和谐社会视野下非自愿移民安置模式之比较由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“社会主义和谐社会特征”。
和谐社会构建与非自愿移民安置模式的创新
陈金明 李卫群
（三峡大学政法学院 湖北宜昌 443002）
[摘 要] 任何一种非自愿移民安置模式并非十全十美，各有其利弊得失。因此，在创新非自愿移民安置模式过程中，必须坚持以人为本的原则，始终把维护移民合法权益作为移民安置的出发点，树立共同分享社会发展成果的新理念，摈弃“社会发展必然要以牺牲部分群体利益为代价”的旧观念，变行政驱动移民安置为利益驱动移民安置，变传统农业安置为入股分红安置，形成“在安置中求发展，在发展中实现可持续安置”的良性循环机制，从而维护社会稳定，促进社会和谐。
[关键词] 和谐社会； 非自愿移民； 安置模式； 利益驱动； 入股分红
Comparative study of the resettlement model of involuntary migration in the perspective of the harmonious society
CHEN Jin-ming LI weiqun(College of Political Science & Law，China Three Gorges University，Yichang,443002,China)
Abstract: Any kind of resettlement model of involuntary migration is not perfect, each having its advantages and disadvantages.Therefore, the government must insist on the rule of people oriented in establishing the resettlement model of involuntary migration, always put the maintenance of the lawful rights and interests of migration at the first place, set up the new idea of sharing fruits of social development, discard the old concepts that “social development is bound to sacrifice some groups’ interests”, change the resettlement by administrative drive into by interests drive, change the traditional agriculture resettlement into the resettlement by buying a share, form the virtuous circle that “it develops in setting, and it realizes sustainable setting in developing”, so as to maintain social stability and promote social harmony.Key words: the harmonious society;involuntary migration;resettlement model;interests drive； buy a share
基金名称：本文是湖北省社科基金课题“和谐社会视野下非自愿移民安置模式创新研究”（[2009]095）、湖北省教育厅人文社会科学研究课题“差异与和谐：三峡外迁移民与安置地居民社会关系发展研究”（2008d028）的阶段性研究成果。
非自愿移民一般是指因公共工程建设或公共利益需要而被动员或被强制迁移的群体。中国在过去的半个多世纪里，因大规模的经济建设，导致了大量的土地征用、房屋拆迁和人口迁移活动，产生了5000多万非自愿移民。[1]随着我国经济社会发展，未来这种趋势还将继续扩大。非自愿移民已对我国社会变迁与社会重构产生重大影响，其安置模式也成为一个关乎社会和谐的复杂性难题，并牵涉到一系列有关经济社会发展的重大课题，如公平正义、贫富差距、利益冲突、生 1
态环境尤其是群体性事件等。因此，站在促进社会和谐的高度，深入比较各种非自愿移民安置模式的优劣利弊，以期更加理性地权衡和选择新的非自愿移民安置模式显得尤为必要。
一
以辩证的思维来审视，和谐社会既追求稳定又强调发展；既体现公平又促进效率；既是一种价值目标，又是一个不断推进的社会历史过程。按照和谐社会这一目标理念，在创新非自愿移民安置模式时，理应表达以下价值诉求。
1、彰显民主法治精神 首先，确保非自愿移民的公众参与。非自愿移民不仅是移民安置的对象和客体，也是公众参与的主体，这就意味着要尊重非自愿移民的独立人格和民主权利，十分重视非自愿移民的公众参与。只有在非自愿移民的民主权利得到充分保障的基础上，其安置模式才可能得到广泛认同并有效实施。其次，非自愿移民安置模式的确立也要与法治相结合，并服从法制的权威，在公平、公正的社会规范体系的支撑下，依法保障移民在搬迁安置过程中的知情权、参与权和监督权，用法律来规范移民安置活动，做到移民安置有法可依，确保非自愿移民迁出地与安置地和谐稳定。
2、恪守公平正义原则 美国学者罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[2]在非自愿移民安置模式的选择和实施过程中，应着力恪守公平正义原则，规避“强势利益集团获利，弱势群体受损，政府买单”的社会不公正现象。根据公平正义原则，非自愿移民没有理由接受这种生存空间的再安排以及由此带来的贫困风险，因为他们和其他社会成员一样具有平等的生存权和发展权，并有共享发展成果的权利，任何人、任何组织都不得对其进行强制剥夺。因此，只要存在非自愿移民安置模式导致次生贫困化的风险，就应该对这种模式进行重新选择，确保给非自愿移民提供公平生存和发展的机会，以使发展带来的损失和效益的分配更趋平等，并有效保护非自愿移民享有的经济权利和人格尊严。
3、弘扬诚信友爱美德
诚信友爱是和谐社会的道德土壤。在非自愿移民安置模式的实施过程中倡导诚信友爱，就必须以道德作支撑，以制度作保障，促使非自愿移民与政府之间诚实守信、非自愿移民相互之间以及非自愿移民与安置地居民之间平等友爱、融洽相处。从非自愿移民安置实践来看，社会诚信缺失是一个比较突出的问题。建立社会诚信，政府必须发挥主导和关键作用，通过法律的执行、制度的建立，对全社会起到引导和示范作用，让非自愿移民感受到政府强大的公信力。否则，政府公信力的缺失将引发非自愿移民安置过程中的分配失衡或利益冲突。此外，在非自愿移民安置实践中，应大力倡导互助友爱的新风尚，建立融洽和睦的新型人际关系，搞好社会救助，帮助弱势群体，使非自愿移民跟上社会发展的新步伐，共
享社会发展的新成果。
4、确保社会安定有序
由于非自愿移民安置造成了旧的社会组织、经济结构和文化样式的破裂，需要重建新的家园。这种重建不是也不可能是原有生产方式和生活方式的简单重复，而是新的社会重构与发展，需要进行新的社会整合。[3]在这一过程中，因涉及社会、经济、人口、资源、环境、文化、心理等诸多领域，稍有不慎，极易引发非自愿移民与政府或开发商之间、非自愿移民与安置地居民之间以及非自愿移民相互之间的矛盾冲突。因此，在确立移民安置模式时，要把安定有序作为移民安置工作的重要目标，逐步建立起非自愿移民舆情汇集和分析机制，建立健全社会预警体系，高度重视和妥善解决移民安置过程中因利益冲突而引发的社会矛盾，力求避免非自愿移民集体上访、闹事甚至群体性事件的发生，确保社会安定有序。
5、人与自然和谐相处
在选择非自愿移民安置模式时，也会面临如何应对生态环境脆弱、人地矛盾突出的问题，尤其是后靠移民安置模式所面临的问题更加严重，所以在确立非自愿移民安置模式时，不仅应考虑到人的需要，还要考虑到自然环境的容量，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进人与自然和谐相处，实现移民安置与人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
二
按照构建和谐社会的目标要求，对现有各种非自愿移民安置模式进行理性反思，无疑有助于科学合理地选择新的移民安置模式。
现有非自愿移民安置模式因分类标准不同，可分为不同类别。按补偿方式划分，可分为补偿性移民安置与开发性移民安置；按安置产业划分，可分为农业安置和非农业安置；按安置地距离划分，可分为后靠移民安置和外迁移民安置；按安置规模划分，可分为集中建制安置和分散“插花”安置。这些移民安置模式都曾发挥过重要作用，但其缺陷也相当明显。
1、补偿性移民安置与开发性移民安置
补偿性移民安置，即由政府根据相关政策，对非自愿移民的生产生活资料损失以实物或货币方式进行一次性补偿，以后移民的生产和生活则完全自理。这是一种典型的行政驱动移民安置模式，非自愿移民完全处于被动服从的地位。
这种移民安置模式的弊端显而易见：一是重工程项目建设，轻移民安置稳定。二是重生活补偿与救济，轻移民就业与发展。[4] 三是重项目的狭义成本收益评估，轻项目的生态成本与环境效益核算。因此，按照构建和谐社会的价值诉求，补偿性移民安置模式已经不适应经济社会的发展需要。
为了克服补偿性移民安置模式的弊端，国际移民机构和我国政府提出了开发性移民安置模式，强调把移民安置作为移民发展的一次难得机会，通过为移民创造生产条件和开辟多种就业途径，恢复和改善移民的生活水平。应该说，开发性
移民安置模式是一个历史性进步。
但开发性移民安置也充满各种风险。其一，由于开发性移民安置在实际执行中，仍是由政府以行政方式对移民的全过程进行规划、组织、安排，移民安置的动力主要不是比较利益而是服从安排的行政驱动，移民安置行为仍是一种非自愿性的被动迁移，移民生产生活的积极性、主动性和创造性并没有得到充分发挥；其二，移民作为弱势群体，应对各种风险的能力较差，如果没有相应的社会保障机制，他们仍然可能陷入贫困和被边缘化的境地。
2、后靠移民安置与外迁移民安置
后靠安置往往是非自愿移民首选的安置模式。这种安置模式使得移民不必离开祖祖辈辈生活的故乡而容易被他们所接受，并且这种安置模式相对简单易行，成本较低，尤其对政府而言，后靠移民安置是所有移民安置模式中最经济的一种。但这种移民安置模式也有明显的缺陷：第一，因毁林开荒导致生态环境破坏严重；第二，人多地少矛盾突出，容易引发社会冲突；第三，生产条件差，移民难以脱贫致富，往往导致二次外迁。
而外迁移民安置则有可能克服后靠移民安置的弊端，并能减轻迁出地生态环境所承受的压力，缓解迁出地人多地少的矛盾，可使非自愿移民改善生产条件，获得安稳致富和可持续发展的机会。当然，外迁移民安置也有其不足之处：一是打破了非自愿移民原有的经济结构和生产方式，造成其在生产开发和劳动就业等方面的困难。二是打破了移民原有的社会组织和社会网络，对安置地和谐稳定造成不利影响。三是打破了非自愿移民原有的文化样式，造成移民与安置地居民在生活方式、宗教信仰、风俗习惯等方面均可能产生较大差异，从而出现矛盾冲突。四是可能导致移民返迁的恶果，而返迁又将给国家和移民个人带来重大经济损失等一系列社会问题，造成严重的负面影响。返迁意味着外迁移民安置的最终失败。
3、集中建制安置与分散“插花”安置
移民安置一般遵循就地安置的原则，但如果当地自然环境恶劣，根本不适宜移民居住或者没有进一步发展的空间时，就得本着对移民负责的态度，考虑将整个村组的移民搬迁到新的安置区进行集中建制安置或分散“插花”安置。
采用集中建制安置模式的优点在于：不仅可以降低安置成本，有利于农村城镇化建设，而且能够顺应大多数移民要求，使得移民固有的生产关系、社会结构、生活习惯、语言文化等可以继续保持，移民传统的地缘、血缘和业缘关系可以部分留存，移民在心理上也容易产生一种归属感、亲切感和安全感，从而在一定程度上起到社会整合的预期效果。集中建制安置的弊端也是显而易见的，它不利于自然资源的配置，也不利于移民迅速融入当地社会。
为了克服集中建制安置的弊端，政府往往采取分散“插花”安置的措施，即在一个小的安置点安置一户或几户移民。这种安置模式使安置地不会感到压力太大，也能使移民更容易得到安置地居民的同情和理解，这样有利于外迁移民尽快融入当地社会。
但分散“插花”安置模式也有其弊端。一是随着土地承包责任制的推行，移民与当地居民在土地、基础实施使用等方面存在的矛盾越来越明显。二是在现实生活中，少数移民因各种原因容易成为安置区中的“孤独群体”，社会交往少，心理压力大，很难融入安置区的自然环境和社会环境之中。
4、农业安置与非农业安置
移民安置的产业模式无外乎二类，即农业安置与非农业安置。所谓农业安置，是指依靠土地资源，以农业生产为出发点，每个移民有一份土地作为维持基本生活的依托。在此基础上，移民可以发展多种经营，或亦工亦农，可进可退。但由于广大农村实行了联产承包责任制，要重新调整土地特别是大规模调整土地有一定难度，所以对非自愿移民进行农业安置也遇到较大阻力。
非农产业安置是通过行政驱动使移民摆脱土地的束缚，有了更多选择职业和生活方式的自由。对适应能力强、社会关系网广的移民来说，这种安置无疑是一个难得的契机，有利于提高移民综合素质，改善移民生活质量。但是，非农产业安置模式要受到移民文化水平、就业能力等各种因素的制约，而农村移民受教育程度普遍较低，劳动技能相对较差，这就给移民进行非农产业安置带来了困难。安置在非农产业的部分移民，因无法适应新的生活又要求重新安置，有的移民甚至聚众闹事，成为社会不和谐的因素。
三
综上所述，任何一种非自愿移民安置模式并非十全十美，各有其利弊得失。因此，在确立新的非自愿移民安置模式时，必须从以下几个方面进行整体把握。第一，树立正确的指导思想，那就是以科学发展观为指导、以构建和谐社会为目标，走全面、协调、可持续的移民安置之路，既立足于移民安置的客观实际，又着眼移民安置的长远发展；既考虑到国家和集体利益，又高度重视移民的个人利益；既关心移民生存的需要，又重视生态环境的保护。综合权衡移民安置目标、环境容量及人力资源等因素，遵循多种安置模式并举和风险最小等原则，避免简单化、单一化的移民安置模式，促进移民与移民之间、迁出地与迁入地之间的和谐发展。
第二，在市场经济体制下和构建和谐社会过程中，随着非自愿移民的自主意识、权利意识、公民意识的成长，移民安置模式也必然需要改革创新，由行政驱动移民安置向利益驱动移民安置转变；把移民安置尽可能建立在个人自愿的基础上，变移民被动服从安置为主动自愿安置，形成“在安置中求发展，在发展中实现可持续安置”的良性循环机制，从而维护社会稳定，促进社会和谐。
第三，非自愿移民的实质是利益关系的调整与再分配问题。创新移民安置模式，必须始终把维护移民合法权益作为其指导思想的出发点和落脚点，把移民安置作为移民发展的一次重要机遇。树立利益均衡、共同分享社会发展成果的新理念，摈弃“社会发展必然要以牺牲部分群体利益为代价”的旧观念，确保移民损失得到合理回报，以体现社会公平正义。
基于上述三方面的考虑，笔者认为，利益驱动移民安置和入股分红移民安置是非自愿移民安置模式的两大创新选择。
1、利益驱动安置模式
利益驱动移民安置是非自愿移民安置模式的创新选择之一。确立这一新的移民安置模式的重要理论依据是托达罗人口流动模型。美国著名经济学家托达罗认为，在城市存在失业率的条件下，农村劳动力仍然会作出主动、自愿移入城市的选择，而促使人口流动的基本动力是比较利益与成本的理性经济考虑，是预期的而不是现实的城乡收入差异。托达罗人口流动模型对如何做到主动移民、自愿移民、科学移民和开发移民具有重要的启迪意义。
利益驱动移民安置模式强调对人力资源、自然资源和社会资源的综合开发，不是将移民劳动力进行简单的复制性安置，而是从传统农业向大农业及二、三产业转移；移民劳动力的工作区域主要从农村向城镇转移。同时，由于移民安置的对象不仅仅是一个个家庭的主劳动力，而是整个家庭成员，所以政府在肯定移民劳动力为决策主体的前提下，对劳动力流向进行引导和协调也是必不可少的。因此，利益驱动移民安置模式是一种有行政协调的主动、自愿移民安置模式。它与各种传统的行政驱动移民安置模式的最大区别，就在于其指导思想符合比较利益原则，包括现实的利益和预期的利益,能让移民看到更大的利益所在。当然，利益驱动移民安置模式的实现需要相应的条件，那就是：工业化不断发展，社会保障更加健全，劳动力市场全面开放，移民劳动者素质进一步提高。
从长远来看，利益驱动移民安置不仅是必要的，而且也是可行的。其一，各种传统的行政驱动移民安置模式都是计划经济的产物，已经不符合市场经济的要求，也与构建和谐社会的目标背道而驰，所以，必须通过利益驱动来调动移民在安置过程中的积极性、主动性和创造性，实现非自愿移民的自愿化。其二，利益驱动移民安置也是建设现代农业、提高农民收入的需要。因为现代农业的前提之一就是适度规模经营，只有达到适度的规模，才能使各种生产要素获得最佳和最为经济的使用，实现土地经济效益的最大化。而目前我国农村的现状是有限的土地所承载的劳动力过多，且分散经营，难以形成规模，广大农民也难以致富。因此，需要通过利益驱动，使部分农村移民自愿主动离开土地，在新的领域从事新的工作，使他们所获得的收入也比务农种地高出许多，这样既有利于建设现代农业，也有利于提高广大农民包括农村移民的收入。其三，有利于农村城镇化建设。通过利益驱动将农村移民相对集中在城镇安置符合社会主义新农村建设的要求。其四，从现实和发展来看，完全依靠土地谋生的移民越来越少，绝大多数移民在利益驱动之下从事二、三产业。今后，随着我国社会保障制度的不断完善，利益驱动移民安置将会大力推广。
2、入股分红安置模式
入股分红安置模式是非自愿移民安置模式的创新选择之二。国家为适应
移民安置发展的需要，近几年出台了相关政策提倡和支持这种模式。早在2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，首次提出“入股分红”的安置模式，随后国土资源部又颁布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对“入股分红”安置作了进一步细化。这种模式对移民安置不再采取以土地换土地等传统的农业安置方式，而是将被征用的农地、林地等有形资产使用权的市场价值转化为对企业的投资，移民则成为企业的股东之一，与工程业主和其他投资者通过资本这条纽带形成利益共同体。通过这种以土地换资本进行入股分红的安置模式，移民由过去的土地使用者变成企业所有者，股息、红利等财产性收入成为移民收入的重要来源。移民的就业不再采用传统的以土地安置为主的方式，而是自主择业。有关政府部门的主要责任也由安置移民转变为如何开发移民的人力资源，为移民创造自主择业的环境和条件。
入股分红安置模式是建立在利益共享的基础上，符合利益相关者理论和企业股权多样化、分散化的趋势，顺应农村土地资本化经营的方向。这种安置模式将经济激励机制引入移民安置，变一次性补偿为长期补偿并且动态调整，为解决移民长期稳定与致富问题提供了一种途径，体现了“以人为本”的原则和共享发展成果的时代要求，能最大限度地规避大规模移民安置所产生的贫困风险，并从制度上保障移民的基本收入来源和分享工程效益，有利于实现安置区经济社会可持续发展和移民家庭可持续生计系统的重建，对逐步恢复和提高移民生活水平将无疑发挥重要作用。[5]
同时，入股分红安置模式能够克服传统农业安置模式的缺点，不需要大规模开荒造田，基本上保持土地资源和生态环境的相对平衡。此外，移民一般可迁移到附近的城镇或通过居民点集中进行安置，原来的社会关系得以继续维系，避免大规模外迁给移民带来负面影响，从而保持移民安置区的社会和谐稳定。
当然，由于入股分红安置模式涉及到相关工程利益分配格局的重新调整，工程业主、政府和移民之间利益关系的重新定位等一系列问题，因此，要保证这种新的模式在实施中具有可行性和达到预期的效果，还有诸多问题需要进一步探讨。
参考文献
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陈金明(1966-),男,湖北京山人，三峡大学政法学院副教授、博士,主要从事社会学及马克思主义中国化研究。联系电话：***，邮箱：chjm@hqu.edu.cn 李卫群（1986-），女，湖北长阳人，三峡大学政法学院硕士研究生，主要从事思想政治教育研究。联系电话：***，邮箱：weiqunli_1986@126.com
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