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新农村建设与农业保险
农业保险作为一种专业化、市场化的风险管理机制,在促进农业发展,增加农民收入,搞活农村经济,维护农村社会稳定等方面有着不可替代的作用。农业保险不仅与新农村建设息息相关,而且还有重要的助推作用。
一、我国农业保险发展现状
我国农业保险业务于1982年正式恢复,由于缺乏国家财政资金的支持,主要走商业化的道路,在经历了几年运行之后,不断萎缩。2004年保监会颁布了发展农业保险的指导性意见,政策性农业保险试点全面铺开,上海安信、吉林安华和黑龙江阳光等农业保险公司相继获批成立,江苏、浙江、四川、内蒙古等省份的农业保险试点工作开始启动。2006年,全国多数省市区采取多种模式和渠道发展政策性农业保险业务。2007年,中央财政注入10亿元资金于首批被列为中央财政政策性农业保险的试点的内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川六个省区。2008年中央财政安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度,这一数字比2007年增加近两倍。尽管政策性农业保险试点工作取得了显著成效,但目前仍是处于起步和试点阶段,险种不足、覆盖面不广的问题突出,正式制度的创建问题并没有解决。
(一)新农村建设面临的难点
1、自然灾害频发,分散风险能力差。我国是世界上农业自然灾害比较严重的国家之一,灾害种类多、受灾面积广、成灾比例高,每年的洪涝、台风、旱灾、风雹、雪灾、虫灾、低温、冷冻、山体滑坡和泥石流等自然灾害都有不同程度的发生。民政部国家减灾中心截至8月15日的统计表明,今年我国正在遭受自2001年以来最严重的自然灾害损失,目前已有“3.16亿多人受灾,死亡2006人,农作物受灾面积近5.4亿亩,绝收面积6600万亩;倒塌房屋近153万间,损坏房屋4 10多万间,直接经济损失近1600亿元人民币。
2、农业基础薄弱,生产力水平低。我国耕地面积18.31亿亩,不到世界耕地的9%,需要养活的人口是世界人口的21%的。虽然我国农村经济有了长足的发展,但总的看农业基础仍然很薄弱。农业抵御自然灾害的能力不强,农业综合生产能力不高,人均占有的粮食、肉类还不到发达国家的一半,农产品市场面临着国际竞争的巨大挑战;农民收入水平低,城乡居民收入拉大,1994年城乡居民收入比为2.86:1,2005年为3.22:1;文教卫生等事业发展滞后,上学难、看病难等问题还相当突出;农村富余劳动力转移压力加大,农民医疗、养老等社会保障不健全,农村贫困人口基本生活保障还不普遍。
从以上两个方面看,新农村建设面临着农业风险集中、农业损失严重、分散风险能力低、社会保障能力弱的困难。所以说,新农村建设中的许多问题需要农业保险来化解,新农村建设中的许多工作需要农业保险来助推。
(二)我国农业保险的探索和实践
我国农业保险已有70多的历史,历经建国前20年的小范围试办、50年代农业保险的兴起和停办、80年代前期的恢复和试办。从1982年以来,我国农业保险经历了一个曲折的发展过程。1982——1992年呈上升趋势,1992年农业保费收入8.17亿元,占保费总收入的2.16%。保险深度为0.14%,密度为0.96%。1992——2004年呈下降趋势,2002年农业保费收入5亿元,占保费总收入的0.16%,保险深度和密度分别降至0.03%、0.64%;2004年,我国农业保险保费收入仅3.96亿元,全国2.3亿农户,户均保费不足2元。从2004年开始,保监会遵循“先起步、后完善,先试点、后推广”的原则,按照“总体规划、阶段部署、抓好试点、逐步推进”的工作方针,在黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、四川、江苏、辽宁等地进行农业保险试点,组织筹建了多种农业保险组织,为建立具有中国特色的农业保险模式进行了有益探索。其中阳光、安华、安信等专业农业保险公司都取得了较好的业绩和成功的经验,极大地促进了当地农村经济的发展和农民生活水平的提高。2005年,我国农业保险保费收入达7.5亿元,同比增长89%。其中,种植业保险保费收入6.7亿元,同比增长92%;养殖业保险保费收入0.8亿元,同比增长80.2%。农业保险覆盖了超过4000万亩粮食作物,超过1.1亿头家禽和牲畜。2006年第一季度,农业保险保费收入达8400万元,比上年同期增长 25%,继续保持着良好的发展势头。
总结以上正反两个方面的经验,我们认为农业保险在新农村建设中具有两个作用、三个功能。两个作用:首先是稳定器的作用。稳定农民基本生活水平,改变了农民“一年受灾,即刻致贫”的现状;稳定农业再生产能力,摆脱了农业“一年受灾,三年难以翻身”的局面;稳定农村小康社会发展,解决了农村“十年致富奔小康,一场灾害全泡汤”的难题。其次是推进器的作用。推进了农业生产集约化、商品化和产业化发展;推进了以养老保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设;推进了农村劳动力转移。三个功能:一是经济补偿功能。对自然灾害、意外事故给农民造成的损失,以及农民生活的基本保障,通过农业保险的方式进行补偿。二是资金融通功能。通过农业保险,提高了农民偿贷能力,农业保险在防范农业风险的同时也防范金融风险,从而加快了资金向农村的流入。三是社会管理的功能。农业保险使政府的临时救灾行为转变为经济契约行为,从而促进了市场救灾机制的形成,农业保险将逐步承担起救灾补偿的社会管理功能。
二、助推新农村建设的取向
按照“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,民主管理”的总体要求,农业保险在助推新农村建设的取向上,应该紧紧把握好以下三个基本点:
(一)在助推的内容上,要积极稳步推进政策性农业保险。农业是自然再生产和经济再生产交织在一起的产业,农业保险的标的既有自然属性又有社会属性。从理论上讲,不具有“理想的可保风险条件”,因此农业保险存在着“高风险、高费用、高成本、预期利益有限、需求有限”的特点,违反了保险业“危险分散、大数法则”的原理。从实践上看,我国农业保险的赔付率远远高于安全线。1985~2004年,除两年农业保险实现微利外,18年呈现亏损,累计亏损18.67亿元。20年中,农业保险业务的平均综合赔付率超过120%。所以,助推新农村建设必须首先在重点和难点上进行切入。对农业保险的补贴属于世贸组织规则允许的“绿箱政策”,许多发达国家都把农业保险作为一项支持农业的政策工具。政府通过财政补贴、减免税收等措施支持农业保险的发展,间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。如,美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右,其中巨灾保险补贴全部保费;日本对早稻、小麦等险种的补贴高达80%。现在,各省对政策性农业保险都非常重视,扶持、补贴的力度不断加大,黑龙江省委在《进一步加快发展县域经济的决定》中突出强调:“积极推进县域保险业发展,扩大农业相互制保险试点范围,支持阳光农业保险公司做强做大;浙江省对列入政策性农业保险产品目录的参保对象给予35%的保费补贴;对水稻补贴为50%。因此,要认真总结各地的经验,积极稳步推进政策性农业保险,改变单
一、事后财政补助的农业救灾模式,探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式,完善巨灾风险转移分担机制,建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。
(二)在助推的形式上,要发展多形式多渠道的农业保险。我国是农业大国,地理位置、气候条件各不相同;灾害种类、成灾因素、损失程度也不相同:产业化、区域化、现代化发展也不平衡,因此农业保险不可能完全照抄照搬、完全套用一种模式,但也不宜过于分散,过于分散不利于合理利用和节约资源,总的原则应该是:切实际、服水土、利监管。我国农业保险之所以跌宕起伏,主要是形式单
一、主体单
一、渠道单一,完全商业化经营。从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看,可将其模式归纳为以下五种形式:(1)美国、加拿大的政府主导模式;(2)日本的政府支持下的相互社模式;(3)前苏联的政府垄断模式;(4)西欧的民办公助模式;(5)亚洲的国家重点选择扶持模式。在借鉴国外农业保险模式、总结我国农业保险经验的基础上,各地对农业保险模式也进行了积极探索,大体可以归纳为以下五种形式:(1)设立专业农业保险公司经营农险业务;(2)由商业保险公司代办政策性农业保险;(3)在地方政府财力允许的情况下,设立由政府兜底的政策性农业保险公司;(4)设立农业相互制保险公司;(5)引进国际上较为成功的外资公司。
(三)在助推的质量上,要不断提高农业保险的服务水平。一是大力搞好产品开发。农业保险是个大概念,不仅仅是种养两业,同时还有财产、人寿、意外、医疗、养老等等,凡是涉农的都应该进入农险范畴。因此,农业保险必须从产品开发入手,扩大助推的范围和领域。产品开发要按照“以市场为核心、以需求为导向、以便利为特色“的产品开发原则,围绕解决“三农”问题的重点、难点,在产品多样化、个性化、差异化、区域化上做文章,以满足不同地区、不同行业、不同人群的需要。二是强化农业保险管理。农业保险公司承载着党的惠农政策,担负着解决“三农”问题、保障农村经济发展的历史重任。因此,农业保险公司要不断强化企业管理,大力提高服务质量、保障能力和信誉程度。主要是不断强化计划预算管理、资金资产管理、信息统计管理,特别要不断强化流程管理,加快出单、理赔速度,有效防范风险,不断提高信誉程度。三是加强农业保险监管。一方面是宏观监管。随着农业保险的发展,必然要形成多形式、多层次、多渠道、多主体的农险格局,有些模式要突破原有的监管范围,对此中国保监会应有针对地提出监管办法,争取做到既严格规范、又促进扶持。另一方面是微观监管,主要是企业进行内部监管,强调权责制衡,实行展业、承保与理赔相分离;建立协调一致的风险评估、风险控制和风险转移等综合配套制度;加大对重大经营决策、高风险承保业务和重大赔款支出、未决赔案等重要环节的专项稽核审计工作,并实施责任追究制度、违规处罚制度。要进一步完善大灾准备金制度,按时足额提取大灾准备金,用于平抑大灾风险,同时还可用大灾准备金购买再保险,以进一步化解风险。
三、优化农业保险发展环境
十六大以来,我国的农业保险虽然有了较快的发展,但从总体上讲仍然是起步晚、底子薄、基础差、功能和作用发挥不充分,与新农村建设不相适应。因此,必须注重优化农业保险发展环境,推进农业保险尽快做大做强。
(一)优化领导环境。一是政府要高度重视农业保险工作,切实把它作为金融体系的重要组成部分、作为现代农业的重要组成部分,与新农村建设一同研究、一同部署,制定总体规划,下发指导文件。二是政府要积极参与,积极主导,尽快形成政府、公司、农民三方主体地位的现代农业保险制度,从福利经济学的角度来看,政府的一项重要职责就是增进整个社会的福利。三是政府要加强对农业保险的宣传,提高全社会对农业保险重要作用的认识和参加农业保险的意识;要加强调查研究,积极探索农业强制保险的品种和范围。
(二)优化资金环境。2004年,我国财政支持“三农”资金3000个亿,农民直接受益比重为36%。如果能将一部分资金直接投入到农业保险中,我国农业保险将得到快速发展。因此,建议从停止执行的粮食风险基金中拿出100——200个亿,作为农业保险发展基金,以后每年递增20%。这样,不仅可以缓解粮食生产直补的矛盾和问题,同时还能与粮食生产紧密联系,提高农民粮食生产的积极性,确保国家粮食安全。农业保险发展基金可设在国家农业部,农业部可通过农业保险发展基金指导农业保险发展、调控粮食生产。要鼓励农发行、开发行与农业保险合作,加大对农业保险的支持力度。
(三)优化政策环境。我国农业属于弱质产业,具有投入高、产出低、风险大的特点,这一特点决定了我国农业保险也必须实行财政补贴和减免税费政策。一是保费直接补贴,由国家财政每年按公司保费收入的30%、地方财政15%的比例,通过保险公司直接补贴给农民;二是大灾准备金补贴,国家财政每年按保费收入的10%比例补贴给保险公司,一部分通过保险赔偿的方式再转补给农民,另一部分用于购买再保险,进一步增强风险分散能力;三是业务经费补贴,建议国家财政按保费收入的7%补给农业保险公司。四是免征政策性农业保险的全部税费,降低非政策性农业保险的税费标准。
(四)优化法律环境。各国农业保险发展的实践表明,农业保险法是农业保险发展的制度保证。我国从1982年恢复办理农业保险业务以来,农业保险经历了20多年的发展,但至今还没有专门的农业保险法或相关的农业保险条例,从而导致农业保险法律地位不明确。对此,国家要组织有关部门和专家、学者进行考察调研、总结经验、征求意见,尽快拿出有关农业保险方面的法律。一是应该明确政府的主导地位,政府在农业保险中有那些职能和作用都应该明确,以防止政府在支持农业保险上的缺失。二是应该明确农业保险的地位和作用,以及农业保险的指导思想、基本原则和经营主体。三是应该明确农业保险条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式、建立农业保险风险基金等。四是应该明确对规模经营的农产、农业产业龙头企业实行强制保险,通过立法的形式,在适度的范围内强制创造需求。
二、部分省市农业保险试点的经验与问题
(一)农业保险试点模式及经验
1、“以险养险”的大农险模式
保险公司不但经营农业保险,而且经营农民健康保险、农民财产保险、农村住房保险等一系列事关“三农”问题的保险业务,在扩大农业保险业务的同时,实现以赔付率较低的险种(如住房险)养赔付率较高的险种(如种植业险)。这种模式以上海、吉林为代表。
上海农业保险的成功经验是:政府财政补贴推动、商业化运作、以险养险,即通过政府财政补贴和商业险种的收益来弥补种植业、养殖业保险可能产生的亏损。上海模式是目前运行较好的农业保险模式,但这种模式其它地区很难复制。
2、黑龙江“互助制模式”
黑龙江省的阳光农业保险公司是一家“相互制”性质的保险公司。该公司在日常运营中较重视投保人的利益,且名义上不通过公司的对外经营获取利润,所以保险公司的规模和资金都存在一定程度的限制。一旦出现灾年,保险公司需赔付的资金较多,而且需要得到赔付通常都是参保的农民。只靠参保农民之间筹措的资金,明显不足以满足高赔付资金的要求。资金受限是相互制保险模式的保障能力比其他类型的农业保险弱的原因。
3、以“共保”为主的浙江模式
2006年,浙江省以“政府推动+市场运作+农民自愿”为原则,进行政策性农业保险的试点,采取“互助合作”和“共保经营”两种模式。共保经营是主体模式,由省内10家商业保险公司组建成立浙江省政策性农业保险共保体,以“独立建账、独立核算、利润共享、风险共担”为管理核算制度共同经营政策性农业保险业务。
“共保”模式是国内外保险界应对罕见巨灾和损失概率不确定的重大项目的一种较为理想的农业保险制度模式,可以降低独家公司承保的风险,提高应对巨灾风险时的承受能力。但存在试点的区域过小,无法在空间上分散风险的问题。
4、四川省的商业保险公司代办模式
四川省的农业保险试点工作是在当地政府支持下的商业保险公司自办的代办模式。试点地区政府均采取以财政奖励代替补贴的政策,即农户可在投保后可持相关证明到有关部门领取保费补贴,为保费补贴的及时到位提供了有力保障。
这种模式实施中,保险公司的商业化意识较浓。保险公司一方面愿意积极参与试点,把试点作为抢滩农村巨大市场的契机;但另一方面又想把试点风险控制在最低范围内,客观上造成了保险产品单
一、条款不尽科学合理。(二)农业保险试点中存在的问题
1、政府补贴问题
从长期来看,要发展农业保险,无论采取上述何种农险模式,如果没有充足的财政补贴,只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少数经济发达地区,政府财政资金雄厚,而农业占地区GDP的比重较小,无论采用“共保体”模式,还是实行“大农险”模式,政府补贴充足,能够为农业保险的发展创造良好的外部环境。但在经济欠发达地区,农民收入水平低、政府补贴不足等问题严重制约了农业保险的发展。
2、农民购买力与购买愿望较低的问题
我国农户家庭生产规模小、收入水平低、保费支付能力不足,特别是中西部地区主要从事小规模种植业的农户,大多缺乏为其农牧业生产项目投保的支付能力。
3、农业风险无法分散的问题
保险的大数法则,即投保主体越多,则保费越低,保障的风险也越低。农业风险存在时间和空间上的高度相关性,一旦发生就极有可能在短时间内造成跨区域的保险对象同时受灾。因此,要想分散农业风险,就必须在更大地域甚至全国范围内建立农业保险制度。然而由于国家扶持力度有限,我国农业保险试点尚未大面积铺开。
4、农业保险法和有效的巨灾风险分散机制的缺失
农业保险虽然经历了近20年的发展,但仍缺少专门的农业保险法规或相关的保险的实施条例。农业保险体制相关规定的缺失,使得政府在农业保险中的主导地位不明确,即使政府积极参与和推动,也缺乏法律依据,导致了在实际运营中农业保险公司的经营风险过于集中,很难实现农业保险公司的持续发展。
各试点地区的农业保险公司都面临着农业再保险缺失的问题。一旦巨灾发生,农业保险公司由于面临巨额索赔而存在破产的风险。国家在农业再保险领域和农业风险基金方面几乎是一片空白,与我国农业大国的地位、“三农”政策和新农村建设不相称。
三、新农村建设中农业保险的发展之路
(一)建立政策性业务商业化运行模式
农业产品的准公共物品属性,决定发展农业保险应遵循“国家财政支持、商业化运作,自愿与强制相结合”的原则,在尽可能大的范围内分散风险,并逐步完善法律保障机制和市场监督机制,建立政策性业务商业化运行模式,即:政府对保险机构经营的政策性农险业务给予财政资金补贴、税收优惠等政策支持,商业保险公司依照自主经营、自负盈亏的原则经营农业保险,充分发挥市场机制对农业保险资源的基础性配置作用。
(二)建立全国统一的农业保险经营模式
发展农业保险应遵循大数法则,通过各种方式扩大承保面,以分散农业保险经营的风险。在各地农业保险试点的基础上,全国建立相对统一的农业保险政策性业务商业化运行模式。
(三)发展农业保险必须走多元化的道路
当前,发展农业保险应当多元化经营主体的组织形式。可以以省市为单位,从本地区实际出发,探索适合本地区的农业保险模式,逐步建立多主体经营、多层次体系、多渠道支持的农业保险制度。
参考文献
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