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新农村建设实践中的问题与对策（下）
——以四川省成都市为例
段胜辉
2012-02-21 14:19:39
来源：《农村经济》2011年第11期
4．农民与企业交易：委托代理还是直接参与？
全面推进新农村建设需要庞大的资金投入，而农民自身资金又十分有限，仅仅依靠政府的财政资金投入会制约新农村的建设速度，因此，引入社会资本为新农村建设筹集资金成为必然。同样，土地的大规模流转和农业的产业化运营也需要社会资本的参与。在农民与以企业为代表的社会资本交易的过程中，如何达成共赢的合约并保证合约的有效实施成为实践中必须面对的课题。
从交易本身来看，在参与新农村建设（或土地流转）的过程中，企业作为一个统一的交易主体需要交易的土地面积往往较大，而作为交易对象的农户则数量众多且都只有少量的建设用地（或耕地）。由于企业和每个农户进行单独谈判和交易的成本过高，可能会使有利可图的交易机会因此而丧失。所以，实践中无论是进行新农村建设的开发重建（联建），还是进行土地流转的大规模流转，一般都由农村集体组织与企业进行交易以降低交易成本，提高双方的交易盈余。
以集体经济组织的形式进行土地流转可以显著降低交易成本，但也强化了集体经济组织对农民的控制，使集体易于剥夺农民个人利益，强化了集体组织成员权，弱化了农民个人入市流转的权利。[3]另外，农民和集体组织之间也会产生相应的委托代理成本，委托代理的链条越长，委托代理的成本就会越高。②此外，委托代理中普遍存在的道德风险和管理者容易被“俘获”，将加大集体组织的运营风险。在由多个集体经济组织构成的更高层级的集体经济组织的决策中，也会出现“投票悖论”或“阿罗不可能定理”的情形，出现企业的决策不能反映多数农民利益的情况。由于土地的集体流转规模较大，一旦集体组织或承租方的决策出现问题，农民的利益也就难以得到保障。
农民与企业直接交易会造成交易成本过高，但是，由集体与企业交易又会造成委托代理问题，如何在复杂的流转程序中平衡农民、集体经济组织等各方的权利，将集体土地流转的主导运营权还权于民，真正实现还权赋能，是急需解决的问题。
5．农村建设土地使用：因地制宜还是坚持原则？
新农村的建设需要引入大量社会资金参与，但社会资金参与新农村建设是以获得利润为前提的。在成功的引入社会资金的案例中，都是通过引入企业进行土地综合整理和产业开发，解决新农村建设资金和产业发展问题。这些成功的案例都有其特殊性，多位于中心城市郊区或旅游资源丰富的农村，其建设用地进行旅游开发或商业发展的前景广阔。然而，拥有区位优势和资源优势的农村毕竟只占少数，如何吸引社会资本参与大多数没有上述优势的农村进行新农村建设是做好城乡统筹问题的核心。当前，参与成都地区新农村建设的企业多数是从事旅游投资的公司，而为数众多、土地整理开发经验丰富的房地产公司却鲜有参与。究其原因，是当前对农村建设用地用途的严格管制的原则，即农村建设用地只能进行旅游开发或商业，不能用于房地产开发。农村建设用地用途的严格管制限制了土地可以利用的方式，降低了土地的价值，同时也使得区域内土地利用结构高度雷同化，效益低下。
农村的分布十分广泛，限制农村建设用地只能进行旅游开发或商业，等于鼓励农村建设用地积极发展上述设施，最终导致各个农村地区的发展模式高度同质化，竞争白热化，加大了投资的风险，不利于旅游和农业产业的持续发展。目前实行的单向城镇化，即农民源源不断地城镇化，而城市的居民却不能够到农村去购房置业。这种城市化方式只会导致资源和稀缺要素向城镇聚集，提升城市房产价值，否认了农村房产的市场价值，使得城乡居民的财产性收入扩大。而真正的城乡统筹则需要实现要素的双向自由流动，有条件的地区应允许部分农村建设用地进行房地产开发以吸引部分城市人口来农村居住，以助于实现城乡融合和资本向农村流动，改变长期以来农村资本净流出的状况，真正实现农村可持续发展。成都市郫县三道堰镇建房兴镇的例子说明，各个地区因地制宜的寻找自身的优势来利用土地进行多种开发，是可以带来政府、农民和市民的共赢的。
农村建设用地用途管制旨在保证国家耕地保护目标的实现，但从实际情况看，用途管制的效果不是十分理想，同时，也限制了社会资金的大量进入。放开农村建设用地用途管制可能会危及国家的耕地保护目标，却有助于化解房价过高、城乡收入差距过大等问题。坚持农村建设用地用途管制的基本原则，还是因地制宜的适当放开将关系到城乡二元结构的破解和缓和住房引发的社会矛盾的解决。
三、当前成都新农村建设中问题的破解之道
1．新增建设用地指标流转只能限制在适度范围内
农村土地整治既要为工业化、城镇化腾空间，更要为增进农民利益服务。必须最大限度地把农村土地整理节省出来的建设用地留给农村使用和开发，由村集体开发经营或以土地入股等方式，让农民长期分享宅基地整理带来的土地增值收益。对于部分新增建设用地要适度流转，根据规定只能在县域内进行置换，实践中建议尽量做到在乡镇一级流转。首先，新增建设用地在乡镇流转，一方面，可以做到集中可用建设用地，促进城镇化和工业化的集约发展；另一方面，还可以避免中心城市的无序扩张，缓解中心城区的人口压力，改善人居环境以及优化城市空间布局与用地结构，避免“城市病”。其次，乡镇是城市与农村的结合部，乡镇的各种公共设施与农民的生活密切相关。乡镇的发展可以辐射到农村腹地，能够有效地做到城乡公共服务均等化，有效缩小差距。这样可以做到区域内土地整理整治的资源在区域范围内流转，促进区域经济发展，造福区域百姓。当前，成都市的建设用地流转指标流转范围过大，汶川地震后的灾后重建基本结束，应当把新增建设用地的流转恢复到县域内，不得跨省、区、市进行占卜平衡。
2．以产业发展来统筹推进城镇化和新农村建设
我国目前集中居住搞得比较好且矛盾较少的地区，基本上都是非农就业机会比较多的地区，因而应以产业发展为先导推进新农村建设和城镇化，引导农民集中居住。城镇能否提供足够的非农工作机会是农民决定是否到城镇集中居住的重要原因。小城镇应大力发展自己的产业，特别是劳动密集型产业，提高小城镇对劳动力的吸纳能力，为农民就业提供更多的机会。随着大量人口在城镇集中，其本身就构成一个规模很大的市场，再辅之以灵活的市场体制，就会创造出大量的就业机会，特别是能够推动第三产业的迅速发展，吸引更多的农民集中居住。在此过程中，要尊重农民意愿，对于希望进城居住的农民，要统筹考虑农民搬迁的承受能力、社会保障问题、就业增收问题等，让农民进得来、住得下，房屋置换上制定的扶持补贴政策，让群众住得起；千方百计安排农民就业，增加农民收入，确保其收入不降低，手里有钱，解决农民的后顾之忧。在加快城镇化步伐的过程中，要积极稳妥地推进新农村建设，改善农民的居住环境和生产条件。利用土地综合整理和建设用地流转的机会，因地制宜地在农村发展多元化的产业化项目，积极稳妥地增加农民的非农就业机会，促进农民向非农产业转移，才能使农民逐渐适应集中居住的便利。总之，城镇化和新农村建设不可偏废其一，要统筹兼顾，双轮驱动。实施中，新农村建设要充分体现农民集中居住区与自然环境的相融性，与产业发展的富裕性，与环境和基础设施的共享性，以及建筑风貌的多样性，要保持生产、生活和生态环境的高度融合，突出乡村风貌和地域特色。[4]
3．通过发展现代农业来统筹兼顾农业发展、农村繁荣和农民富裕
《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2007]]号）提出，新农村建设要把发展现代农业放在首位。发展现代农业可以有效地统筹兼顾农业发展、农村繁荣和农民富裕三个目标。当前我国的农业发展面临着两大历史性的机遇：一是农产品消费结构升级，高品质的农产品需求增加；二是城镇化速度加快，农民数量减少，但粮食需求增加。在新农村建设的过程中，通过发展现代农业，实现农业的集约化运营，提高农业的产出和产品附加值，可以满足日益增加的对高品质农产品和粮食的需求。现代农业中绿色农业、有机农业是比较典型的劳动密集型产业，其发展能够为农民提供新的工作岗位和增收渠道，实现农民增收和富裕。而观光农业、创意农业的发展能够吸引大量的城市人口到农村中来观光、旅游、采摘，增加城乡互动，增进农村繁荣。现代农业发展的另一个方向是建设现代农业园区，围绕农业园区建设，配套农民集中居住区的打造，也可以解决农业发展、农民富裕和农村繁荣。值得注意的是，现代农业并不完全等同于农业产业化，现代农业的发展也并不必然要求农业的大规模运营，农户可以是现代农业的经营主体。在成都市的实践中，开发联建引入的企业很多以农业产业化的名义租借农民的耕地作配套景观用地，实际上不是在开展现代农业，而是变相地改变耕地的用途，这将会长期牺牲农业的发展和农民的利益。
4．完善农村集体经济组织，推进农民合作组织建设，增进农民和市场对接
实践证明，农民与企业的直接合作成本过高难以实现，农民与企业的合作最终会采用以农村集体经济组织为中介的方式完成。为了降低农民与农村集体经济组织之间的委托代理成本，要完善农村集体经济组织的构造，缩短委托代理的链条，加强道德风险和决策风险的防范。成都市温江区在探索实践中推行的农村股份合作制就被证明是一种比较可行的方法。通过股份合作制公司，既可以成立经济实体进行农业开发，也可以采取租赁或入股的方式与外来企业进行合作，为对接农业开发项目、实行规模经营创造了良好条件。[5]
要积极推进农民合作组织建设，使农民合作组织成为农民与市场对接的重要中介。从世界各国的情况来看，农业的基本经营主体都是农户，农业以家庭经营为主体是由农业生产的特点决定的。家庭经营农业具有利益目标一致、决策成本低、承担风险能力强、管理监督成本低等优点，[6]可以避免出现大规模经营农业产生的劳动监督和计量等极其困难的问题。在农民自愿的基础上发展为农户提供服务的合作组织，利用合作组织为农民提供农田水利等农业基础设施、良种等要素供给和产品销售服务，能够扩大交易规模、降低交易费用，实现农户与市场的有效对接。更重要的是，农民通过参加合作组织能够分享来自农产品加工和销售带来的部分利润，而在“公司十农户”等农业产业化发展模式中农民则无法分享这部分丰厚的利润。事实上，中国农业的未来不在于大规模机械化的农场，而在于资本劳动双密集化的家庭经营，其更适合绿色农业等现代农业的要求。家庭经营的农业仍然需要从生产到加工销售的一体化，在“公司十农户”、“专业市场十农户”、农民合作经济组织等一体化模式中，农民合作经济组织才应该是重点发展方向。[7]因此，政府应该逐步将扶持现代农业发展的重心转移到农民合作经济组织上来。
5．有条件的放开农村建设用地用途管制
在严格管制耕地用途的前提下，政府可以适当放开农村建设用地用途管制。这样做不仅有助于形成城乡统一的建设用地市场，提高农村建设用地的价值，为新农村建设筹集资金，也可以有效增加房地产用地的供给，降低商品房的价格，化解房地产行业的风险。在当前商品房价格过高，公租房和经济适用房供给过少的情况下，放开农村建设用地，可以吸引民间资本来开发公租房等保障房，保障百姓安居。城市居民到农村购房，能够实现资源的双向流动，更有利于资源的优化配置，同时增进城乡交流，缩小文化代沟。此外，允许在农村建设用地上开发房地产还可以起到调节收入分配的作用，使农民房屋也成为财产，增加农民的财产性收入，缩小城乡收入差距。
参考文献：
[1]郭晓鸣．以还权赋能为主线的市场化改革进程[J]．中国房地产，2009，（05）．
[2]四川省社会科学院调研组．必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险[J]．农村经济，2011，（02）．
[3]北京大学国家发展研究院课题组．还权赋能：奠定长期发展的可靠基础[M]．北京：北京大学出版社，2010．
[4]四川省社会科学院课题组，成都市新型城乡形态构建研究[J]．经济体制改革，2010，（05）．
[5]四川省社会科学院课题组．成都“试验区”建设中的农村土地产权流转制度创新[J]．农村经济，2009，（09）．
[6]吴敬琏．当代中国经济改革：战略与实施[M]．上海：上海远东出版社，1999．
[7]黄宗智．中国的新时代小农场及其纵向一体化：龙头企业还是合作组织？[A]．中国乡村研究（第8辑）[C]．福州：福建教育出版社，2010．
注释：
①例如，成都市的第一个挂钩项目拆旧区—郫县唐元镇长林村新增的建设用地指标就流转到靠近郫县县城的犀浦镇和友爱镇。
②例如，成都市锦江区采用的“大集中、大统筹、大流转”模式，先将农民的集体建设用地使用权确定给新型集体经济组织，新型集体经济组织再将土地的整理开发经营权委托给农锦公司，农锦公司再委托给区农投公司，区农投公司流转给各个企业；获取收益后，则按上述逆序分配。
（作者简介：段胜辉 博士研究生 北京大学经济学院）
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