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“十二五”城市管理发展规划（2011—2015）
“十二五”期间，临潼将处于大建设、大发展的重要时期，同样对城市管理综合行政执法工作提出了全新的要求，城市管理工作将从重建设到建设与管理并重，再到管理重于建设的重大转变。特制定《临潼区“十二五”城市管理发展规划（2011-2015年）》，以明确今后工作目标，理清发展思路和工作重点，更好地推动城市管理行政执法工作。
一、我区城市管理综合行政执法工作现状
2007年9月经市政府批准，在我区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，组建了临潼区城市管理综合行政执法局，集中行使市容环卫、绿化、违章建筑、户外广告、环保噪音、人行道机动车停放等八个方面的行政处罚权。经过两年多的实践，城市管理综合行政执法的优势和效应初步显现，城市管理行政执法工作在队伍建设、依法行政、机制创新、执法业务等方面取得了明显成效。
——城管执法队伍综合素质和整体形象不断改善。与原有的城建监察队伍相比，城市管理行政执法队伍具有年龄结构、文化结构和综合素质方面的优势。截至2010年4月，执法局在编106人，公务员12人，干部43人，执法人员全部具有高中以上学历，大专以上占90%，其中研究生2名，通过加强队伍内部管理，建立健全管理制度，整支队伍逐渐形成了务实、文明、热情的行业风貌和肯吃苦、敢碰硬、有作为、能奉献的优良作风。
——综合行政执法逐步规范。牢固树立亲民、为民执法理念，坚持规范执法、文明执法。西安市制定出台的地方性法规《西安市城市管理综合行政执法条例》已于2009年2月正式施行；建立健全城管执法责任追究、执法人员行为规范、标志服装管理等制度；出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》，全面推行标准化执法和规范化中队建设工作，确保执法人员正确行使职权，使执法工作更加公正、公开和透明。
——重点整治和长效管理工作逐步推进。以“四城联创”为契机，全面加大执法力度，突出乱搭建、乱占道、乱设摊、乱涂画、乱张贴整治和行政强制拆迁等重点，自2007年10月至2010年5月，区执法局共教育纠正各类违法行为近20000余次，办理行政处罚案件396件，拆除违法建筑10余万平方米，有力地发挥了行政执法对城市管理的保障作用，为经济社会发展作出了贡献。
但是，城市管理行政执法工作在总体上仍滞后于社会经济发展形势，离人民群众需求和现代化城市管理要求还有较大差距。特别是在体制、法制、机制等方面还存在许多不相适应的地方，需要进一步完善和改进。
——在理念认识上，重建设、轻管理，重利益主导、轻环境主导，重眼前利益、轻长远利益的倾向比较普遍，对城市执法管理的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，城市管理和执法投入缺乏计划且严重不足。执法管理队伍力量配比、装备保障、人员素质等跟不上城市化、现代化急剧发展形势。
——在体制机制上，缺乏系统性、综合性、整体性的日常运行机制，执法与决策、管理、作业等部门之间存在职能交叉、界面不清、配合随意等问题。层级管理、业务领导和条块结合、属地负责的有机结合有待进一步完善。
——在方法手段上，解决难点热点问题过于依赖行政处罚，统筹规划、系统引导、宣传教育等综合方式运用不够。社会中间组织发展缓慢，社会公众对城市执法管理的认知、认同度还偏低，参与执法管理的广度、深度有待拓展。管理技术上还依赖于传统手段，信息技术等运用大大滞后于管理需要。
——在法制保障上，现有法律资源与管理实际需要之间的矛盾十分突出，执法工作经常出现“无法可依”或“有法难行”的现象。对一些难点热点问题和常见违法现象，缺乏具有操作性的手段加以制约，只能被动应付，容易导致“出现问题—整治—回潮—再整治”的非
良性循环。
二、指导思想和原则、目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领城管执法工作，深化城管执法体制改革，建立健全规范高效的城管执法体制和运行机制；进一步加强队伍建设，全面提高依法行政、科学履责的执法能力；积极转变理念，引入各种先进管理手段和方法，促进执法管理方式转变，提高城管执法水平，逐步解决城市管理中的热点、难点问题，为城市居民营造更好的创业、居住环境，满足城市品质提升、经济社会发展和人民生活的需要。
（二）基本原则
——依法行政，和谐发展。以提高城市管理品质和人民群众的生活品质为根本目标，坚持亲民执法、为民执法，适应多元化社会要求，做到处罚和激励相结合，严格执法和柔性管理相结合，建立新型和谐的城市执法管理机制。善于导顺制逆，化解矛盾，努力在依法的前提下统筹不同阶层、不同群体的差异需求，妥善解决现阶段难以根治的问题，为不同群体提供人性化和个性化的服务。
——系统治理，扩大参与。树立大城管和执法服务支撑意识，加大与相关行政主管部门的沟通协调力度，建立层级清晰、职责明确、横向协同、纵向联动的城市管理执法体系。加强宣传教育，增进市民群众对城管执法与城市发展及自身利益相关性的理解，营造良好执法氛围，实现全社会的广泛参与，真正做到“人民城市人民管”。
——整体推进，突出重点。科学合理确定阶段性执法目标，不断加大执法管理力度，重点突出市民关心、领导关注、与社会公共利益密切相关的市容环境、交通秩序、规划建设等问题，确保日常执法管理水平不断推进。
——创新手段，科学执法。学习借鉴先进城市管理经验，积极运用经济、法制、教育和科技等多种手段，综合提高执法管理效率和水平。坚持科技创新为先导，广泛应用信息、网络、自动化等技术，促进形成现代化、数字化城市管理新模式。
（三）总体目标
围绕临潼富民强区、加快经济发展的总体战略目标，坚持“依法、亲民、理性、科学”的基本原则，努力推进理念创新、体制创新、机制创新，初步构筑起具备法制化、系统化、人性化、信息化特征的城市管理行政执法体系，努力使执法理念从被动反应、突击运动式向主动防范、长效管控式转变；执法机制从单打独斗、依赖处罚向整合联动、综合治理转变；执法模式从传统粗放、人力型向现代集约、科技型转变，实现科学高效管理和可持续发展。
1、健全城市管理行政执法机构和专业管理、公安司法等部门之间的运行机制，构建系统、综合、高效的一体化执法管理模式，对突出问题的协调力明显提升，整合管理资源的系统性明显增强。
2、完善指挥决策体系和日常执法管控模式，提高快速反应能力和日常管控水平，主城区基本实现全覆盖、全时段管控，占道经营、乱贴乱画、渣土污染、违法建筑等问题得到有效控制。
3、建立健全社会公众、社会组织参与执法管理的无障碍通道，实现多元主体、良性互动的共同治理。
4、基本建成城管数字化执法系统，实现与相关部门信息系统的互联互通、资源共享，实现决策执行、管理评价、街面监控、现场执法的信息化和数字化。
5、完善城市管理行政执法人力资源体系，全面提高执法人员综合素质和执法技能，适应多层次的执法管理工作需求。
三、实施重点
（一）管理网络和运行体系
——完善执法网络运行体系。根据“二级政府，三级管理”和“重心下移”总体要求，进一步明确功能定位，合理分配决策、协调、执行、监督，强化区局在城市执法管理日常事务中的主体作用，在统一目标、标准的前提下，按照属地管理的原则，全面负责辖区内的日常执法工作。强化街办中队在城市管理中的执法支撑作用，进一步完善派驻机制，进一步充实执法力量，形成既集中又分权、既高效又制约的模式，实现全面覆盖、有效管控、责任落实、管理长效。
——强化与相关主管部门的协同管理机制。充分发挥街办、规划建设、环保、工商、公安等相关职能部门的主管作用，建立和完善工作例会、情况通报、联系走访、公务协助及支撑保障等制度和机制，及时沟通决策与执行、审批与监督、管理和执法之间的信息，以制度化形式来明确和规范工作衔接和配合保障的相关内容和要求，逐步形成“联系、联动、联岗、联勤”和资源共享、信息互通、职能互补、力量互动的城市管理运行体系，实现前置审批、批后监管、执法处罚、市场作业等环节以及条与条之间的无缝衔接，管理网络和机制更加系统化、效能化。
——充分发挥社区、企事业单位等社会组织的作用。要不断完善“122”城市管理体制的责任、考核、奖惩制度，进一步密切与社区的沟通联系，切实帮助解决相关困难，真正做到“上社区门、知社区情、解社区难”，形成依托社区（单位）、互信互利、群众参与、群众满意的互动机制。进一步拓展“城管法律知识进万家”活动外延，推进执法进企业、进校园、进市场，构建灵活快速的城市管理行政执法信息收集反馈系统和投诉处理机制，通过与城市管理服务对象之间的信息、情感交流与沟通，逐步使被管理者从被动管理向主动参与转变，不断提高其参与城市执法管理和自我管理、自主管理的能力和意识。
（二）日常管控与运行机制
——建立科学规范的城管执法日常管控模式。到2015年，日常管控基本覆盖城市化区域。同时实行区域管理，做到严控区严格规范，相关违法行为在10分钟内发现并严格查处、及时整改，基本无占道经营、擅自设置户外广告和经营性横幅、乱倒废弃物、毁绿、违法建设、无照摊群等行为；控制区有效规范，相关违法行为在20分钟内发现并严格查处、及时整改，擅自设置户外广告、违法建设等行为得到有效控制，无重复投诉；一般控制区基本规范，堵疏结合，序化管理，“白天15分钟，晚上30分钟”的执法承诺制严格落实，严重违法行为得到有效查处，其他违法行为的蔓延现象得到遏制。进一步明晰管控时间、内容、要求和标准，把节假日纳入日常管理范畴，消除节假日、早中晚等薄弱环节。建立和落实区域交界处责任制度，杜绝大队之间交界处等执法盲区，使全区街面城管秩序始终保持在较高水平。
——建立有效的重大任务执法保障模式。对“两会”“黄金周”等区级以上大型会议和活动、涉及城市管理行政执法职责的市级以上检查验收及市局布置的重大任务的执法保障，应遵循“突出重点，督岗、巡查、整治和电子监控相结合，‘点’、‘线’、‘面’三者兼顾”的原则，做到执法保障时间、人员、任务和要求等得到严格落实，保障区域范围内的各类违法行为5分钟内发现并严格查处、及时整改，无误时误岗、无严重违法行为、无形象不佳、无被市级以上相关单位通报批评等问题，圆满完成重大任务执法保障工作。
——完善指挥决策体系和快速反应机制。推进城管执法指挥中心信息化、智能化建设，强化其接处各种举报投诉、信息收集和综合分析、指挥调度、检查督办、实施应急预案等职能，使之具备较强的信息交换和整合等辅助功能和指挥调度功能，形成一个综合信息和指挥调度平台，增强整支队伍的快速反应能力、处置突发事件的能力。特别是对执法中的群体事件、突发事件以及其他公共事件做到反应灵敏、信息畅通、指挥统一、行动迅速、处置得当。——强化考核奖惩机制。进一步完善考核办法，增强其导向和激励作用。按照职责管理要求，明确各区域街面执法管控总体水平的考核要求和标准；按照标准化执法的要求，科学
设定办案量化指标；按照规范执法的要求，严格制定对执法过程各环节检查考核的有效办法；按照严格执法的要求，不断完善从严处罚和解决热点难点问题等方面的激励措施。
（三）执法重点和任务
——市容环卫方面。围绕城市长效管理总体目标，大力整治店外出摊、占道经营等现象，加强对沿街店家单位的教育，促进“门前三包”管理责任制的落实。强化对违法户外广告、招牌指示牌、招贴涂写、临街建（构）筑物等行为的查处，确保临街景观等公共空间和谐精致。依法加强对乱吐乱扔乱倒、野广告、渣土污染等违法行为的查处，维护公共环境整洁优美。全面做好取缔出店占道经营的大型综合整治活动。针对每一阶段的突出问题，定期开展专项整治活动，对各种举报或发现的违法行为查处率在95%以上。
——规划、建设方面。加强组织领导，完善与规划、国土等部门的联系协作，建立健全国有土地违法建设防、控、查一体化机制，强化日常监管和执法查处，确保及时、有效制止各种违法建设行为。坚决遏制违法建筑反弹势头，加强重大节假日期间的巡查，防范新违法建筑的产生，各种新建违法建筑物、构筑物等违法行为得到有效遏制和防控，及时查处率达95%以上。
——绿化方面。进一步实施绿化执法管理责任制度，按长效管理考核要求加大巡查力度。建立完善巡查台帐，督促养护单位加强管养。坚持依法治绿，坚决查处破坏绿化的行为，做到发现一起，纠正一起，查处一起。
——工商无照商贩方面。推行并完善网格式徒步、机动等有效执法巡查机制，加大日常管控力度，城区主要道路、重点路段、景点等范围内基本消除摊点群集、游售兜售，小巷及城郊结合部基本无无证夜排档集中点和摊群，零星无照流动摊点、夜排档占道经营得到及时查处和取缔。积极会同市容、工商、建设等部门就流动摊贩等热点难点问题进行调研，出台疏堵结合的政策并开展试点。从2011年起，逐年压缩摊位总量，力争到2015年除在小街小巷和居民区允许保留放心早餐摊、少量修理摊点外，全面取消其他各类占道设摊。
——公安交通占道方面。建立并完善与公安交警部门侵占道路执法工作方面的协查机制，规范人行道机动车辆停放管理，积极推行停车警示、停车场提示、设立停车点等各种人性化措施，确保人行道违法停车案件数量逐步下降，主要道路上人行道违法停车、占压盲道等现象得到及时查处，遵章率达到85%以上。
——环保噪声污染方面。加强对夜间施工和经营中的文化娱乐场所噪声的监管，加大日常执法查处力度，定期开展“两考”期间的专项整治活动，并始终保持严管重罚态势。——其他方面。积极配合区四成联创办、综治办、假日办等部门做好旅游市场秩序、环境综合整治、流浪乞讨人员救助、校园周边环境整治等专项整治活动，进一步强化服务保障作用。
（四）宣传教育和社会参与
——加大城市管理行政执法宣教力度。建立健全科室-大队-中队的宣教网络体系，将宣教工作延伸到基层中队。加大新闻媒体、政府信息刊物、网络等方面的宣传力度，有重点、有计划地宣传城管执法工作的最新动态和重大举措，增加社会各层面了解城管执法工作的渠道，虚心听取社会各界对城管执法工作的意见、建议。适时开展城管执法法律法规宣传咨询、城管执法部门与市民零距离接触等活动，进一步拉近与市民群众的距离。
——拓展公众参与的方式和通道。推进执法政务公开和透明度，通过多种途径向社会公开执法信息，扩大公众的知情权。提倡并促进社会公众对执法工作的全过程监督，不断拓宽投诉、信访、举报渠道，建立方便快捷、统一有序的廉政投诉网络和信息交流传递系统。积极引导和组织社会公众为城市管理行政执法工作献计献策，广泛征求意见建议。建立临潼区城管执法志愿者队，根据重规模，更重质量的原则，稳步扩大城管执法志愿者队伍。争取到2013年年底，志愿者总队人数达到1000人，并力争以每年200人的速度稳步递增。到2015年，每个社区建立城管执法志愿者服务点，实现城管执法志愿者网络化管理。精心设计和组
织好志愿者活动，扩大志愿者活动的知晓度和影响力。建立健全招募、培训、考勤、协调、奖惩、考核、监督等一系列工作制度，促进志愿者活动长效化和有序化发展。
（五）法制和规范化建设
——完善规章制度和执法办事程序。建立健全城市管理行政执法公示制度、听证制度、情况通报制度和罚没物品暂扣制度，提高执法工作透明度，提高执法管理服务水平。进一步规范执法程序，进一步统一行政处罚自由裁量权，防止对各种违法行为处罚的随意性，确保执法人员正确行使职权。
——发挥“四位一体”监督体系效应。加强行政监察和效能监察，对城管执法中重大决策的贯彻落实，重大项目的运作、大额资金的使用和城管执法中的突出问题开展监督检查，促进勤政廉洁高效行政。发挥社会监督作用，健全信访举报制度，认真办理信访举报事项，保障举报人的合法权益。进一步完善层级督查办法，建立健全自查自纠、局查队改等日常巡（督）查机制。认真办好人大、政协的建议、提案，加强效能建设，深化创建满意单位活动。——推进队伍正规化建设。开展创建规范化中队活动，以创建规范化中队为载体不断提高基层队伍硬件建设和软件管理水平。争取每年创建2个规范化中队，至2013年全面完成规范化中队建设工作。积极推行标准化执法、标准化面上管控等规范和标准，不断提高规范化中队创建质量。2013年起，在原有规范化中队的基础上，以面上管控质量和水平为重点，开展星级执法大队评选活动，2015年底创建星级大队4个以上。
——全面落实行政执法责任制。制订局系统行政执法责任制实施方案，建立责任实施领导小组，全面落实行政执法责任制。建立城管执法系统法律咨询小组，积极开展“案例评选”活动和“办案能手”等评比活动，加强执法内部检查评议，实现对立案、调查、结案流程的全程监督，进一步提高办案质量，将执法案件撤销和败诉率控制在万分之一以内，确保依法行政工作走在全区前列。
四、保障措施
（一）组织保障
——加强组织领导。局内部成立必要的组织机构，负责《临潼区“十二五”城市管理发展规划（2011-2015年）》的实施、评估和调整工作。各科室，各大队根据职责分工，提出今后的具体实施进程及细化意见，并结合年度工作安排，提出每年的具体实施方案和工作计划。每年年终对实施情况进行总结评估，抓好落实。
——强化综合协调。从城市管理行政执法问题的长期性、复杂性、艰巨性出发，加强同职能部门对有关工作的协调、落实。从具体问题着手，充分抓住区委、区政府高度重视城市管理工作的机遇，加强对城市管理行政执法中重大问题、突出问题的研究和统筹协调，推进综合决策和系统管理。
（二）人员保障
——充实执法力量。针对临潼城区面积调整、扩大，执法管控要求越来越高的状况，以及执法力量不足的问题，做好与区编办、区人事局的沟通工作，以城市建成区人口万分之六至八的比例配备执法人员编制，争取每年按照工作需要招聘一定数量的执法队员，力争到2015年底达到400名左右，使执法力量的配备满足城市管理的需求。
——提高教育培训工作质量。全面落实培训工作责任制，分层次做好全体执法人员的业务教育培训工作，对队员培训率达到100%。着重加强依法行政能力、创新能力、城市管理法律法规和行政管理相关知识、信息技术应用能力培训，不断提高队员履行各项职能的技能和素质。通过培训做到人人会执法，人人会办案。加强政治理论学习和思想道德教育，加大对先进典型的宣传培育力度，深化“爱岗敬业”主题教育，增强执法队员“爱岗敬业、执法为民”意识，塑造队伍良好形象。强化继续教育，鼓励执法人员参加社会对口专业的教育或培训。到2015年在岗的执法人员大专学历必须达到100%。党员数达到85%以上。
——完善人事管理和激励制度。结合城管执法系统的工作性质和不同岗位的要求完善招聘录用办法。继续实行和完善“凡进必考” 录用制度，把好“进人关”，优化人员结构。结合行政执法单位和人事制度改革，进一步完善城管行政执法人员人事管理制度，逐步建立与城管执法工作相适应的身份待遇和保障机制。落实执法人员考核责任制和竞争上岗制，公开择优选任人才，并建立和实施干部队员交流轮岗制度，充分调动执法人员的工作积极性。
（三）法制保障
——加强法制研究和促进立法。加强城市管理行政执法热点难点问题调查研究。结合城管执法工作中的“门前三包”管理、农贸市场周边环境、城郊结合部管理、建筑垃圾处置、出店占道经营等热点难点问题，从理念、体制、机制等方面提出有建设性的意见建议，供有关部门参考，为区委、区政府决策当好参谋。
——完善执法手段和措施。进一步加强司法保障机制，完善申请强制执行程序。完善公务协助制度，与各相关部门建立健全执法案件移送的程序，确保相关案件及时受理和查处。参与 社会信用体系建设，进一步提高对自然人和单位违法查处的效率。
（四）经费装备保障
——加强装备等后勤保障。在现有基础上进一步完善执法装备，配置满足需要的车辆、通讯设备、取证设备、信息处理设备等各类执法装备。根据城管数字化执法要求，实现网上办案和移动办案。一线执法人员配备相应的汽车、摩托车、电动车等装备，机动车辆达到每人一座，并统一各种设施装备的标识。
——改善办公条件。积极争取区委、区政府的支持，使办公条件在1—2年内有较大的改善，具有相对独立的行政执法办公场所，办公设施配套，满足城管执法日常需要。各大队的办公条件也要相应改善，进一步改善大队的办公用房条件，制定基层大队用房标准和统一标识。到2015年基层大队用房及后勤达标。
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