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关于法律法规生效日期的确认——立法程序和立法技术规范需
要完善的若干问题
来源： 日期：2010-05-26
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党的十七大提出：要科学立法，民主立法。在立法领域中践行科学发展观，国家和地方的立法机关首当其冲、义不容辞。科学立法，必然要求立法程序的科学性，科学合理的立法程序是立法效率和立法质量的保证。
立法程序，即立法的全过程，通常包括立项（编制立法规划和立法计划），起草（调研论证和形成法律法规草案），提案（草案经提案机关负责人审签后报送人大常委会），审议（人大有关专门委员会初审、人大常委会审议、人大负责统一审议的专门委员会提出审议结果报告和草案修改稿），表决（草案和草案修改稿经人大常委会若干次审议后交付常委会全体会议表决通过）和公布（表决通过的法律法规在特定的载体上公之于众）。2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》，对全国人大及其常委会的立法程序作了比较详尽的规定；此后各地省级人大也纷纷制定了地方立法条例，依据《立法法》确立的原则对地方人大及其常委会的立法程序作出了相应规定。
八年来的立法实践表明，无论是《立法法》还是地方立法条例，其有关立法程序各个环节的规定，都还需要进一步修改完善；尤其是作为立法重要环节之一的“公布”，法律法规的规定都过于简略，在施行过程中往往产生歧义，甚至在司法实践中产生争议。这是实现科学立法需要重视和解决的问题之一。
一、确认法律法规生效的几个环节及其相互关系
公布，是法律法规付诸实施的一个前提条件。法律法规未经公布，社会公众尚不知晓，是不可能也不应该对社会组织和公民具有约束力的。在“公布”的程序性规定和表述问题上，需要廓清“通过”、“公布”（刊登）和“施行”几个环节的关系，作出明确的规范。
（一）“通过”
各级人大及其常委会经过表决程序通过一件法律法规，必有确切的日期，这个日期由国家主席或者人大常委会发布的相应公告予以公示，并在媒体刊登法律法规全文时于法律法规名称下方括号的题注中载明具体的年、月、日。
在法律意义上，法律法规在立法机关表决通过之时起即已生效，“通过”与“生效”是同时发生的。然而，这只是法律意义上的“生效”，还不是实际意义上的生效。因为法律法规从审议通过到
公众知晓，需要有个过程。在未经公布的情况下，法律法规是不可能施行、也谈不上生效的。执法部门和司法机关不可能依据一部尚未公布施行的法律法规去规范当事人的行为并追究其法律责任。对执法部门和司法机关而言，搞清楚法律法规的实际生效日期是特别重要的。
（二）“公布”
法律法规的全文公布，是法律法规付诸实施的必经步骤。
1.关于公布的形式
依据《立法法》的相关规定，公布由全国人大及其常委会制定的法律，由国家主席在法律通过的当日签署“主席令”并在全国人大常委会公报和特定的全国性新闻媒体（例如人民日报）上刊登；公布地方性法规则由相应的地方人大常委会发布公告（通常由常委会分管立法工作的副主任在公布法规的内部办文单上审签，该审签并不公布）并在地方人大常委会公报和特定的地方新闻媒体（例如上海的解放日报）上刊登。在刊登“主席令”或者“常委会公告”时，应当同时刊登新通过的法律法规的文本。
由于公布法律法规的载体有多种，其刊登的日期又多有先后，因此，现行法律法规中经常使用的“公布之日”是一个不确定的概念。例如，刊登法律的载体有人民日报、法制日报和全国人大常委会公报；上海刊登地方性法规的法定载体有解放日报、上海法治报和上海市人大常委会公报。由于人大常委会公报是不定期发行的刊物，一般不可能在第一时间刊登新通过的法律法规，因此确认法律法规的“公布之日”不宜以“公报”的刊登日期为准。“公报”虽然不具有及早刊登法律法规的优势，然而其刊登的法律法规却是立法机关确认的“标准文本”（见《立法法》第五十二条第三款和第七十条第二款），在日后编印法律法规汇编本和不同媒体登载的法律法规条文产生差异时，皆应以人大常委会公报公布的文本为准。
2.关于公布的时间
从目前的情形看，由于技术性的原因，公布法律的“主席令”和公布地方性法规的“常委会公告”，都不可能在人大及其常委会表决通过法律法规的当天见之于报端。“主席令”一般可以在法律通过的次日在媒体（日报）上刊登，而地方人大的“常委会公告”则难以在法规通过的次日见报。
法律的全文，一般同公布法律的“主席令”同时见报。在这种情形下，法律“公布”和“刊登”的时间是一致的。但是因为种种原因，也时常有例外。例如，新制定的《中华人民共和国婚姻法》在2001年4月28日由第51号“主席令”公布，但法律全文则是2001年4月29日才由新华社刊发的。又如，《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国企业所得税法》是由十届全国人大五次会议于2007年3月16日通过的，胡锦涛主席于当日签署“主席令”予以公布，但法律文本却是三天之后才由新华社刊发的。因此这几部法律的生效时间，就不应以“公布之日”为准而至少应以刊发、刊登之日为准（但其合理性仍然值得研究，后文将论及）。
地方性法规的全文，以上海的情形而言，一般都是同公布法规的“常委会公告”同时见报的，但是其及时性远不如法律的公布。《上海市制定性法规条例》第五十二条第二款对媒体刊登法规给以宽限期，即“自通过之日起十五日之内，在《上海市人大常委会公报》和《解放日报》、《上海法治报》上全文刊登。”只要是在此期限内，具体哪一天见报，可由新闻媒体根据版面情况自行安排。因此，地方性法规的具体“公布之日”、刊登日期都不是法定的，都具有随机性。与此规定相呼应，上海市人大及其常委会制定法规时在最后一条作出法规施行日期的具体规定，应注意使“施行”日在“公布”期限之后，即“通过”至“施行”之间不得少于“十五日”。此外，考虑到个别应急性立法，可能需要在法规通过之后随即施行的，不适用“十五日”的宽限规定，所以还应在第五十二条第二款末尾补充一项除外规定。
（三）“施行”
如果说法律法规的全文公布是其生效的前提和必经环节，则法律法规按其相关条文的明确规定（通常在其最后一个条款作出明示）如期施行，才是法律法规实际意义上的生效。法律法规如果尚未施行，则何以体现其“生效”呢？法律法规的施行，标志着特定项目立法任务的完成，因而可视为立法过程的最后一个环节，在规范立法行为的专门法律、法规中对其作出明确规范是理所当然的。
《立法法》第五十一条规定，“法律应当明确规定施行日期”；第五十二条第一款规定，“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期”。此外并未明确规定立法者应当如何确定法的施行日期，以及施行日期同公布日期和法的生效日期之间的关系。但是国务院的行政法规《行政法规制定程序条例》第二十九条则明确规定：“行政法规应当自公布之日起30日后施行”，仅在特定情况下，“可以自公布之日起施行”。
在我国的立法实践中，一般认为法律法规通过之后到付诸实施需要有一段施行准备期，因而法律法规的施行日期总是延后于通过和公布日期，至于“准备”多少时间为宜，并无统一的法律规定，而需根据法的不同情况而定。设置施行准备期是完全必要的。因为对于新制定的法律法规而言，其公布只是让社会公众了解的前提，并非只要公布了，公众自然就了解了。一般而言，公众对法的了解需要一个过程，更不可能在“公布之日”迅即了解该法律法规并以此约束自己的行为。设置施行准备期的目的之一，就是在该时段中由立法机关、法定的行政主管部门或者其他相关的社会组织和执法主体组织必要的立法宣传活动，帮助管理相对人乃至全社会了解相关法律法规的基本内容。这是组织法律法规实施的必要举措，无疑需要一定的时间。设置施行准备期的目的之二，是许多法律法规作出的制度设计和行为规范，有时比较原则，付诸实施还需要相关部门依照法律法规的授权制订若干配套性的实施细则，否则在施行中将缺乏可操作性。制订这类细则往往有一定的工作量，甚至有相当难度，因此也需要时间。设置施行准备期的目的之三，是一部新法的施行往往需要组建相应的执法部门和执法队伍，并组织执法人员的专业培训，使其全面、准确地掌握立法精神和新法以及相关法的基本规定，经过考核审查之后，才能持证上岗，履行法定职责。
综上所述，法律法规的施行日期可以根据上述实际需要来具体确定，必要时还应由法案的提案机关或者人大的统一审议机构在相关报告中予以说明。施行的起始日期，为便于记忆起见，一般选为某月的1日或者15日；施行准备期依不同需要，可定为半个月、一个月、三个月、六个月不等。一般而言，地方性法规的施行准备期可稍短，例如一个月；而法律的施行准备期，考虑到全国各地经济和社会发展的不平衡，为期较长，一般至少三个月，施行难度大的法律可能需要半年以上。例如《中华人民共和国反垄断法》的施行准备期长达11个月（该法于2007年8月30日通过，自2008年8月1日起施行），尽管如此，这部法律至施行日止，多项配套的实施性规定仍未能出台，法定的执法主体如国务院反垄断委员会、反垄断执法机构亦未能如期组建完成。由此可见，立法时合理设置施行准备期十分必要，立法机关在法律法规通过和公布后加强对施行准备工作进展情况的监督非常重要。这应当作为人大常委会的监督职能之一，也是人大立法职能和监督职能的结合部。
有鉴于此，为了保证法律法规的切实施行，作为一项立法技术规范，应当在充分考虑施行准备工作量的情况下，在法律法规中具体规定法律法规的施行日期（自某年某月某日起施行），一般不宜笼统规定“自公布之日起施行”。只有当立法调整的事项特别紧迫、法案需要尽快生效时，才可以不考虑施行准备期，作出“自公布之日起施行”的规定。例如，2005年3月14日，胡锦涛主席签发、公布了当日由十届全国人大三次会议通过的《反分裂国家法》，其中第十条即规定“本法自公布之日起施行”。至于地方立法，一般不会出现此种通过后即需施行的特别紧迫的情形。
除了新制定法律法规施行日期的规定适用上述立法技术规范外，尚应考虑法律法规修改、废止的不同情形。
法律和地方性法规的修改，通常采用两种方式。当法律法规需作较大的、全面的修改时，采用由人大常委会审议通过该法律法规的“修订草案”的方式，此时修订后的法律法规将同新制定法律法规一样重新规定其具体施行日期，一般亦应考虑设置施行准备期。当法律法规仅需作局部的、少量的修改，甚至只是个别条款文字性、技术性的修改时，采用由人大常委会审议通过该法律法规的“修正案”的方式，以人大常委会的名义作出该法律法规的“修改决定”。此时原法律法规中规定的施行日期保持不变，但“修改决定”中需要规定“修改决定”的施行日期，通常表述为“本决定自某年某月某日起施行”。如果该项修改是周知性、技术性的，并不涉及执法主体的变动和其他实体事项，可以不设置施行准备期，表述为“本决定自公布之日起施行”。
至于法律法规的废止，情形较为简单，通常由人大常委会审议通过一项法律法规的废止案，以常委会的名义作出该法律法规的废止“决定”。此项“决定”，一般明示“本决定自公布之日起施行”，从而明确原法律法规的废止时间。这类单项废止法律法规的“决定”，无须设置施行准备期，在具体表述上，似将传统的“施行”改为“生效”更加贴切（非指法律法规本体，仅指法律法规的“修改决定”和“废止决定”而言）。法律法规废止的另一种方式是立新废旧，即制定新法取代旧法，在新法生效的同时旧法废止。这时在新制定法律法规的末尾条款应当作出衔接性规定，即“本法（条例）自某年某月某日起施行。×年×月×日„„会议通过的某法（条例）同时废止”。
二、结论和建议
根据上文所述，从完善立法程序和立法技术规范出发，笔者归纳得出若干结论并提出相应建议如下：
（一）法律法规的通过、公布（刊登）和施行日期的确定应当纳入立法程序范畴，由《立法法》和地方立法条例作出具体规定。其相应的表述模式，应当根据法律法规立、改、废的不同情况形成立法技术规范。
（二）立法机关表决通过法律法规之日，是其法理生效日期，而法条具体规定的施行日期，则是该法律法规的实际生效日期，其对于执法和司法实践具有特别重要的意义，立法中应当明确、慎重地予以规定。在法的通过、公布（刊登）和施行之日三者并不统一的情况下，确认法的生效，应当以“施行”为准。从法律法规通过之日至施行之日的时段为施行准备期，其间虽然法律法规已予公布，但因尚未付诸实施，不能视为法律法规实际生效。
（三）法律法规中施行日期的表述应当具体到年月日，以此作为常态；仅个别特殊的、应急性的立法和部分简单的、不涉及实体性规范变动的法律法规修正、修改决定中可以表述为“自公布之日起施行”，此为个案。
（四）在公布、刊登法律法规文本有多种载体的情况下，应当立法规定何种载体的刊登日期作为该法律法规的“公布日期”，以免产生歧义和争议。
（五）法律法规的公布是其得以施行的必要条件，但并非充分必要条件。法律法规一经公布，未必社会公众马上就能知晓，公布之后需要有相应的举措才能使公众知晓。因此，在严格意义上，“公布之日起施行”是缺乏合理性的。法制宣传至为重要。要加强法律法规制定过程中的宣传，特别在施行准备期要加强宣传，惟其如此，才能在法律法规进入施行之日时，社会公众具有一定的知晓度。当前普遍存在的“有法不依”的原因之一正是“有法不知”。需要立法规定宣传法律法规的责任主体，作为立法机关的人大常委会和法案的提案机关，对制定、修改的法律法规的宣传之责显然是义不容辞的。
（六）在已经拥有数十年立法实践经验的今天，国家和地方两个层面应当不断完善立法程序，还应当尽快形成相应的立法技术规范，以利于提高立法效率和立法质量。同时，对于日益丰富的法律法规资源的系统公布和整合，不能停留在法律法规的逐年汇编上，而应尽快建立法律法规的编纂工作机制，通过规范有序的编纂工作，对早期制定的法律法规中存在的滞后的、不规范的表述（包括不确定的“公布之日”一类表述）无需通过立法程序即可作出文字性、技术性处理，从而提高完善法律法规的及时性和工作效率，促进我国社会主义法律体系的规范性、和谐性和有效性。
稿源： 编辑：见义勇为
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