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《“十二五”审计工作发展规划》应明确审计体制改革方向
李先秋（湖北省团风县审计局）
最近，审计署公开征求《“十二五”审计工作发展规划（征求意见稿）》的意见，笔者通过认真学习，提一点不太成熟的建议：《“十二五”审计工作发展规划》应明确审计体制改革方向。
审计体制直接决定着审计工作的路线、方针和政策，决定着审计工作的发展方向。
应当肯定，我国国家审计体制建立20多年来，取得了令人瞩目的成绩。极其有力地证明了我国现行的审计体制，基本符合我国当时的国情和社会经济发展规律。但随着我国经济跨入新的历史发展阶段，审计体制亟需改革创新。《“十二五”审计工作发展规划》应当对我国审计体制20多年的实践进行客观公允的评估，在此基础上根据我国基本国情，借鉴国外先进经验，解放思想，大胆探索，面向未来，面向世界，明确审计体制的改革走向，理顺审计体制的创新思路，才能取得突破性的成果。
按照《宪法》规定，我国审计体制是“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”我国将审计机关
设在政府内部，在政府首长的领导下实施审计监督，属于典型的行政型审计体制。这种行政型的审计体制，事实上很难做到“独立行使审计监督权”。尤其是在地方审计机关，不仅不能“独立行使审计监督权”，“对上一级审计机关负责”，实际上是一句空话。
首先，现行审计体制无法保证审计机关“独立行使审计监督权”。行政型的审计体制，审计监督主体与被审计监督对象，共处一个利益主体，同受同一首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，审计机关负责人的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府的态度。这种审计体制，实际上是将审计机关尤其是地方审计机关，臵于一种自我矛盾之中。审计机关对某些涉及地方政府利益的审计事项，不得不考虑地方政府首长的“意向”，不得不采取“回避”、“让步”、“消化”的态度，不得不作出“违于法”、“利于情”的选择。尤其是查出了较大的违法违纪问题，由于考虑到方方面面的利益关系，审计机关必须考虑要不要深查、能不能报告、敢不敢处理的问题，于是，有些问题（往往是较大的问题），在审计机关内部就“被消化”掉了；即便写进了审计报告，也很难走过政府首长那一关。因而报给上级审计机关和本级人大的审计报告，一般都是“隔靴搔痒”大大缩水的审计报告。这种情况致使“审计难、处理难、公开审计结果更难”的尴尬局面得不到解决而长期存在，这在一定程度上，影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，不利于审计事业的健康发展。
其次，就国家审计机关内部体制来讲，也亟需改革创新。目前我国国家审计机关的内部体制，带有较浓的传统执法色彩，内部机构的设臵和审计程序的设计，均不符合现代执法的要求，审计的计划、检查、审理、处罚、回访和档案，基本出自一体（某个审计业务部门或某个审计小组），计划权、审计权、审理权和执行权，没有体现分离制约机制，每个环节都具有很大的随意性和可塑性，既不利于提升审计监督的执行力和公信力，而且容易产生审计风险和滋生审计腐败。
审计监督缺乏独立性和公正性，源于审计体制弊端的制约，而审计监督一旦缺乏独立性和公正性，在客观上是对法律的亵渎和对民众的不公。一旦形成这种局面，社会公众对审计监督就会形成误解，或者产生质疑，甚至对审计结果漠不关心。长期下去，审计机关的执行力和公信力就会受到严峻的挑战。从这个意义上来讲，改革创新审计体制，自然应是《“十二五”审计工作发展规划》的题中要义。
我们不奢求“十二五”期间就能完成审计体制改革大计，但作为一个重要时期的《发展规划》，至少应当明确审计体制的改革走向，这直接关系到审计机关的执行力、公信力和生命力，它不仅仅只是全体审计人的多年期盼，也是广大民众的殷切愿望。
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