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山西省事业单位管理体制改革对策研究
专业：经济管理 姓名：韩文丽
摘 要：随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我省现行的事业单位管理体制越来越不适应市场经济条件下的社会发展需要。事业单位管理体制存在问题的突出表现是政事不分，社会化程度不高，人员和机构庞杂，缺乏良好的竞争机制和自我约束机制。这些问题导致部分领域的事业服务供给不足，政府职能范围的混乱，财政负担加重，社会事业单位之间缺乏整合与协调，公共资源配置效率低下。改革我国事业单位管理体制是当前迫在眉睫的任务。本研究是在系统分析当前情况的基础上，以当前事业单位现存问题，改革的必要性，目标模式等三个方面进行分析，为推进事业单位改革，明确事业单位职能，调整政府与事业单位关系，以及建立绩效评估制度、国有资产管理制度、社会保障制度等方面的改革提供有益的帮助。关键词：关键词：事业单位 公共服务管理体制 分类改革
从党的十一届三中全会开始，中国共产党和中国人民逐渐认识到，我国社会主义现代化建设事业，必须通过体制改革才能实现，必须经过不断探索才能建设好有中国特色的社会主义。要真正推动我国现代化建设的发展，就必须大幅度地提高社会生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式。只有这种不断自我完善、自我更新的社会主义制度，才是真正有生命力的。事业单位是我国经济、社会和文化发展的重要力量和组织形式，同样也面临着改革的任务。
一．事业单位管理体制中存在的问题
目前，中国的改革正处于关键时期。中国共产党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。中共中央十六届三中全会确立了以人为本的科学发展观，提出政府要更好地履行社会管理和公共服务职能，进一步深化社会领域改革。继续推进事业单位改革，既是今后经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。中国共产党的十七大又再次明确提出了“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也将不断推动人们的生活方式、生产方式和思维方式的改变。1.1事业单位管理体制亟待创新
事业单位是一种具有中国特色的法人社会组织，承担着政府为公民提供公共物品和公共服务的职能，作为公益服务的主要载体，广泛分布于政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对每个中国人都在产生影响，是中国经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。目前，中国的事业单位约有130多万个，职工2800多万人，加上离退休人员约3000万人。其中专业技术人员占62%，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。事业单位掌管的国有资产近3万亿元，各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益。政府直接管理这些公共事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。
目前，能够实行政事分开的事业单位需要一定的过渡期：一是大部分事业单位现在还不适宜完全的政事分开，少数事业单位在这方面可以快一些；二是对于大部分不能完全分开的事业，可以经历一个政事半分开、半不分的过程。因此，在由政事不分到政事完全分开的过渡期，还要继续发挥传统事业体制的优势。但要清醒地认识到这种传统体制的弊端，以及与社会主义市场经济的不适应之处，不失时机地推进事业体制的创新，尤其是管理体制的创新。所以，必须更新观念，与时俱进，在创新上下功夫。
1.2前期事业单位管理体制改革的成果与不足
1985年3月，国家发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》；1985年5月，发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》等等，标志着事业单位管理体制改革的开始。这些改革决定，分别就有关单项事业体制改革的目标，途径等作出了总体布署。在各项政策文件颁布的基础上，中共中央和国务院有关主管部门，各级地方政府及有关部门分别就本系统、本地区的事业管理体制改革制定了一系列相应的配套改革政策和具体改革措施，进行了大量的开创性的改革试验，在艰辛的试验和探索中，取得了一定的可喜的成果：一是明确了事业单位体制改革的政事分开和社会化的原则和“国家、集体、个人一起上”的原则。通过多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金，减轻了国家财政负担，推动事业单位面向社会服务。二是采取了创收、让利、免税等改革措施，拓宽了事业单位经费来源的渠道，增强了事业单位的发展潜力。三是建立了事业单位法人登记制度，实行了行政首长负责制，推行了多种形式的聘任制度。同时，前期的事业单位管理体制改革过程中也存在着诸多不足：
第一．国家没有明确界定事业单位的职能，导致无法正确区分事业单位与政府机关间的界限，因而前期的社会化改革策略并没有从根本上改变国家包办事业的局面。
第二．片面的将事业单位全部推向社会、推向市场，笼统地提倡、鼓励、支持各类业单位拓展资金来源，已造成了一些消极后果，一些事业单位巧立名目滥收费，造成了事业单位不正之风蔓延。
第三．我国虽早已实行了事业单位登记管理制度，事业机构注册登记之后即可获得独立的法人资格，但这种“独立”却只是一种形式。因为现行事业单位的行政首长仍然是由政府直接任命的，他(或他们)只是作为政府的代表、并按照政府的指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的典型体现。
第四．国家有关改革决定仅限于单项的、局部的事业管理体制改革，没有采取整体分类推进的管理体制改革方式，使得前期的事业单位管理体制改革缺乏整体规划，导致改革的滞后和不平衡。
第五．在事业单位创收活动过程中，大量的非经营性资产被无偿转作经营性资产，产权归属不清，经营补偿严重不足，监督管理职能缺乏，浪费大，效益差，收入分配向个人倾斜，既没有达到支持事业发展的改革目的，又造成国有资产大量流失。
1.3我国事业单位管理体制存在的问题
我国的事业单位随着我国经济体制改革的不断深入，得到了蓬勃的发展，这对发展我国社会主义市场经济起到了巨大的推动作用。从目前情况看，我国的事业单位管理体制改革虽然取得了较大的发展，但仍然存在许多问题。这些问题严重地阻碍了我国的事业单位管理体制改革和发展。具体表现如下：
第一．事业主体的单一化。国家仍然是事业单位的举办主体。“事业主体的单一化，既拓展了政府的职业职能，增加了国家财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，无法满足公众对各类公益事业的需求”。
第二．事业机构的行政化。各类事业单位之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制事业单位运作的情况严重，现有的许多事业单位仍带有浓重的“官办”色彩，其业务开展不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。
第三．事业职能的扩大化。由于政事不分所导致的事业单位的行政化，混淆了政府机关、事业单位与企业组织之间各自的职能界限，“政府充当着事业举办者、管理者、经营者等多种角色，政府的事业职能范围不断扩大”，加上条块分割的管理体制，淡化了事业管理界限，从而泛化了国家事业职能范围。
第四．事业经费供给的财政化。国家财政统包供给各项事业经费，事业发展资金没有实现多渠道筹集。在这种高度集中统一的事业财务管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配事业经费的使用权，这样就压抑了事业单位广开财源和自主理财的积极性。
第五．事业资源配置的非社会化。即我国公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业单位之间没有互通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，由于低水平的重复建设造成公共事业资源的大量浪费。
第六．事业运行机制的非效率化。事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，事业单位存在无效率运行状态和人浮于事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。
第七．事业管理的部门化和多头化。我国传统的事业单位管理体制主要是针对政府机构和对应法人事业单位进行管理的，这就造成了同一类社会公共事务被人为地分割成多部门的多头管理，既造成了管理资源的浪费，又降低了管理的效率。
三．事业单位体制改革的目标模式
1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中提出，“事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。1996年7月8日中共中央办厅、国务院办公厅转发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号），事业单位机构改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立适应社会主义市场经济体制需要的和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。
2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中要求“要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。
2007年胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。上述报告、政策文件中都对事业单位管理体制的改革提出指导思想和基本思路，但是对改革要达到的理想模式缺乏具体的阐述。
我们知道，中国事业管理体制改革有两大基本任务：一是要重新界定、调整和转换市场经济条件下国家职能的基本范围，重新界定和收缩国家的事业职能范围，重新配置事业资源，将原有部分国家“事业单位”逐步推向市场，使其向专业化、民营化、市场化与社会化方向发展；二是要对经过调整之后依然保留在国家事业职能范围以内的各项事业做出新的制度安排，建立与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的新型事业管理体制，构建市场经济条件下我国事业管理体制的目标模式。事业管理体制改革的方向：公共事业主体多元化、资源配置社会化、市场化是我国事业管理体制改革的基本方向。而“所谓 事业单位社会化是指事业单位在向市场经济体制过渡的过程中接受社会的影响、进入社会系统的过程。因此，事业单位社会化可以理解为三层含义：一是行政与社会事业的分离；二是社会事业社会办，即依靠社会力量兴办事业单位；三是事业单位面向全社会服务”。
现代事业单位体制是现代市场经济的一项基本的组织管理制度。它既不同于我国传统的事业管理体制，也不能完全照搬西方第三部门的管理模式，而应是符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。
针对现代事业单位管理体制的以上特点，中国事业管理体制的理想模式，应该从以下三个方面的加以具体把握：
第一，政府部门职能得到重新界定。按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有三方面内容：一是取消政府部门举办事业单位的职能，压缩所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量；二是对事业单位进行分类，规范事业单位职能。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理；将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；将主要从事公益活动的事业单位，继续保留在事业单位序列；三是将政府部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与事业 单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务的提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。
第二，成立管理政府公共服务提供的机构。在界定职能的基础上，国家应成立了“事业单位监管委员会（局）”，作为政府的特设机构，“事业单位监管委员会（局）”实行行政首长负责制。该机构使用行政编制，人员由各政府部门按照“人随事走”的原则调剂解决。设立“事业单位监管委员会（局）”的目的在于把它作为政府构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。“事业单位监管委员会（局）”主要承担以下五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作；二是负责所属事业单位财务管理和审计管理工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。第三，事业单位的管理模式和制度得到了改革。成立公共服务提供的管理机构后，改革将以完善公共服务体系为目的，推进事业单位管理模式和制度的创新。主要有三方面内容：一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类，将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入“事业单位监管委员会（局）”管理。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权。“事业单位监管委员会（局）”只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进“事业单位监管委员会（局）”所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。探索和建立有中国特色的社会主义的事业单位管理体制，是一个长期认识和实践的过程。本文的研究主要是针对现有体制下贵州事业单位管理和运行中存在的问题展开的，并期望通过改革有助于我国事业单位体制的建立和完善。
事业单位管理体制改革是一复杂的系统工程，需要总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断创新，不断开拓新的管理思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这一改革真正调动起事业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。随着中国加入世界贸易组织，市场经济国家通行的国际贸易规则、经济运行机制和公共服务方式，必将对作为中国社会经济活动管理者和公共服务提供者的政府及其事业单位产生重大影响。中国政府需要不断深化公共行政体制改革，调整公共部门的组织结构，实行精兵简政，在政府公共服务理念和运行机制等方面做出相应的调整和完善。同样也需要适应中国实际，借鉴国外相关组织管理和改革的成功经验，进一步研究解决与公共服务相关的理论和现实问题，积极稳妥地推动公益服务的体制创新，深化事业单位管理体制改革，切实建立起与市场经济发展相适应的事业单位管理体制，逐步理顺政府与社会的关系，改善公共服务方式和质量，推动各项公益事业健康稳步的发展。参考文献：
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