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残疾人事业发展和“两个体系”建设
内容摘要：改革开放以来，随着经济和社会的发展，中国残疾人事业也取得长足进步，特别是近年来国家对于残疾人事业的关注和投入力度更是逐年加大。2008年中央7号文件提出加快推进残疾人社会保障体系和服务体系（简称“两个体系”）的举措，对于残疾人事业发展有着重要的意义。本文通过对中国残疾人事业状况的分析，尝试提出一些在建设“两个体系”过程中需要注意的问题。
关键词：残疾人事业“两个体系”
《残疾人权利国际公约》明确指出“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重”的思想。社会进步的重要标志之一便是最大程度上实现人的平等，作为残疾人，其生理缺憾限制了一部分能力，但是其应有的权利和尊严是必须受到保护的。同时，残疾人群体也是社会的一个重要“人才库”，其中不乏各行各业的佼佼者，如果有均等的机会顺利融入社会，他们的能量是非常巨大的，能对社会的发展起到不可估量的作用。
中国有残疾人8300多万，并且直接影响到2.6亿家庭成员。作为如此庞大的群体，解决好残疾人问题不但是改善民生的重要组成部分，更关乎到国家的发展和社会的稳定。改革开放以后，中国经济、社会均取得长足的进步，在此背景下中国残疾人事业也从无到有、从小到大。作为弱势群体的残疾人，对于他们的关注和扶持再多也不为过，更何况中国现阶段残疾人事业建设仍有待加强。中国近些年对于残疾人的帮扶力度逐年加大，参与残疾人事业发展的部门也越来越多，但在制度方面指导性的规划更多而具体实施的环节却有待细化；同时各项政策、各个部门之间的协调也亟待完善；另外，营造对残疾人没有歧视社会环境也需要在相当长的时间内加以关注。
一、我国残疾人事业发展概况
上世纪五十年代我国便开始发展残疾人事业，使得过去不受重视甚至是备受歧视的残疾人能有更多的机会得到发展和参与到社会主义建设中。残疾人事业真正快速发展是在改革开放之后，特别是以1988年成立了中国残疾人联合会为标志，中国的残疾人的利益诉求能够得以表达、残疾人的利益受到了社会的重视。
1990年国家颁布的第一部维护残疾人利益的《中华人民共和国残疾人保障法》，残疾人事业的发展做到了有法可依，随着经济和社会的发展，该法于2008年进行了最新的修订，使其更加完备和据可操作性。
中国在1987年和2006年调动多个部门分别进行了第一次、第二次全国残疾人抽样调查。两次调查对掌握我国残疾人情况和发展形势有了具体的了解，有利于指定残疾人事业和国家发展战略的制定，也体现出党和政府对于残疾人的关怀。
近来，国家更是密集的出台了一系列政策加大对残疾人的扶植和保障。2006年制定《中国残疾人事业‘十一五’发展纲要（2006年—2010年）》，其中提出“不断为残疾人创造‘平
1等·参与·共享’的条件”。伴随着国家颁布的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》，各省市也分别依据具体情况相应的出台了当地的发展纲要，2010年是“十一五”的最后一年，在各级政府和相关部门的合作下，各地的残疾人事业都取得了长足的进步和显著的成效。2008年出台《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号），其中明确要求，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展。为进一步贯彻落实党中央、1 《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006年—2010年）》
国务院的要求，加快推进残疾人社会保障体系和服务体系（简称“两个体系”）。继而，在2010年颁布《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》对“两个体系”进行详细阐释并加大执行力度。其中提出了分阶段目标，即到2015年，建立起残疾人“两个体系”基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善；到2020年，残疾人“两个体系”更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高，残疾人都能得到基本公共服务，实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗保障和康复服务，残疾儿童少年全面普及义务教育，残疾人文化教育水平明显提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，普遍达到小康水平。
“两个体系”的提出意味着随着残疾人事业的发展和深入，我国的残疾人政策更加务实、更加系统。在建设“两个体系”的过程中，也有很多值得注意的地方，需要得到重视。
二、对“两个体系”建设的分析建议
（一）社会保障方面
残疾人在救助或扶持方面的需求和实际得到的帮助之间存在着差距。从第二次全国残疾人抽样调查公布的数据上看，有67.78%的残疾人有这方面需求，而实际得到过救助或扶持的只有12.53%，这说明国家在救助或扶持的覆盖面上依然不够广。在黑龙江省社会科学院社会学所的一项调查中，多数残疾人反映已经得到的救助或扶持的力度也有待加大。
在给残疾人提供救助时应该更实际，并且要有重点，对残疾人的帮扶应该在一定程度上能够解决其暂时的或某一方面的困难，否则无异于隔靴搔痒。
另外，对于受身体限制影响就业的残疾人享受居民最低生活保障的比例有待加强，城镇和乡村享受居民最低生活保障的比率分别是13.28%和5.12%，城镇和农村残疾人领取过定期或不定期救济的比率分别为9.75%和11.68%。从数据可见，大多数残疾人并未能得到具有实际意义的社会救助，这一方面说明在残疾人方面资金的欠缺，另一方面也反映出在具体操作环节应该更合理的使用资金以及完善审核和监督机制。
随着我国经济持续快速的增长，二次分配的机制的不断完善，应该让更多的残疾人共享社会物质文化的成果，所以在以最低生活保障和社会救济为代表的社会保障方面都需要加大普及的范围和程度。
（二）服务体系建设
1．教育问题。我国15岁及以上残疾人文盲人口（不识字或识字很少的人）多达3591万人，文盲率为43.29%，这个数字可谓触目惊心。残疾人由于身体状况所限，就业非常困难，而受教育程度却如此之低，无异于雪上加霜。据2000年第五次全国人口普查结果显示全国成人文盲率为9.08%，通过两个数字的比较不难发现，残疾人的受教育程度非常低，可谓形势严峻。
对于残疾人接受教育情况的分析：
首先是针对残疾人的特殊教育学校数量少并且分布不均。残疾人需要与其相适应的特殊教育机构，但是此类机构数量难以满足全部残疾人接受教育，并且多分布在城镇，农村残疾人难以等到相应的学习机会。
其次是资金补贴不足。残疾人的家庭贫困比例较高，这影响到残疾人的受教育机会，各级财政部门在对义务教育经费补助的同时应该兼顾残疾学生的学费以及生活费的补贴，以使残疾人能有同样的机会接受教育。农村已经实行的“两免一补”政策对与残疾学生起到了很大的帮助，与此同时，对于城市残疾学生的生活寄宿费补助也应该有所深化。
第三是缺乏灵活的入学办法。很多残疾学生无法入学是受到种种因素的制约，这就需要教育相关部门制定灵活的政策，使残疾学生能在最大程度上入学，并加强监管力度。已经实行的“三残儿童少年跟班就读”解决了很多残疾学生的入学问题，但是其普及并不尽如人意，在实际工作中应该做好对残疾学生的调查和帮扶，以避免学生流失。
2．就业问题。
第一，鼓励企事业单位吸收残疾人就业。以往的政策并不能满足残疾人的就业需求，企事业单位虽然会招收残疾职工，但是其中存在很多问题。一是人数过少，相对于残疾人总体数量，企事业单位解决的残疾人就业可谓杯水车薪，对解决残疾人就业起的作用很小；二是在招收残疾职工过程中缺乏监管，在一定程度上占有社会资本多的人能进入企事业单位，而大多数残疾人只能望洋兴叹。促进企事业单位招收残疾职工需要相关部门制定行之有效的政策和强有力的监管，明确企事业单位义务、指定目标责任，同时对于执行得力的部门实行奖励，在不影响企事业单位发展的基础上使其承担更多的社会责任。
第二，技术培训难以满足残疾人就业需求。以往对于残疾人就业的培训偏重技术学习，通过一段时间的学习使其掌握一门技术从而解决就业。但是现在就业压力普遍加大，残疾人就业更加困难。解决残疾人的就业培训问题要从两方面着手：一是要增加能发挥残疾人优势的行业科目；二是要增加新兴的、技术含量更高的技术。如盲人除了学习按摩以外还可以发挥听力优势学习调音等，肢残人可以学习软件、速录等。
第三，鼓励残疾人自主创业。在建立残疾人服务体系的过程中，应着力发展旨在支持残疾人自主创业的机构及出台相关政策，使残疾人创业更方便并减少其后顾之忧。各级政府为残疾人创业创造便利条件并给予优惠政策，金融机构开发扶助残疾人的融资业务。
另外，在残联以及各专门协会之外鼓励成立残疾人就业互助组织，使残疾人了解更多的就业信息并且创业成功的残疾人能与有创业打算或创业初期的残疾人分享成功经验、互通有无。
3．医疗卫生事业
中国残疾人口中有相当一部分是因为预防不及时或康复治疗不充分从而致残，也就是说有一部分人是可以避免致残的，比如脑血栓在一定时间内进行进行严格的康复治疗是可以避免或降低后遗症危害的。
首先是要加大对康复治疗的投入力度。康复医院、中心以及社区活动室的建立需要强有力的资金投入。无论是场地、器材的添置还是指导人员的聘请，都需要资金保障才能完成。资金的来源首先是政府的投入，其次是各种基金的合理分配（如彩票基金），同时也需要社会资金的支持，这需要相关部门在指定政策和工作中因地制宜的处理好各种关系，并对资金的使用情况进行监管。
第二是加强残疾儿童三级预防建设。残疾儿童三级预防工作是公共卫生事业的特殊部分，一级预防为防患于未然，直接避免或降低致残；二级预防为早发现早治疗，通过早期的医疗干预使患病儿童避免致残；三级预防为康复治疗，能最大程度降低危害。在儿童时期预防残疾发生优势明显，最主要的是能够最大程度上降低残疾的发生几率或严重程度，其次是能为国家和儿童的家庭节约开支，降低成本。
4．整合资源建立长效机制
《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》中提出的分两个阶段实现整体目标，表达了建立长效机制的愿景，在残疾人工作中应避免政策的频繁变化，发展残疾人事业需要订立长远目标、指定长效机制。
另外，在建设“两个体系”的过程中要动员各个相关部门整体协作并整合社会力量，真正做到“政府主导、部门参与、残联协调”。随着国民经济的发展，在财政拨款逐步增加的基础上，科学使用彩票公益金、合理吸纳社会力量，也要加强与相关的社会组织的联系。
发展残疾人事业、解决残疾人关心的问题是构建和谐社会不可或缺的重要环节，在“两个体系”的建设过程中积累经验，综合发挥各部门力量使残疾人共享社会物质文化的成果，真正实现“平等·参与·共享”的目标，正如《残疾人权利国际公约》所说“人类大家庭所
有成员的固有尊严和价值以及平等和不可剥夺的权利，是世界自由、正义与和平的基础”。2
参考文献：
1．《黑龙江省第二次全国残疾人抽样调查数据综合分析报告——黑龙江省残疾人事业发展的瓶颈与对策研究》朱宇 王爱丽2007.10.25
2．联合国《残疾人权利国际公约》
作者：张岩 黑龙江省社会科学研社会学研究所联合国《残疾人权利国际公约》
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