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大桥时代加强流动人口服务管理对策研究
党的十七大报告提出，要“加强流动人口服务和管理工作”。随着舟山大桥时代的到来，外来流动人口日益增多，流动人口服务管理已经成为我市社会建设和社会管理的重点、难点问题。为积极应对大桥时代新情况、新形势，切实加强和改进我市流动人口服务管理工作，课题组走访调查了公安、劳动、教育、计生、卫生、司法等相关部门和定海、普陀等部分县（区），深入分析我市流动人口服务管理工作现状、存在问题，并就如何加强大桥时代流动人口服务管理工作进行了探索研究。
一、近年来我市流动人口服务管理工作情况
近年来，全市各地、各有关部门坚持以科学发展观为指导，把流动人口服务管理工作作为统筹城乡发展、全面改善民生的重要内容，作为完善社会管理、构建和谐社会的重要抓手，积极探索，大胆实践，在创新体制机制、完善政策体系、加强组织管理、改善服务手段等方面做了大量工作，为进一步强化流动人口服务管理打下了坚实基础。
一是理顺体制，组织领导不断加强。市委、市政府高度重视流动人口服务管理工作，早在2000年就成立了市综治委流动人口治安管理工作领导小组；2006年，在市公安局增设流动人口治安管理办公室。特别是2010年以来，在深入调研、综合考量的基础上，市委、市政府着力转变流动人口服务管理模式，建立了集公共服务与社会管理职能为一体的市流动人口服务管理局，作为市流动人口服务管理领导小组的办公室行使职能，进一步理
顺了流动人口服务管理体制，促进了流动人口服务管理从管理为主向服务、管理并重转变。同时，全市四个县（区）相继成立不同形式的流动人口服务管理机构，加强了对这项工作的组织领导。
二是注重长效，制度建设日趋完善。近年来，市委、市政府及有关部门把流动人口服务管理作为关注民生、构建和谐社会的重点来抓，出台了一系列与流动人口服务管理相关的政策措施，促进了流动人口服务管理的制度化、长效化。在劳动就业方面，相继下发了《关于切实做好当前农民工工作的实施意见》、《关于进一步稳定就业局势和完善促进就业工作的若干意见》等文件，有效维护了农民工的劳动权利；在计划生育方面，先后出台了《舟山市流动人口服务管理规范》、《流动人口计划生育手术费用报销和补助办法》等文件，为流动人口提供更加方便优质的服务；在教育卫生方面，出台了《关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》、《舟山市流动人口儿童免疫规划管理办法》等，有效解决了流动人口子女就学、就医等问题。同时，各地、各有关部门也探索建立相关政策体系和管理机制，从制度上改善流动人口服务管理工作。
三是强化保障，力量配臵逐步到位。在重视政策、制度建设的同时，我市还不断加强对流动人口服务管理工作的人员、经费保障。在2001年暂住人口治安管理费取消后，市里就明确规定，流动人口服务管理工作所需经费，按现行财政体制由同级财政部门予以核定安排。同时，根据上级有关文件，按照上年流动人口登记发证数500:1的比例配备协管员，相关经费列入财政预
算。据统计，2010年全市共到位流动人口管理专项经费755.4万元，其中纳入财政预算专项经费715.4万元，配备流动人口专职协管员与暂口总数比例达到445：1，有力保障了流动人口服务管理工作的深入开展。此外，计生等部门也在全市44个乡镇（街道）均配备了专兼职的流动人口服务管理工作人员，并对流动人口在2000人以上的社区、行政村增设了流动人口计生服务员，增强了流动人口服务管理力量。
四是着眼民生，服务水平明显提高。各地、各有关部门依托“网格化管理、组团式服务”工作，积极创新流动人口服务管理的新措施、新方法，不断提高服务的质量和水平。劳动部门把外来农民工纳入本市渔农民就业培训范畴，提供各类免费的公共就业服务，在每年春节后开展以“进城务工，帮您解难”为主题的“春风行动”，免费发放“春风卡”等宣传材料，组织农民工专场招聘会，为农民工就业提供全方位服务。同时，在全市建立了欠薪应急周转金制度，共为1万余名农民工追讨工资5000余万元，有效解决了拖欠农民工工资问题；教育部门把流动人口子女作为重要的义务教育对象，与舟山市民子女同等享受义务教育各类政策性补助、同等要求做好防流控辍工作、同等接受教育质量检测，切实做到让流动人口子女“有书读”并“读好书”。目前，全市在义务教育阶段学校就读的流动人口子女有15286名，入学率达到100%，其中在公办中小学就读的有9202名，公办学校接纳比例为60.2%；计生部门全面落实计划生育技术基本项目免费制度，2010年共为流动人口育龄妇女免费查环查孕47610人次，免费手术服务767人次，避孕药具免费发放率达94.2%。此外，公安、司法、卫生等部门结合本职工作，落实了一系列服务流动人口的工作措施，服务水平不断提高。
五是狠抓基础，管理工作更富实效。各地各有关部门狠抓流动人口服务管理工作的基层基础建设，严格落实流动人口服务管理责任制，有效提高对流动人口的掌握和管控，增强了流动人口服务管理工作的实效。一是加强了服务管理网络建设。在明确流动人口服务管理网络四级体系的基础上，着重推进了基层服务管理网络建设，在乡镇（街道）依托综治中心开展服务管理工作，设立流动人口服务管理中心，为流动人口提供证件办理以及用工信息、教育培训、法律咨询、权益维护等服务。一些村、社区和企业根据需要建立服务管理站，实行专（协）管员联片包干、村（社区）各类组织共建共管，协助乡镇（街道）做好服务管理的基础工作。二是开展了基础信息采集和综合应用。大力推广村（居）登记站、企业远程申报点、综治中心办证点等社会化登记办证模式，积极采取“一站式”办证服务等便民措施，强化流动人口登记发证，全面掌握流动人口底数和动态。截至2010年12月，流动人口信息登记率、出租房屋信息登记率分别达到95%和100%以上。同时，不断完善流动人口信息管理网络建设，将人口计生、教育、卫生、劳动保障等信息融为一体，有效提高了信息综合应用水平。三是探索了多元化的流动人口服务管理模式。针对当前我市船舶修造行业外来人口众多、流动量大、人员复杂的情况，严把“住宿关”、“务工关”、“办证关”、“进出关”、“信息采集关”，为实战提供了有力支撑。定海、普陀等地坚持推行流动人口“本地化”服务管理，协同街道（乡镇）建立了新居民委
员会，强化流动人口自治自管；岱山等地引入市场化运作机制实行流动人口治安管理承包制，将流动人口登记发证、出租房屋登记备案的治安管理责任以承包方式落实到集体或个人；嵊泗等地探索外来船民陆地化管理办法，建立外地船只和船民档案，按原籍地划分停泊区域，落实联系管理制度和情况通报制度。通过这些举措，切实提高了全市的流动人口社会化管理水平。此外，各地积极推进基层自治组织建设，以“外来人口之家”、“民工之家”等形式，让流动人口参与自我管理，及时了解诉求，倾听意见，化解矛盾，有效促进了流动人口和本地人口的交流与融合。
二、大桥时代流动人口服务管理面临的形势和存在的问题
伴随着舟山跨海大桥的开通，带来了人流物流车流的加速流动。同时，随着近年来我市海洋经济、临港工业的迅猛发展和城市化进程的不断加快，我市人口流动呈现出一些新趋势、新特点，对我们做好服务管理工作提出了新要求、新挑战。主要表现为以下几个方面：
一是人口流动的形态出现变化、总量持续上升。近年来，人口流动模式逐渐由过去的单身、“候鸟式”流动，向“家庭式”、“家族式”、“迁徙式”流动转变；人口流向主要以定海、普陀城区为主，逐步向新兴海岛工业乡镇扩散。自2000年以来，我市外来流动人口增加近13万人，年平均增幅为17.8%，到2010年6月已突破30万。虽然，受金融危机的影响，2009年来我市外来流动人口增幅放缓，但从总体发展态势看，我市流动人口总量仍将保持快速增长的趋势。
二是流动人口的结构和就业方式特征明显。目前，我市登记在册的外来流动人口中，来自省外的占总数88.5%，且省外流入的人口总体比重与往年相比持续上升。这些流动人口主要来自安徽、河南、江苏3个省，分别占到23.3%、17.7%、8.5%，三省合计占总量的49.5%。这些群体正由亦工亦农兼业为主，向全职从事非农就业为主转变；由暂时进城“讨生活”，向更多地追求人生理想、融入城市生活转变。
三是外来人口的流动性将进一步加快。随着跨海大桥的开通，我市外来人口流动性明显加快，多数处于高频率流动状态，落脚点变化快、务工点变换频繁。据抽样调查发现，一年以上相对固定居住的仅为15%左右，滞留时间不到半年的占到了40%以上。特别在经济不景气的时候，多数失业的外来人员并不会立即返乡，而是会继续滞留在当地，失去工作后他们可能频繁变更落脚点，并因找工作而在县（区）、乡镇之间快速流动，或在老乡、朋友、亲戚之间串门留宿，或一起群居（租），给流动人口登记管理工作带来较大困难。
四是流动人口违法犯罪呈现新动向。目前，我市流动人口作案占流动人口总数的比例约为0.38%，而在全部刑事作案人员中却占67%以上，成为影响社会治安稳定的一个重要因素。流动人口违法犯罪人员中以安徽、贵州、河南、江西、四川等地居多。由于失业流动人口中的闲散人员逐渐增多，其中不少外来人口闲散人员会因生活窘迫，铤而走险，成为我市新增的违法犯罪高危人群。
面对流动人口中出现的这些新情况、新动向，在流动人口服务管理中，我们的思想观念、体制机制、工作措施等方面还存在不少问题和薄弱环节。主要表现在以下几方面：
一是工作理念上偏重治安管理，难以适应形势需要。长期以来，我们对流动人口往往强调其对社会管理带来的负面影响和工作压力。在工作理念上，往往是管理多于服务、防范多于保护。随着大桥时代的来临和临港工业的发展，外来流动人口的大量增加，必然会产生就业、社保、计生、教育等一系列社会服务需求，而现有以治安防范为主的管理模式已明显滞后于流动人口服务管理的需要，难以满足流动人口日益增长的服务需求，迫使我们进一步转变流动人口服务管理的工作理念，促进流动人口服务管理从管理为主向服务、管理并重转变。
二是管理体制上尚未统一规范，难以进行上下对接。流动人口服务管理是一项庞大、复杂的社会系统工程，需要至上而下加强统筹协调。我市流动人口服务管理从整个体制上看，虽然在市级已经建立了流动人口服务管理局，但在县（区）、乡镇（街道）、社区（村）目前还没有形成一个相对统一的模式，不同程度存在着各自为阵的问题。有的地方尽管成立了不同形式的专门机构，但存在设臵不规范、体制不顺畅、职责不清晰等问题。有的部门协作意识不强，部门之间信息不对称，职能作用发挥不明显，还没有真正形成齐抓共管的工作格局。
三是信息平台上缺乏共享机制，难以整合各方资源。由于缺乏统一规划，流动人口信息系统重复建设、资源浪费的现象比较突出。目前，公安、劳动保障、教育、人口计生、卫生、民政等
部门都建立了各自的信息应用平台，除公安和人口计生部门开始尝试资源整合、信息共享外，其他部门之间的信息基本上互不相通、互不共享，导致基础信息不全面、人员信息漏项多，无法发挥信息的整体效应，给服务和管理带来不少盲点。还有一些部门在基层都组建了自己的信息管理队伍，但部门之间缺乏协作和互补机制，造成资源浪费。
三、进一步加强和改进流动人口服务管理工作的对策措施
当前和今后一段时期，流动人口服务管理作为社会管理的重要内容，将日益受到各级党委、政府的重视。特别是随着《浙江省流动人口居住登记条例》的正式实施，流动人口服务管理工作纳入了法制化轨道，对做好这项工作提出了新的更高的要求。因此，课题组认为，要加强和改进流动人口服务管理工作，必须紧紧围绕大桥时代新形势，以贯彻实施《条例》为契机，全面对接“网格化管理、组团式服务”工作，才能推动流动人口服务管理工作不断前进。着重抓好以下几方面工作：
（一）规范机构设臵，理顺服务管理体制。根据省里要求和省内其他地市经验，结合我市现在实际情况，主要抓好两项工作：一是加快理顺服务管理体制。市流动人口服务管理局作为流动人口服务管理的综合协调机构，已于2010年5月建立，下步着重要加快推进县（区）、乡镇（街道）、社区（村）的流动人口服务管理体系建设。要切实按照县（区）设流动人口服务管理局、乡镇（街道）设流动人口服务管理所、社区（村）设流动人口服务管理站的要求，进一步规范流动人口服务管理机构设臵。对流动人口较多的乡镇（街道）或社区（村）可依托综治工作中心和
综治工作室开展流动人口服务管理工作。二要逐步完善属地管理体制。流动人口服务管理的重心应放在基层社区，实行服务、管理、教育、维权“四位一体”的全程服务、综合治理。强化社区（村）会对流动人口的服务管理职能，完善社区（村）综治室这个工作平台，做到以社区（村）为阵地，夯实基础，抓好服务。同时，要把流动人口服务管理工作主动融入“网格化管理，组团式服务”工作，实行“定人、定位、定责”的三定网格式责任管理模式，制定并落实工作机制和考核机制。
（二）制定配套政策，切实保障合法权益。要坚持以人为本的理念，从实际条件出发，尽可能地为流动人口提供各种服务和保障，充分激发他们的活力和创造力。一要抓紧制定流动人口居住政策。各级政府要根据本地经济社会发展水平、公共财力和现有资源承载能力，抓紧研究制订相关配套政策，明确申领“两证”的条件和可以享受的政策待遇。同时，在制订配套政策时，要从当地实际出发，充分考虑可行性，加强与现行相关政策的衔接，充分发挥政策的导向作用。既要切实保障流动人口的基本权益，使居住证制度真正起到“蓄水池”作用，留住经济社会发展所需人才，又要避免出现“政策洼地”，超越当地的实际承受能力。二要维护好流动人口合法权益。要逐步完善保障流动人口合法权益的法规体系、执法监督体系和法律援助体系，严肃查处侵害流动人口合法权益的各类不法行为。当前，重点要加大劳动保障监察力度，督促用工单位严格执行劳动合同制度，依法打击恶意拖欠、克扣工资行为；加大对企业安全生产和劳动保护的监督检查力度，严肃查处强迫流动人口超时、超强度劳动和违章作业、使
用童工等违法行为；加大对流动人口的司法保护力度，依法严厉打击拐卖拐骗流动人口、强迫流动人口劳动，以及针对农村留守妇女、儿童和流动残疾人的各类犯罪活动。三要优化流动人口公共服务。流动人口是和谐社会的共同建设者，也是和谐社会成果的共同享有者。要大力推进基本公共服务均等化，切实加强对流动人口的公共服务。要建立健全城乡统一的劳动力市场和公共就业服务网络，进一步加强对外来务工人员的职业技能培训，提高他们的就业竞争力和劳动者素质。积极做好流动人口工伤、医疗、养老保险等社会保险工作，多渠道改善外来务工人员的居住条件，热情帮助他们解决工作、学习、生活中遇到的实际困难和问题，保障流动人口安居乐业。
（三）构筑综合平台，加强基础信息管理。及时、准确掌握流动人口信息，是做好流动人口服务管理工作的前提。一要加强资源整合，拓展服务功能。依托各地原有的公安暂住人口管理信息系统，利用政府信息网络资源，升级改造成为全市统一的流动人口综合信息平台。各部门可以通过这个平台，对流动人口数据进行综合应用，拓展服务功能，实现信息互通、资源共享。二是要规范信息采集，强化动态管理。要在流动人口比较集中的村、社区和规模企业，设立流动人口信息采集登记站（点），统一制发表格，统一采集信息，统一录入系统，全面掌握流动人口基本情况。同时，还要通过定期、不定期的排查，掌握流动人口的动态变化，及时更新信息，提高流动人口的登记率、人户一致率和信息的准确率。三是要建立相关制度，明确工作责任。建立健全流动人口信息报告登记制度、动态更新制度、管理台账制度、分
析通报制度，按照“谁出租、谁负责”，“谁经营、谁负责”，“谁用工、谁负责”的原则，规范企业用工和房屋租赁活动，健全基础台账，努力在信息互通中实现资源共享，在部门联动中实现管理互补。
（四）强化基层力量，提高管理工作实效。流动人口服务管理工作的重点在基层，难点也在基层。做好这项工作，不仅需要政府部门认真履行职责，也需要全社会特别是基层力量的广泛参与。一是要加强基层队伍建设，配好流动人口协管员。要按照不低于上年度登记流动人口500：1的比例，配备好流动人口协管员，使他们在流动人口服务管理特别是信息采集中发挥好基础性作用。同时，要重点加强县、乡两级服务管理力量，努力建设一支比较规范的基层流动人口服务管理队伍，实现流动人口服务管理工作重心下移、关口前移。二是要加强出租房屋管理，严格落实“以房管人”措施。出租房屋是流动人口的主要落脚点，加强出租房屋管理是从源头上做好流动人口服务管理的一项重要措施。要依法加强出租房屋的治安管理，落实房屋出租人责任，使出租人及时提醒和督促流动人口依法做好信息登记、申领办证等工作，并协助做好对承租者的有关政策宣传和服务管理。三是要加强矛盾隐患排查，依法打击流动人口犯罪。以乡镇（街道）综治工作中心为依托，建立健全流动人口矛盾纠纷专项排查化解机制，突出排查化解因欠薪、克扣工资、工伤等引发的矛盾纠纷，努力把问题解决在基层、化解在萌芽状态。要依法严厉打击流动人口中的违法犯罪，对流窜犯罪，流动人口中涉黑涉恶犯罪、具有明显地缘亲缘和职业特点的团体犯罪，坚持露头就打，决不让
其坐大成势。要进一步健全流动人口高危人员管控机制，严格落实管控措施，切实提高管控能力。四是要发挥基层组织的作用，促其主动融入社会。依托社区和村自治组织，建立本地居民与外来人员共同参加的各类社会组织，切实加强自我服务和管理，广泛开展各种活动，提高本地人对外地人的认同感以及外地人在当地的归属感，在共建共享中加快融合。
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