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国企改革
那么，从“善天下”的角度看，中国国有企业的改革有何所失呢？ 我们可以从本文上节中论述的四个方面来讨论。
第一，关于“是否能比一般企业更有利于（或更可行地）实现一定的重要供应目标”。依据这一评价标准，在许多方面，按照国家的有关要求和规定，许多国有企业确实做到了；但在不少领域，国有企业还没有做到，因为，它们并没有比一般企业更好地实现社会要求它们实现的供应目标。而且，这种情况不是个别的，而是普遍的和系统性的。例如，一些由国家投资建设的基础设施项目，由国有企业按照商业化的方式经营，已经赚了大钱，收回了投资，却还继续收费盈利。典型的事例就是首都国际机场高速公路。这样的国有企业其行为同处于垄断地位的私营企业没有什么两样，而且把原本具有公共品属性的公路蜕变成了不断获取高额垄断利润的（经济学属性上的）“私人品”。再如，进入房地产业的国有企业，其行为也同一般私人企业没有太大差别，而且，其垄断势力更强。在基础设施和房地产业发展中，社会和人民所要求的“供应目标”，显然不同于一般工商行业。国有企业进入这些
特殊领域，而且通常是国家政策倾向于让国有企业优先进入这些领域，那么，国有企业的行为仅仅表现得像私营商人，即使是高效率的私营商人就可以了吗？ 很显然，这并不符合国家和人民对国有企业经营绩效的要求，即使国有企业因此而获得了更多利润，缴了更多的税费，也不会改变事情的性质。
第二，关于“是否能有效解决重大特殊社会经济问题和发挥应对紧迫危机的独特功能。”在这方面，国有企业总体上显然是做得比一般的非国有企业更好。无论是抗震救灾、应对重要产品市场供需发生突发情况，还是当国际金融危机可能导致严重的社会系统性风险爆发而需要采取救市措施时，国有企业都能担当重要责任，甚至牺牲自己的直接利益。当然，在个别领域，也有的国有企业行为受到社会诟病。例如，有些重要产品价格波动或供应短缺时，也有的国有企业反而趁势牟利。前些年，春运期间实行火车票涨价制度，显然不是解决特殊社会问题的有效方式。2010 年，试点车票实名制，实际上是用让亿万乘客付出代价的方式来解决倒票“黄牛”问题，这就像是“高射炮打蚊子”或“杀鸡用牛刀”。这样的制度使火车票从“可转让”变为“不可转让”，实际上是提供给消费者相对贬值的车票，作为国有垄断企业的铁路部门计算过消费者的价值损失吗？ 而且，铁路系统搞一个庞大的实名制车票系统和复杂的管理系统也要付出巨大成本。可见，即使是以国有企业垄断经营方式来解决特殊问题，应对特殊情况，也有一个如何采取“有效解决”方式和控制成本的问题，至少不应因此而让人民或消费者付出过大的代价。
第三，关于“是否有助于改善市场运行秩序和产业组织结构。”这是国有企业更好发挥功能的一个重大的和关键性的问题。不同的产业有不同的市场结构（或产业结构）特点。从我国经济改革 30多年的经历看，大多数产业都表现为从过去的由国有企业垄断的市场结构（产业组织结构），向竞争型或者垄断竞争型的市场结构（产业组织结构）转变。因此，我国的市场结构（产业结构）正变得越来越具有竞争性了，其中，国有企业的改革和国有经济结构调整发挥了积极作用。现在的问题是，当国有企业的效率和竞争力显著提高，以及国有企业的一些独特优势突出地发挥出来之后，其出于自身利益（做大做强）的积极进取性市场竞争行为，是否能实质性地和长远地有利于促进各产业市场结构（产业
结构）的不断改善和优化？目前，关于“国进民退”问题引起很大争议。从统计数据上看，难以提供“国进民退”的确切证据；但民营企业感觉经营环境越来越不利，“好赚钱的都被国有企业和跨国公司占了”，“办企业太困难，还不如炒房子”；地方政府以各种优惠方式吸引央企投资，而且，各种扶优扶强政策和促进兼并重组政策，都显然更有利于大型国有企业。所以，是否存在“国进民退”并不单纯是一个比例问题，而是一个公平竞争的市场秩序问题。
总之，国有企业自己做好了，强大了，赚钱了，有竞争力了，当然是好事，但这只是实现了一个方面的目标；更重要的是，国有企业还要对其他企业的发展环境，为整个国家产业的健康、有序的运行和发展发挥职能和承担责任。在这方面，中国国有企业的改革显然做得很不够，还有许多问题有待解决。特别是，中国还有许多被国有企业垄断或者国有企具有很强市场势力的产业，一般非国有企业很难进入，即使政策开放了，但由于实力悬殊极大也难以同在位国有企业竞争。这样的产业，其整体市场绩效是不佳的，而且很难形成较强的产业国际竞争力。第四，关于“是否能成为社会的‘公平标杆’”。在计划经济体制下，国有企业的收入分配制度由国家严格规定，实行平均主义的工资标准。当时，国有企业的工资标准基本上就是全社会劳动收入分配标准的参照系。实行改革开放以来，国有企业进入市场竞争，工资制度越来越具有激励性，特别是，随着不同行业的不同企业经济效益的分化，企业间和企业内的收入分配差距都显著扩大。这样的变化当然具有积极性和合理性，是计划经济向市场经济转变的必然趋势。问题是，当我们肯定在国有企业效率和效益不断提升过程中，收入分配更体现了“效率优先”原则的同时，决不能忘记国有企业作为社会“公平标杆”的职能。其中，涉及两个基本要求，一是企业高管与一般员工的收入及福利待遇差距应保持合理限度； 二是不同行业的企业间的收入差距应保持合理限度。目前，在这两个方面国有企业的表现都有非常不令人满意之处，在某些方面，有的国有企业甚至成为社会公平的负面“榜样”，受到社会的严重关注。例如，有的国有企业高管收入一味同国外“同类企业”攀比（其实，他们攀比的是性质不同的私人企业，而不是真正属于同类的国有企业）达到畸高水平，同一般员工的收入水平严重脱节。再如，垄断行业国有企业的工资和福利水平同一般竞争性行业差距巨大，成为中国收入分配差距过大的一个突出问题。有人指出，2008 年，由国有企业垄断的石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的 8%，而其收入相当于全国
职工工资总额的 60%。这样，尽管国有企业在承担社会责任方面总体上具有较好的表现，但在担当“公平标杆”方面，确实存在未能满足人民意志的突出不足之处。特别是，对这一问题，国有企业普遍地在主观上缺乏自觉性，而往往强调只要企业有经济效益就可以自定收入标准。在 2010 年的全国政协十一届三次会议上，政协委员、中华全国总工会经费审查委员会主任张世平说，据全国总工会2009 年就职工收入所做的专项调查显示，国有企业高管与职工收入差距过大，呈现利益群体分化态势。调查显示，75.2%的职工认为当前收入分配不太公平。2008 年 20 个行业门类收入差距为 4.77倍，有的高达 10 倍。据上市公司年报分析，208 家国有企业高管与一线职工的收入差距，从 2006 年6.72 倍扩至 2008 年 17.95 倍。这表明，国有企业收入分配从过去的平均主义状况很快转变为超出社会容忍度的过大差距，并对社会产生了显著的负面示范作用，以至受到广泛批评并引起中央纪律
检查部门的严重关切。甚至在 2010 年温家宝总理的《政府工作报告》中都将“深化垄断行业收入分配制度改革。完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。严格规范国有企业、金融机构经营管理人员特别是高管的收入，完善监管办法”，作为扭转收入分配差距扩大趋势，改革收入分配制度，解决人民对收入分配不公严重不满问题的一项重要措施。足见此问题之严重性和影响之广泛性。
四国有企业深化改革的再定位
因此，下一阶段，国有企业深化改革应继续向下述定位方向推进。
第一，实现更有利于经济整体有效运行和保证基本民生的基础设施、基础产业的稳定普遍供应的国有企业改革方向。其中，基础设施和基础产业产品和服务价格的稳定机制、取消垄断性高价和商业化融资成本导致的公共产品的过高私人品化价格（例如，公路收费等）、消除因行政分割导致垄断性供应结构而产生的阻碍新技术运用的现象等（例如，实现“三网合一”以及更具革命性的新技术运用），将成为国有企业改革需要实现的重要目标。
第二，在实现经济发展方式转变、建设重大民生事业工程，以及实现战略性新兴产业发展的关键突破，特别是形成保证国家安全的危机应急机制等方面，发挥更有效的功能。国有企业实力的不断增强，使之有条件和有能力更好地承担起解决重大经济社会问题的“特种部队”的功能。现阶段，中国最重要最迫切的经济问题是实现经济发展方式的转变； 最重要最迫切的社会问题之一是实现社会财富巨大增长的惠民目标；最重要最迫切的产业发展问题之一是形成战略性新兴产业；最重要最严重的国家经济安全问题之一是提高整个国家和各领域应对风险（特别是系统性风险）和危机（包括外部危机的冲击）的能力。在这些方面，国有企业负有不可推卸的责任，并可以发挥国有企业的特殊优势。
第三，在改善市场运行秩序和产业组织结构方面发挥积极作用。对于过去实行国有企业专营制度，而现在不再必须保持国有企业特许专营的产业，应尽快取消民营企业禁入限制，让这类产业尽快转变为竞争性产业；对于本质上应是竞争性的，但国有企业占据过大市场份额或具有过大市场垄断势力因而形成过强进入壁垒而影响产业有效竞争秩序和整体竞争力的产业，应采取更开放的政策，国有企业主动放弃垄断行为，鼓励民营企业进入并形成市场竞争的相对均势，从而改善和优化产业组织结构； 对于产业分散化程度过高因而有必要鼓励企业通过并购重组而提高产业集中度的产业，要避免采取行政性强制手段或对民营中小企业具有“驱逐性”效果的政策措施和管制标准，使在提高产业集中度过程中能够保持市场竞争的公平性以及国有和非国有企业之间的相对市场均势；对于没有必要由国有企业长期占有较高份额，而只是为了应对金融危机而超常进入的国有企业（例如，一般房地产业），国有企业应适时实行退出战略。总之，在我国现阶段，各类产业的有效竞争格局大体有三种情况：一类应是国有企业占有优势的产业；另一类应是国有和民营企业（包括外商
投资企业）相对均势的产业；再一类是应由民营企业占优势的产业。这三类产业形成优化的分布格局，才能实现产业竞争的有效市场结构，使市场经济运行更有效率，并更有利于在有效竞争中形成中国整个产业的更强国际竞争力。这实际上也是中国经济体制改革的根本要求之一。在实现这一国家经济战略的根本要求上，国有企业理应更加自觉地发挥积极作用。这才不违背国有企业的根本性质。
第四，在发挥收入分配“公平标杆”功能，扭转社会收入分配差距过大偏向上发挥积极作用。如前所述，实行改革以来，国有企业在维护收入分配公平方
面有功也有过，有积极贡献，也有负面作用，也许可以看做是对改革之前的绝对平均主义分配制度矫枉过正所产生的后果。在下一阶段的国有企业深化改革中，采取积极有效方式，建立既体现效率原则，也要体现公平原则的合理收入分配格局，并以此作为全社会收入分配的公平标杆和国家扭转收入分配差距过大偏向的调节杠杆，是一项具有特别重要意义的改革内容，也是国有企业对中国社会主义市场经济建设，特别是真正体现公有制主导的经济制度的效率—公平性质特征的一项具有深刻意义的改革任务。这是国有企业在深化改革中必须承担的重大历史责任。
企业改革的深化为什么必须实行再定位的根本原因。
土地改革
(l)统一和健全相关法律法规。城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能,即具有相同的使用、收益以及处分的权能,建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多,同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》中关于城市国有土地与农村集体土地产权的相关规定存在较大的差异。建议以城乡统筹统一土地产权体系为出发点,建立土地立法,建立对等的国有和集体土地使用权,并对集体土地使用权进行分类管理,将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。
(2)强化规划管理,坚持用途管制。在城乡统一的产权体系下,农民享有的产权可以自由流转,那么就要对不同类型的土地进行规划管理,哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制 范围内,在用途管制的限制条件下,允许集体使用权进人市场,按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行,区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来,从空间上、微观设计上以及用途上进行限定,其他方面让市场价格机制进行调节,提高资源配置效率。
(3)保护农民权益,改革收益分配机制,建立收益“返还”机制。在城乡统筹的产权体系下,农民所享有的土地产权(使用权)与城市居民所享有的产权就要对等,农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中,应该改革现有的收益分配机制,将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民,让农民享有工业化、城市化中的要稳定和和谐，素增值收益,切实保护农民享有的土地财产权益。
(4)完善相关配套改革。土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革,必须与其他相关制度同时进行,如户籍度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革,以达到综合配套改革的总体效。农村土地问题
1农村土地产权主体不明晰,既缺乏激励,又有约束尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”,但是“集体”如何界定,集体与农民之间的关系如何?法律规定并不明确。由于这种农民和集体之间关系的模糊,农民不能成为土地财产的主体。加上中国大部分地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡,缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,农民也缺乏行使集体所有权的内在动机,因此,极易造成上级政府少数人替代
下级集体经济组织行使土地所有权的现象。在集体产权主体虚设,没有人格化的产权所有者的情况下,致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。特别是当各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值(利益)时,模糊的农地产权关系不仅决定了农地的快速非农化倾向不可避免,也使农民土地的基本权益 无法得以保障。
2土地产权不对等与城乡土地市场割裂由于产权的不对等,城乡土地市场存在着明显的地权歧视现象。农村集体土地在土地市场交易中不能享有与国有土地同样的待遇,而是必须要通过国有化(征用)才能进入城市土地市场,中间的土地利益绝大部分由政府拥有。政府的行政干预导致土地资源并没有按照价格信号进行配置,而是通过中间的政府征收环节进行城乡资源的流动和配置。产权的不对等导致城乡之间的土地市场割裂开来,而征收成为中间的“独木桥”。其次,尽管部分地区集体建设用地可以人市,但一方面,集体建设用地流转无法可依,权利义务不清,在流转中土地产权不能够得到有效的保障;另一方面,法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确规定,难以进行土地登记。
3.农村土地产权权能的缺失
农村土地使用权权能的缺失主要表现在农地承包经营权和宅基地、集体建设用地的使用权两个方面。在农地承包经营权方面,从改革开放后农地“两权分离”到2007年的《物权法》颁布,都是在逐步强化农民农地承包经营权的物权属性。其原因是在城乡二元体制下形成的农村土地承包经营权的使用权物权属性的缺失导致农地流转严重滞后。大量相关实证研究表明,产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿(钱忠好,2002)。产权的稳定和产权权能的完整对于农地流转有着巨大的促进意义。
由于农村集体不能享有将农村集体土地使用权出让给使用者的权利,因而建设城乡统一的用地市场较为困难。如果仍然按照征地制度将农村集体建设用地进行城乡配置,那么市场机制仍然能在城乡资源配置中起作用,效率问题的解决仍面临困难。对于宅基地来说,虽然农民拥有土地使用权,但不能享有使用权人应有的权能,农民只能占有和利用土地却不能对其进行处分流转。由于农村宅基地不能流转,农村宅基地面积超规、占而不用、一户多宅现象尤为突出。随着大量的农村劳动力转移,农村大量建设用地闲置浪费。而相对于城市土地使用权来说,城市土地所有权和使用权的分离,使用权人享有对国有土地使用权的占有、利用、收益和处分的权利,使用权的可转让性促使城市土地在国家一级市场垄断的条件下形成使用权二、三级流转市场,充分发挥市场在资源配置中的作用。土地产权权能的缺失严重影响着农村建设用地的配置效率。
4产权不规范,缺乏实现机制
改革初期家庭联产责任承包制改革,“两权分离”给予农民耕种土地的权利,极大地激励了农民的生产积极性,取得了较大的成功。但随着经济社会的转型,社会主义市场经济改革逐步的深人,大量农村劳动力向城市转移,社会发展不仅仅只需要 土地的耕种权利或是占有和使用的权利,还需要其他的相关权利。
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