展的重要引擎。云南是桥头堡，德宏州则是桥头堡的黄金口岸。随着“桥头堡”建设的不断加快，为进一步发挥德宏州在“桥头堡”战略布局中的各项优势，要重点做好瑞丽重点开发开放试验区建设和德宏州口岸大市场建设，要加快建设瑞丽重点开发开放实验基地，中国面向西南开放的国际陆港，中国面向西南开放的国际休闲度假黄金口岸。国际大通道建设将把南亚市场资源和我们市场资源结合起来，将使德宏州成为国内通向南亚国家的进出主要通道。建设瑞丽国家重点开发开放试验区，是云南建设向西南开放重要桥头堡的突破口，是德宏实现跨越式发展的重要着力点。
三、桥头堡建设是促进德宏州对外开放的重要步骤
随着“桥头堡”建设的确立，进一步深化了云南省与周边国家的全方位合作。近年来，中国与南亚、东南亚国家的合作不断加快，从过去十多年的交流的情况
来看，中国与南亚、东南亚国家的合作的潜力还没有完全开发出来，由于全球经济一体化程度的加深，南亚、东南亚各国的发展对也需要加快与中国的合作。在这一时代背景之下，如何明确德宏州在“桥头堡”建设中的地位，如何制定德宏州在对外开放过程中的步骤，成为德宏州各族人民共同关心的话题。
改革开放以来，特别是实施西部大开发以来，德宏州委、州政府比较重视口岸基础设施等各方面的建设。瑞丽口岸2010年进出口贸易额是84亿，84亿是人流量、车流量、货物流量，在云南省口岸当中是位居第一位。车流量、人流量在全国沿边口岸当中是第一位。经过瑞丽口岸进出口的货物每年占到我们国家对缅贸易总额的30%左右，占云南省60%左右。所以，也就形成了一个云南边贸看德宏，德宏边贸看瑞丽的局面。目前来看，中国与南亚国家的合作的趋势越来越快，势头也越来越好，只有把德宏州打造为中国走向南亚、东南亚的重要窗口，积极做中国南向开放的平台，积极发挥内引外联的优势，才能够创造出互利双赢的新模式，尽管目前在合作中还存在很多困难和障碍，随着双边合作的不断加快，可以预见双边发展前景乐观。
当前，德宏州应该抓住国家建设西南重要对外开放“桥头堡”的机遇，进一步制定近期和远期的战略规划，必将进一步保障对外开放战略的实施。坚持深化对外开放改革，理顺管理体制，激活发展机制，完善国家扶持德宏州对外开放的政策措施，充分发挥德宏州在向西南开放战略中的优势，推进桥头堡黄金口岸建设。把全州作为桥头堡建设先行先试区，突出瑞丽重点开发开放试验区，在试验区布局中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区。抓住深入实施西部大开发战略机遇，举全州之力建设瑞丽重点开发开放试验区。围绕把瑞丽重点开发开放试验区建设成为中缅边境经济贸易中心、中国向西南开放重要国际陆港、中国向西南开放国际文化交流窗口、国际绿色休闲度假黄金口岸城市、中缅睦邻安邻富邻示范区的目标，按照“一核两翼三带四城”的空间布局思路，以瑞丽全境为核心，以芒市、陇川县为联动两翼，构建瑞丽—畹町—遮放—芒市、瑞丽—陇川—盈江—梁河、芒市—梁河三条沿边经济带，打造中国面向南亚的瑞（丽）芒（市）陇（川）盈（江）国际口岸城市群，辐射带动滇西地区乃至云南省对外开放。积极推进基础设施建设、产业培育、对外开放、内联互动、城乡统筹发展、民生、生态建设和环境保护等七大工程。通过不懈努力，实现试验区经济社会超常规跨越式发展，带动全州经济平稳较快发展，为我国沿边地区开发开放积累经验、提供示范。
桥头堡建设是促进德宏州对外开放的重要步骤。德宏州要牢固树立“一切从实际出发”的意识，促进德宏州对外开放，必须突出保山对外开放的战略规划。抓住国家建设西南重要对外开放“桥头堡”的机遇，进一步制定近期和远期的战略规划，必将进一步保障对外开放战略的实施。为进一步加快德宏州经济社会发展和繁荣稳定，必须从长远制定和规划德宏州对外开放的战略，明确发展目标、发展步骤、发展规划等各个环节。一是要加大联合交流力度，实现互惠互利，积极探索各个方面的资源和各个方面的联合开发的有效途径；二是要制定对外开放的目标、实施步骤、方法与保证措施；三是细化实施细节，把开放的实施细节进一步细化到对外开放的步骤之中，例如由省委省政府出面，争取每年在德宏州举办具有“德宏特色”的推介活动或多方面的合作论坛等，扩大保山对外开放的影响；四是加快人才培养和引进，以现实需求为目标，培训和引进各个方面的人才，实施人才强州的积极措施。
四、桥头堡建设是优化德宏州对外开放环境的重要保障
德宏州正面临新一轮西部大开发战略深入实施、中国向西南开放桥头堡和瑞丽重点开发开放试验区建设加速推进、中国—东盟自由贸易区初步建成4大历史机遇，为德宏州加快发展创造十分有利的条件。
近年来，中国与缅甸、印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、马尔代夫等南亚国家间的友好合作关系也在不断深化和持续向前发展。随着“桥头堡”建设的加快，云南已从对外开放的末端变为对外开放的前沿，德宏州作为云南面向西南开发的前沿窗口，必须积极争取国家面向西南开放战略，积极发挥连接中国与南亚、东南亚枢纽的功能，不断发挥内引外联的作用。但从目前的现状来看，德宏州对外开放环境还存在着一系列挑战。
首先，德宏州对外开放政策深度不够。目前，德宏州对外开放政策还面临着许多不足之处，只有努力完善德宏州对外开放政策，加强对国际形势、周边动态、法律环境的分析研究，积极调整不适宜的政策措施，制定适合当前开放局面的政策措施，扫除制约德宏州对外开放的思想束缚和政策障碍，才能够从制度上对加快德宏州对外开放实施积极的保障。仔细研究、认真解读、创造性执行国家和省的现有对外开放政策，从政策中找到新的机遇和突破口，是德宏州扩大对外开放的必由之路。
其次，缺乏完整的“开放体系”。目前，在财政、税收、金融投资、口岸通关等方面，缺乏德宏州企业“走出去”和对外面企业“引进来”的一系列完整配套政策，缺乏鼓励“内引外联”的相关政策，很难适应德宏州开放的扩大。因此，要找准德宏州与南亚各国全方位合作的切入点，依托资源开发与利用，积极探索双边合作的有效途径。建立起长效合作机制。尽快完善德宏州扩大对外开放的政策，才能为“桥头堡”建设提供有力保障。
再次，德宏州丰富的民族文化资源开发不足。保山有有汉族、景颇族、傈僳族、傣族、阿昌族、德昂族等6个世居民族，少数民族人口占总人口近50%。每一个民族都创造了丰富的民族文化资源，然而目前，德宏州丰富的民间文化资源开发不足，与大理、丽江等城市相比，被远远的抛在了后面。只有积极开放德宏州丰富的民族文化资源，才能够加快德宏州民族文化“走出去”步伐。南亚各国也有着丰富的民族文化资源，充分发掘自身优势，实现德宏州与南亚的资源互利互换，是实现双赢的现实保障，有利于双边开发利用丰富的民族文化资源。目前，德宏州可以从旅游、文化、教育、科技交流等方面入手，为进一步推动开放寻找切入点，为德宏州全面走向南亚提供了条件，目前，云南已实施面向南亚开放战略，德宏州应该在这一波开放中积极先行，扩大经贸合作特别是全方位的合作，可以促进双方的政治互信，创造双赢的局面。
最后，德宏州在通道作用、经济发展水平、产业支持力度以及人才资源等方面基础还弱。边贸优势的弱化、省内外的激烈竞争以及缅甸形势的多变等因素也是德宏州桥头堡建设面临的主要挑战。
桥头堡建设是优化德宏州对外开放环境的重要保障。为了更好的促进德宏州扩大对外开放，应该在桥头堡建设和瑞丽开发开放试验区建设这样一个千载难逢的历史机遇下，做到以下几点：
一是进一步解放思想，创新机制。以思想大解放推动德宏州新发展，不断深化对州情的认识，按照科学发展观的要求，把握方向、谋划全局、创新思路。在保持经济快速增长的同时，更加注重提高经济增长质量、更加注重改善民生、更加注重安全稳定，做到好中求快、快中求好、又好又快。完善扩大区域经济合作的新机制，建立完善与周边国家共谋发展的勾通、磋商机制。探索建立边境自由
贸易区的新模式，转变贸易发展方式，加快建立稳定的外贸增长机制，推进利用外资体制的改革。积极探索通关便利化的新模式，推动“一个窗口”、“一站式”联检和客货运输便利化，探索口岸设施建设和重大建设项目的联动协调机制。
二是争取中央、省加大对德宏州的资金投入。争取国家早日批准《瑞丽重点开发开放试验区建设实施方案》，积极争取云南省批准德宏州作为桥头堡建设先行先试区。在国家将出台《关于支持云南省建设向西南开放重要桥头堡建设若干意见》和全省“一盘棋”总体布局下，及时启动桥头堡黄金口岸实施方案的编制工作。
三是制定相关政策。创新人才使用机制，优化人才发展环境，加大对德宏州的人才支持力度，鼓励与发达省份开展人才交流，引进具有国际化视野的高层次经营管理和企业家领军人物及团队；推进人才队伍建设和人力资源市场建设，培养高技能、实用型高级产业人才以及金融、商务、物流等现代服务业紧缺人才。
桥头堡建设对促进德宏州经济社会又好又快发展，对促进民族团结和边疆稳定，对促进区域合作，在深化对外开放中实现“互利双赢”和“睦邻、安邻、富邻”均有重大意义。我们要坚定信心，抓住机遇，锐意进取，创造性地开展工作，推动德宏州实现跨越式发展。
作者单位：云南省社科院 马列所
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