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财政改革的重点从收入转向支出
马国川（以下简称“马”）：一九九八年你正式出任共和国第八任财政部长，接替了刘仲藜。
项怀诚（以下简称“项”）：我和刘仲藜关系非常融洽。我们长期打交道，是老朋友、老伙计了。
一九九四年我调到国家税务局任党组书记、副局长，刘仲藜是财政部部长兼税务总局局长，但是税务总局的工作由我主持，全权负责。因为我有一个组织观念，刘仲藜是局长，我必须要给他汇报工作。我就跟刘仲藜说，我一个月给你汇报一次。他说你别来，我不管，你大胆地干就行了。我又说，我一个季度给你汇报一次。每次他都说，你别来，我来吧。税务总局有他的办公室，我在三楼，他在四楼，他每次来都带一个空的公文包，里面连一张纸都没有，然后到我那儿坐着聊聊天，聊完了以后他就走了。给他留的办公室他一天都没有用过。到了一九九八年，刘仲藜任国务院经济体制改革办公室主任，就把我调回财政部当部长。马：你上任的时候，恰逢亚洲金融危机。
项：一九九八年三月我被任命为财政部部长，根据党的“十五大”精神，财政政策是适度从紧的，并力图缩小财政赤字，但那时经济形势不好，朱镕基总理有一个比喻说：“我使劲踩油门，但是经济就是上不去。”我记得马路上到处都是“大减价”、“跳楼价”，商品卖不出，生产过热，银行贷款也没人贷。一九九八年六月，我在《人民日报》发表了一篇文章，提出了财政政策转型的想法。财政政策见效比较快，货币政策的传导机制长一些、慢一些。当时我国的基础设施比较差，可以加大投入。当然各方面还有些不同意见，但我感觉确实再不能拖了，在北方过了十一月以后就霜冻了，基本工程建设都得停。很快，六月份之后，高层就做出了决策。当时是以基础设施建设为主要投资方向，包括水利、机场、农村电网、高速公路等。另外，当时粮库缺乏，安排建设了不少大粮库，而这些基础设施在之后几年都派上了大用场。当时的情况是财政手里没多少钱，要实行积极财政政策，压力很大。最后国家决定发一千亿元国债。
马：你从税务总局调回财政部工作，就提出来财政改革的重点要从收入转向支出。为什么呢？
项：一九九八年我调回财政部工作以后，和党组同志一起研究认为，一九九四年以来，财政收入稳定增长的机制已经初步建立起来了，收入方面的改革是继续不断完善的问题。改革的重点应当转移。后来先后提出了财政支出的十项改革，包括现在实行的集中支付制度、转移支付制度，政府采购制度等。马：这体现了与时俱进的思想。
项：财政改革要与时俱进，要不断推进，不能毕其功于一役的，而且永远要有改革的思想。要有长期改革的思想，改革是千万不能停的。比如说所得税改革。分税制改革的时候，我们和朱镕基同志之间还有一些争论，争论的问题是增值税的税率定在17%，还是19%？所得税怎么定位，究竟是共享税还是中央税收？当时朱镕基就提出来，增值税基本税率17%，个人所得税先交给地方，企业所得税随企业的隶属关系走，中央企业交中央，地方的交地方。当时我们这些人多多少少都有一点知识分子的毛病，改革的时候我也看很多书，所有的本本上都讲所得税是应当共享的嘛，不应当归一家。朱镕基是当家人，我们之间有争论，最后当然是胳膊拧不过大腿了，我这个人也不是非常固执的人，我保留意见，就那么执行了。我现在回想起来，他当时讲的几句话是很有道理的：现在中央企业、地方企业分配关系很复杂，三天两头算账算得清吗？不如先按隶属关系走，以后情况变化了，条件成熟了再调整嘛！个人所得税将来是个大的收入来源，现在先交给地方，收多了以后再收回来。现在把它共享了，这个钱就收不上来。
马：中央企业、地方企业本来是清楚的，后来企业之间互相参股、合并，还有和外资合营的，已经分不清中央和地方了。
项：企业所得税应该交给谁呢？已经不清楚了。我们不断地向朱镕基反映，他也说，企业所得税和个人所得税的改革看样子要启动了，你们做方案。二○○二年的夏天，他去检查长江的水利设施，我作为随行人员跟着他去了，一路上他每天晚上看我们的方案。第一个方案他不同意，拿回来了，我们连夜再改。第二天又送上去，又改。中间我们有个争论，就是变成共享以后中央和地方怎么分配比例。开始有些不同意见，后来统一了，第一年对半分，第二年开始分。所得税收入分享改革是中国继一九九四年分税制改革后，财政管理体制方面的又一次重大改革，非常成功。马：朱镕基对财政工作很满意。
项： 我不敢这样说，他是个追求完美的人，对我的工作他不可能很满意，比较满意就不错了。他是表扬过我，那是表扬财政部，表扬财政干部，我不能贪天之功。
马：香港中文大学校长金耀基曾经称赞说：“中国不但有世界上最好的总理，还有世界上最好的财长。”
项：这是过誉之词。财政没有什么了不得了，做得好坏，主要看对每一个时期的中央工作重点，能不能配合得好，也就是政治敏感性要强，一直到朱基时代，我当部长，他有时候还批评我，说你们财政部就是缺少政治观点，也缺少经济观点，只有财政观点。什么叫没有政治观点？就是不从政治上来考虑问题；什么叫没有经济观点，就是不从整个经济来考虑问题。再说得白一点，就是站得低。当然我也不服气，我跟他说，其实真正和你一条心的还是我们。只有我这儿平衡了你才能平衡。改革的体会
马：您参与多项改革，有哪些体会和心得？ 项：体会很多，笼统地说有这么几点：
第一，财政体制改革要正确地把握财政和财权的集中程度。在集权和分权之间找寻一个合理的比例关系，这是我们体制改革的核心，是几十年来的财政体制改革始终围绕的核心。马：到底什么是合理的？
项：每一个时期是不完全一样的，有的时候要相对集中一点，有的时候可以相对分散一点，都是为时代服务的。比如说解放初期，朝鲜正在打仗，中央提出来“边抗、边建、边稳”的“三边政策”。在这个时候，政府就要集中了。集中一点人人都理解，到改革开放初期，政府的权力是过于集中了。企业没有活力了，地方没有活力了，所以就要分散一点。来激发、调动积极性，所以上世纪五十年代的统收统支是对的，八十年代的适当分散、调动积极性也是对的。因为历史背景不一样。我认为，财政收入中，中央政府至少要保持55%—60%。这是我们中央政府实施宏观调控必要的基础。手里没把米，连鸡都叫不来。马：现在有些人对宏观调控不以为然？ 项：必须要有宏观调控，当然宏观调控要适应不同历史阶段的要求。我们这样一个国家，离开中央政府的宏观调控必乱，至于说中央政府的宏观调控是紧了还是松了，是正确的还是不正确的，是正调控还是反调控，那是另外一回事。但是调控一定要有的。
第二个体会，财政体系要相对地稳定。多变不是办法，会造成上下互相猜忌，地方上没有稳定的预期。所以，在一个时期里财政体制要相对稳定，这是一种制度保证。改革追求的是制度创新，相对稳定的财政体制应该是我追求的目标之一。
第三个体会，财政体制改革是经济体制改革的一个侧面。财政改革不能过于强调，更不能说它就是最大的改革，它只是配套改革的一个方面。所以既不能滞后，也不宜孤军深入，就跟打仗一样，一定要照顾大局。你是突破口，但是决定胜负的不是你这个突破口。马：决定胜负的是全面改革，是集团军，不是一个方面军。
项：第四个体会，财政体制的调整实际上就是利益的调整，是利益分配关系的调整。任何调整都涉及方方面面利益的增减，所以一定要非常慎重，稍有不慎就会伤及到中央、地方或地方的一个层面。从这个意义上讲，我是主张财政体制要实行渐进的改革，缓缓而行，稳步前进。我也知道有的经济学家，对缓缓而行、稳步前进有不同看法，我们这些人不是经济学家，我们都是做实际工作的，一招不慎就可能造成很大的影响。所以宁可谨慎一些，不要冒进。宁可保守，也不能激进。我们做财政工作的干部经常被描写成为保守分子，我觉得很正常，我从来不讳言、也不害怕人家说我保守，我是缓缓而行、渐进原则、稳步前进、稳步推进。
第五个体会，财政改革要有长期打算，不要期望毕其功于一役。我们搞成功的这一次财政改革，是由前三十年的历届老同志为我们打下了基础，我们现在的任务是为后人打基础。不冒进，不超越现实。同时要与时俱进，要不断推进财政改革。
第六个体会，重在制度建设，要有制度创新。我做分管预算的副部长时，每次到总理那儿去开会，都觉得总理太难当了，一年财政增加一百多亿，大部分都是地方的收入，中央的部分增加很少，国家计委一屁股就坐掉几十亿，剩下的没几个钱，总理很难当，经常为了没有钱发愁。穷家难当啊。我经常觉得工作做得不好，有愧于领导的信任。李鹏总理召开会议，要我们想办法能不能多收一点钱，这件事情在我脑海里印象很深。
当时财政收入上不去的一个重要原因就是减免税太多，谁都可以当家做主减免税，越权批准减免税人家说你思想解放，不同意减免税人家就说你保守。所以财政和税务部门的压力就很大。一九九二年的六号文件，把减免税写清楚了。我当时想，有没有一种制度本身就对减免税有限制的作用？经济学家跟我说，世界上就有现成制度，就是增值税。我就到欧洲去考察增值税，觉得增值税确实是有道理的。是在增值环节收税，前面已经交了税了可以抵扣，这是一个非常好的抵扣法。这样就引进了增值税，确实起到了很好的作用。
马：所以改革一定要把精力放在制度创新上，红头文件也好、领导英明也好，都是一时的。项：人去政怠，人亡政息，而制度相对比较稳定，所以改革要重在制度建设。我很重视制度，原来不断有人到财政部来要钱，而且来的人越来越多，来的规格越来越高，我就给他们做解释，我们追求的是你来我也给这么多，你不来我也给这么多。一句话，按制度办事。同时要建立正确的机制。包产到户就是解决了一个机制问题。为什么在集体劳动的情况下出工不出力呀？因为干多干少一个样，没有激励。包产到户以后，就有激励机制了。我们分灶吃饭，不就是这样吗？收得多了以后就归你嘛，按照体制来分的嘛。虽然是两个很不同的领域，但是内在的改革机制是一样的，都是为了建立一套有利于发挥积极性的激励机制。我一直主张税收方针应该是“低税率、宽税基、严征管，重惩罚”，也就是说，税率要低，税基要宽，征收要严，惩罚要重。马：在某种意义上重惩罚更重要？
项：我觉得，偷税和小偷是一样的，而且比小偷还可恶，小偷偷的是个人，偷税偷的是国家，等于把手伸到了所有人的口袋里，这是不能容忍的。世界上偷税漏税的人都身败名裂，一些国家的议员为此引咎辞职。人家已经形成一种传统，认为偷税是最可耻的。我们现在还远远没有建立起严格的惩罚机制。关键是观念没有跟上。我们错位得厉害呀，我们的厂长申请到政府的减免税，回到厂里全体职工敲锣打鼓欢迎。要是在国外肯定是笑话，因为这只能说明企业家的无能嘛，你不是个合格企业家，才要人家减免税。
一个好的财政体制有这么几个衡量的标准，第一要能够调动两个积极性。第二要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系。第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长。第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念。第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控，在中国没有调控必乱，所以政府的调控是必不可少的。最后一条，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。财政体制改革是构建社会主义市场经济体制的一个部分，而不是它的全部，所以既不能单兵突进，也不能拖人后腿。我的理财思想
马：您做了近五十年的财政工作，能否总结一下您的理财思想? 项：首先是实事求是。做财政工作和别的工作不一样，我们那一届政府的总理朱镕基有一次讲，“财政是白花花的银子，是假不得的”。财政工作更是要实事求是地去做。我们之所以对陈云特别尊重，就是他在“左”的思潮的面前始终能够坚持实事求是。马：保持比较清醒的头脑。
项：所以毛主席一再批他，但是到困难的时候还找他，“国难思良将”啊。财政工作永远要坚持实事求是，当别人热的时候，你尽可能别热，尽可能冷静。陈云同志有过一句话，要我们“戴瓜皮帽、吸水烟袋、踱方步，坐冷板凳”，就是说要头脑清醒。马：实事求是，说起来简单，可是坚持起来最难。
项：第二，是财政平衡好，还是不平衡好？现在虽然还没有人说不平衡好，但是连续几十年的赤字。而且还有理论根据，西方国家就是这么搞的呀，美国不是一直在搞赤字财政吗？我觉得财政还是要坚持平衡思想，所谓坚持平衡，并不是说每年一定要追求平衡。发展的过程中允许不平衡，这个是正常的，但是如果我们财政的思想上就是不平衡，财政预算不必平衡，就危险了。奥巴马虽然提出了一万八千亿美元的赤字，但是他已经制订了几年之内减少赤字的措施。所以财政的理财思想还是要坚持平衡的观念，也是财政信贷综合平衡的发展观念。只有平衡的发展理念才是持续的发展理念。
马：财政工作一定要坚持综合平衡的观念，只有平衡的发展才是可持续的。
项：第三，先经济后财政。经济决定财政，财政反过来影响经济。财政本身是一个分配职能部门，它不创造收入。创造财富的是物质劳动生产者，是经济活动，所以财政部门一定要把自己的位置摆对，是经济决定需求，是先经济后财政，而不是反过来。第四，先吃饭后建设。可以说，我一辈子很长的时间就是给老百姓谋饭吃，我一开始当副部长，分管农业财务，当时的农业主要就是搞粮食吃，主管农业的副总理是田纪云。有一段时间每个星期天都要开会。从财政上来说，先要把吃饭问题解决了，再解决建设问题。这也是陈云同志的一贯思想。历史的教训是，我们往往好心想跑得快一点，把基本建设安排得比较多，一屁股坐下去之后别的就顾不上了，影响了吃饭。李先念做财政部长的时候说，作为一个财政干部，就要知道家里的瓶瓶罐罐都在什么地方，有什么家当。几亿人口，第一是要吃饱饭。
第五，留有余地。不要花过多的钱，尽可能不要花明天的钱。马：这和您刚才讲的平衡观点是有联系的。
项：有联系。事实上在很长时间里，在留有余地这个问题上都表现为财政部门和其他部门之间的一种矛盾。别的部门都希望多划一点钱，财政没那么多钱，这样部门之间就出现一些分歧。但是即使财政再富裕，也不可能满足大家的需要，所以一定要坚持编制计划留有余地。第六，勤俭办事。以前我们也经常讲，钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的。钱是永远不够花的，但是花钱是非常容易。所以花钱一定要非常谨慎，花钱的原则就是勤俭节约，这是历代中央领导一贯提倡的，但是真正能够做到的非常少。我们当前经济社会中一个突出的问题就是花钱的问题，一定要少花钱多办事，办一切事情都要勤俭。这些话不知道讲了多少年。但是现在似乎有些忘乎所以了。不能忘乎所以。
第七，一定要尊重地方，发挥两个积极性。我们是一个幅员辽阔的国家，地区经济发展很不平衡，这是由于历史原因、资源条件造成的。不能依靠中央一个积极性，一定要考虑地方的积极性。
马：在进行分税制改革的过程中，您对此应该有深刻体会。
项：体会很深。分税制改革里有很多政策就涉及两个积极性。中央领导较有远见，当时定的原则是照顾地方。事实证明，尊重地方、保护地方，给地方让点步的决策，使得整个改革能够顺利进行，稳定了十几年了。中国的财税体制能够稳定十几年，历史上没有过。回过头来扪心自问，反复自省，我觉得这里边有一个更为深刻的道理：在处理中国的重大问题，包括财政问题的时候，一定要照顾到地方，要尊重地方的利益。尊重地方意见并不是说就完全按地方要求做，还是要实事求是，但是首先要有尊重地方的意识和观念。分税制之所以能够十几年稳定下来，大家觉得是一个好的体制，第一，在定基数的时候中央领导照顾地方的利益；第二，在实施改革的过程中继续照顾地方的利益。改革以后中央财政收入比例提高50% 多，钱不是中央财政自己花，而是把它转移支付给了地方，到二○○八年转移支付达到一万三千八百亿元，而改革前才几百个亿，这才叫照顾地方。所以如果不考虑地方的利益，只考虑中央一个积极性，最后一定是使全体利益受损。当然，对地方来说，也不能只强调地方利益，要讲全局观念。这是一个辩证的关系。
第八，照顾到各方面的利益。财政要权衡全面，而不是只照顾一家。教育、军队、农业、水利、科技等都很重要，把所有的重要性都加在一块儿，比例就超过了一百。财政上要照顾到各方面的利益很难，但是必须要做到。其中要突出强调农业，一定要在相当长的时间里给农业一个突出位置。
第九，改革创新的思路和与时俱进的思想。中国的改革是一个历史阶段一个历史阶段走过来的，可能一段时间里这个快一点，那个慢一点，但是总体上不能停。整个经济体制改革也有慢的时候。但是都不能停，停了就危险。严格地讲，现在改革要防止停止的问题，不是说它已经停止了，要防止停止。马：您总结的九个方面的理财思想，既是对历史经验和教训的总结，而且都有现实意义。财政工作有其特殊性，就是它是分配领域的工作，负责的是分配。
项：因为负责的是分配，所以一定要分清什么是主要的比例关系。我觉得，有几个比例关系是财政工作中需要经常分析、比较和研究的。第一，是国民收入初级分配的比例关系。劳动者创造了国民财富，国民财富应该怎么分配？初次分配决定多少比例是给国家，多少比例是给单位、给企业，多少比例是留给个人。当然，这属于初次分配，财政部管的是再分配，负责的是给国家这一部分怎么再分配。但是初次分配很重要，初次分配比例关系我研究得不够，我的感觉是现在给个人分配的比例偏低，多少年来没有提高。老讲要提倡消费，说穿了，老百姓手里没有钱，消费就上不去。第二，是积累和消费的比例关系。吃饭和建设就是一个积累和消费问题。总体上来说，我们用于积累的资金和比例偏高，要调整当然有个过程，但是思想上一定要清楚积累和消费的合理比例关系。第三，初次分配里财政收入占国民收入的比例要适当。我一直提倡财政占国民收入的比重在25% 左右比较合适。第四，也就是财政收入中，中央和地方的比例关系。在今天这个时代，中央政府至少要保持55% — 60%。并不是说中央政府自己就要花这部分钱，其中包括转移支付，如果没有中央政府的转移支付，地方之间就不可能均等化，不可能平衡化。陈云影响了我们这一代人
项：如果以一个财政干部的角度来讲中国六十年财政，我并不是一个合适的人选。共和国六十年，我到财政部工作将近五十年，其中有一半的时间是做财政部最基层的干部，后来的二十多年走到财政部领导岗位上。但不管是当一般干部也好，还是做部长、副部长也好，从中国财政六十年历史来说，我都不是决策者。马：是历史的见证者？ 项：只能说见证一部分历史。马：而且也参与创造了历史。
项：这不敢说。因为有各种局限，对历史的偏见都是避免不了的。如果说这一代人在思想上完全是市场经济的思想，实际上是说假话。马：您非常坦诚。
项：我们这些人身上永远留着计划经济时代的痕迹，这种痕迹是少一点、还是多一点，在于我们在计划经济向市场经济转轨的过程中，对中央精神的理解是深一点还是浅一点，跟中央的步伐是快一点还是慢一点，对自己的要求是高一点还是低一点。如此而已。马：也有一个学习能力问题。
项：也有一个悟性问题。今天要说我来讲中国财政的六十年，不可避免地带有我们这一代人的思想。我们这一代人成长过程中，在思想上受影响最深刻的是谁呢？是陈云、劲夫、吴波、丙乾等人指点我们工作，影响我们的为人，这是近距离的。陈云和我们没有近距离接触，但是我们从参加工作以后，就不断地听到陈云指导经济工作的事情。比如，在解放初期，他在上海指挥统购统销的战役，成就辉煌。现在来看，统购统销似乎有问题，但是当时非常实用。
马：不能把具体的历史环境背景抽离出去来看问题。项：我始终对他有感情。但是我们也很清楚，今天用这个办法已经不行了。但是，这并不影响我们对陈云的尊重。陈云同志是解放以后第一任财经委员会的主任，我们财政部的直接领导几乎都是在陈云同志领导下工作的。他提出了很多观点，尤其是他提出的“不唯书、不唯上，只唯实”对我们的思想影响深远。再如，他提出，分析问题、研究问题要采取“比较、交换、反复”，多少年来我们就是这么实践过来的。陈云提出，要树立三个观念：政治观念、经济观念、财政观念。
对财政这六十年的历史，不同的历史阶段是有不同的评价。领导对财政部不是很满意，这并不奇怪。我们最敬重的一位领导胡耀邦，对财政部就不是很满意。比如，他曾经批评财政部，“你们老拿这个财政赤字来压中央”，还曾经批评说“财政部是小脑发达，大脑不发达”。这是什么意思呢？就是该办的事办不了，不该办的事天天一套一套的。他的语言幽默，但是财政部听了以后压力很大。他是总书记，一言九鼎啊。那时候党内还有老同志，谁出来帮财政部说明情况呢？就是陈云。陈云心平气和地说，财政部讲那个赤字不是假的，是真的。一九七九年、一九八○年正是耀邦出来工作的时候，财政赤字第一年一百三十八亿，第二年一百七十八亿。那时财政收入多少呢？一千一百亿，赤字率是百分之十几啊。高得不得了。所以陈云讲，那不是假的，那是真的。就讲了这么一句话，就给财政部解了围。当时吴波是部长，他就讲赤字是怎么造成的，讲得清清楚楚。耀邦城府很浅，是个直言快语的人，知道了实际情况就过去了，也没有再追究财政部的责任。所以在吴波、丙乾同志家里都有陈云写的条幅“实践是检验真理的唯一标准”。我们这代人一看就知道其中的含义。所以，人的一生潜移默化比什么都重要。我们都对陈云心存感激。现在讨论市场经济，有时候会批评老一辈领导。我觉得如果说陈云当时的思想是市场经济的一大套，那就不是陈云，那根本都是假的。
马：每一代人都有自己的局限性，也都是在前人的基础上前进的。
项：我们走过的六十年是一个摸索的过程，是“摸着石头过河”，没有人在当时就清清楚楚地知道，十年以后怎么样，二十年以后怎么样。我们不可能在五十年代时期就想到这些，我们也不可能在六十年代就想到今天怎么样，我们是在实践的过程中不断地摸索、完善。在六十年中，我们应对了很多挑战。包括美国对我们的封锁、朝鲜战争和越南战争、苏联撕毁协议、三年自然灾害、“文化大革命”，也包括改革开放出现的新问题和思想的混乱。我们的六十年，不是高歌猛进的六十年，不是莺歌燕舞的六十年，而是充满了挑战、充满了艰难探索的六十年，是既有丰富的经验、又有很多深刻教训的六十年。我们是怎么走过来的？我们是摇摇摆摆走过来的。
马：摇摇摆摆走过来，很形象，也很真切。
项：六十年的成绩是公认的，没人能够否认。第一，我们打破了帝国主义的封锁。我们一段时间走的是闭关锁国的道路，但是我们要客观地评价历史，当时走闭关锁国的道路一定程度上也是被迫无奈。第二，打下了民族复兴的一个基础。第三，走出一条与众不同的中国特色社会主义建设道路。这条道路是不是已经非常清晰了？没有，还要继续摸索呢。
所以我们现在要特别谨慎：第一，不要感觉太好；第二，碰到问题以后也不用灰心丧气。老实说，我们历史上碰到的困难比现在碰到的困难要深刻得多，严重得多，今天我们碰到什么困难？无非一个就是世界性的金融危机给我们带来的影响。我们现在有六万多亿财政收入的水平，有两万多亿外汇储备的水平，和当年已经不可同日而语呀。所以既不要感觉太好，以为中国现在是世界第一了，也不要妄自菲薄。财政改革在发展中，方向是公共财政。改革任重道远，需要继续努力啊。
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