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农民种粮积极性提高引发农村土地承包纠纷呈上升势头
今年，我市落实中央、省 “一免三补”政策，即免征农业税，实行粮食、良种、大型农机具补贴，结束了农民千年缴“皇粮国税”的历史，减轻了农民负担，增加了种地收入，极大地调动了农民种粮积极性，这本是件大好事。但随之而来，农民惜地心理增强，引发一些用地矛盾。最近，市委办公室组织人员在对平桥区明港镇三官庙村、大营村和长台乡冯楼村，以及固始、新县一些地方调查时发现，目前农村土地承包纠纷问题较为突出。
一、纠纷基本情况
我市总土地面积1689.1万亩(航拍面积)，其中耕地面积717.6万亩,园地、林地、草原、水面面积751.3万亩，其它220.2万亩,农业人口166万户651.3万人，完成二轮土地承包面积779.3万亩，2004年已发生农村土地承包经营权流转总面积34.6万亩，占承包土地总面积的4.8%，涉及到8.7万户31.5万人,2004年以来,共发生乡级以上各种土地承包纠纷信访件347起,其中县乡仲裁10起,已调解解决302起。明港镇农业人口6.2万人，总耕地面积9.6万亩，今年镇农民种粮积极性高涨，一些弃田多年的打工农民返乡种地。据统计，去年该镇撂荒地接近1000亩、流转土地8000多亩，占总耕地面积的10%。今年春播总播种面积比去年实际播种面积增加了2000多亩；同时，“要地”的农民一下子多了起来，“调地”成了不少村支两委的头等大事。今年一季度该镇共发生农村土地承包纠纷182起，其中上访到镇级纠纷3例，占镇级涉农信访量的25%，是去年同期的3倍。
二、农村土地承包纠纷的主要类型及成因
当前农村土地承包纠纷主要有四大类：
1、承包关系不稳定的纠纷。有3种。（1）要地户与村里的纠纷。由于二轮土地承包时，农民负担重、农产品价格低，级差地租的存在，长台乡冯楼村差地亩均纯收入仅8.3元。一些农民外出打工，口头承诺不要承包，村里为了不让土地税费落空，就将其承包地发包给他户经营。现在，这部分打工人员跑回来要田要地，甚至一些当时书面申请不要承包地的农户，现在也找村里要田要地。（2）人多地少户与村里的纠纷。二轮土地承包时，土地延包走过场及20多年来一直没有进行调地的村，婚丧嫁娶，户口流转，土地不均，人多地少的农户现在找村里要耕地；人少地多的农户以前多次找村里要求退出土地，退不掉，现在村里想将土地调剂出来，调不动，矛盾十分突出。（3）占地户与村里的矛盾纠纷。近年来，京珠高速，城镇发展等国家大型项目建设和地方经济发展占用农民一些耕地，明港镇大营村去年将每亩2.2万元的补偿费全部发到占地户，农户没异议。现在，有些农户多次找村里要退掉补偿费，并要村里给他们调剂土地，村里没有土地调剂，因而引发矛盾纠纷。
2、流转不规范的纠纷。由以前农村承包土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为不规范，引发的矛盾纠纷。主要有二：（1）托管型纠纷。此类纠纷占整个流转纠纷案件的70%以上。税改前，种粮效益不高，一些养鱼、植树大户加大投入，规模发展，口头协议承担委托经营户的税费。现在，种田没有负担，还可以得补贴，委托户要求开发户退出其田地，开发户没收回成本，不愿退，引发纠纷。（2）代管型纠纷。免税前，一些农民耕地撂荒，务工经商，又不承担村级和国家税费。村干部为了使税赋不落空,让其他农户代耕代种，代履行税费义务，且税改时代耕户仍在代种。现在，原承包户回来找代耕户要自己的承包地，引发纠纷。
3、集体机动地引发的纠纷。二轮土地承包时，一些村组集体考虑到债务和增人等，预留一部分机动地。采取对外租赁经营或改变土地用途后对外承包租赁经营，增加村组收入，租赁承包户按照合同一次性交清部分或全部租赁费。（1）分户租赁经营的，税费免征后，一些承包经营户要求免交或少交承包费；（2）由集体开发成渔池、果园等，以其它承包方式发包给农户经营的，免征农业税后，承包户上访，要求免缴承包费；（3）承包户租赁经营时，再次或多次转包的，承包、转包户不愿履行承包合同，引发纠纷。
4、调整土地引发的纠纷。二轮土地承包以来，如明港镇三官庙村根据大多数村民自愿，对耕地实行5年一大调，以及一些村对耕地实行微调，解决增人问题。在落实新政策后，（1）由于级差地租为零，差地变成了“金饽饽”，引发调地户与村组的纠纷；（2）非计税面积土地得不到粮食、良种补贴，还要缴纳承包费，明显有失公平，引发承包户与村组纠纷。
三、解决土地承包纠纷矛盾的对策
针对当前农村土地出现的“四大纠纷”，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，结合农村实际，应区别类型予以解决。
1、因势利导调解农村土地承包纠纷。把调解土地纠纷与完善二轮土地承包工作结合起来，与完善土地流转合同结合起来，做到调解一例纠纷，完善一批农户的二轮土地承包手续和土地流转合同。（1）对要地户与村里的矛盾纠纷处理办法：一是对二轮土地承包时，农户书面申请放弃承包土地（18岁以上全体家庭成员签字），原则上不分配土地。《农村土地承包法》第二十九条规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。如这些农户的户口仍在本村，村有机动地的，可以从机动地中调剂解决，订立其它方式的承包合同，并明确承包的期限不能超过二轮土地承包期限；没有机动地的，村组应积极协调，通过土地流转的方式解决耕地。二是二轮土地承包时农户口头承诺不要土地，现在又回来要土地的，村里可将“机动地、依法开垦的耕地或承包方依法、自愿交回的”三种耕地调整给这些农户经营；确无耕地可调剂的，通过村民大会讨论同意，可在原生产队范围内适当微调，让其获得耕地，订立二轮土地承包合同，发放经营权证书。三是对外出农民回乡务农的，只要在二轮土地承包中获得了承包权，村组必须将承包地退还给承包户，依法恢复农民承包经营权。（2）对人多地少户与村里的矛盾纠纷：一是二轮土地承包比较完善的地方，要稳定原承包关系不变。如有机动地，适当调剂耕地让其经营。二是没有搞二轮土地承包的地方，要尽快按二轮土地承包政策，依照法律程序搞好二轮土地承包工作，解决人多地少的矛盾。（3）对占地户与村里纠纷：一是被占压耕地的各项补偿费全额发到了农户，村又无机动地的，村里可以不调剂土地给这些农户，但对于无地农民，国家应考虑解决其最低生活保障问题。二是仅给农民发放部分补偿费，大部分补偿费由村组收取的，村组应适当调剂土地给占地户。三是村内公益事业（如建校、挖塘建库）占压承包户土地的，村组应适当调剂土地给占地户。四是采取有偿转让的办法，解决无地农民的土地。
2、客观公正地调解农村土地流转矛盾纠纷。坚持具体问题具体分析，先解决纠纷，后完善流转手续。（1）对托管型纠纷处理：一是要稳定二轮土地承包关系，依法保护原承包户的权利；二是看流转合同是否合规合法，符合法规的，围绕原流转合同条款做好工作，进行调解；不规范的土地流转要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决，并签订土地流转合同；三是坚持“依法、自愿、有偿”原则，凡违背这一原则的流转合同都是无效合同，确保原承包户得到相应的流转收益。（2）对代管型纠纷：一是保护原承包户的土地承包权利，无论是欠缴税费还是土地抛荒，其承包经营权不变。代耕代种农户应将土地返还给原承包户，集体收回的要无条件返还给原承包户。二是没有搞二轮土地承包的，先按一轮承包合同认定土地承包经营权，调处纠纷，再按二轮承包政策的规定，搞好土地延包工作。
3、尊重历史，妥善处理机动地引发的矛盾纠纷。一要收取租赁费，维护合同严肃性。租赁承包不同于家庭承包，此类承包是少数农民占有较多土地资源，如果不交租赁费，明显不合理。二要落实好“两补”政策。机动地大多数不属计税面积，所以部分承租户没有补贴，要向群众做好解释工作。但是，对于良种补贴，要尽力向上争取解决。三要稳定原承包关系。此类承包属专业承包，有的还是通过招投标的方式承包的，只要原承包合同合法，发包、承包双方必须遵守合同。四要实事求是地解决纠纷。可适当降低承包标的，签订补充协议，解决矛盾纠纷。
4、完善“两补”办法。既要坚决制止虚报面积、非法套领“两补”资金的行为，又要全面准确地执行国家的“两补”政策，最大限度地给利于民，做到应补尽补，公平合理。
四、几点建议
1、进一步加大《农村土地承包法》的宣传贯彻落实力度。引导农民对土地承包合同自发进行司法公证。
2、对农村土地承包情况进行全面执法检查。组织开展二轮土地承包“回头看”活动，解决二轮土地承包遗留问题，颁发、补发经营权证；纠正违规违纪、侵犯群众利益的行为。
3、创新土地流转工作机制。依托农经部门，设立土地流转工作指导站，建立土地流转合同的订立、公证、登记制度，探索农村土地流转的新机制，确保农村土地依法有序流转。
4、加强领导，切实解决农村土地承包纠纷。各级党委、政府要加强农村土地承包新情况、新问题的调查研究，目前绝大多数纠纷虽然在村组化解，没有引发上访，但其隐患尚存，要通过严格落实耕地保护制度、《农村土地承包法》和二轮延包政策，努力把矛盾化解在当地，消化在萌芽状态。
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