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美国教师绩效工资制度改革对我国的启示《江玲 教育探索 2010，7
摘 要:美国在教师工资制度上进行过多次的变革,绩效工资制随着社会的发展不断走向完善。美国教师绩效工资改革的经验,为我国中小学正在实施的教师绩效工资改革提供了以下启示:应该正确理解绩效工资的本质意义;绩效工资的评定要力求客观公平,避免引起恶性的竞争;工资制度改革要有创新思维。
关键词:美国教师绩效工资;改革;启示
中图分类号:G571.25
文献标志码:A
文章编号:1002-0845(2010)07-0155-03
2009年9月6日,在中国第25个教师节来临之际,温家宝总理在北京市第35中学调研时说,一个国家有没有前途,很大程度上取决于这个国家重视不重视教育,一个国家重视不重视教育,首先要看教师的社会地位。而教师的社会待遇问题是提高教师社会地位的关键,教师的工资理所当然就是关键之关键了。本文从美国教师绩效工资的改革入手,在深入剖析美国教师绩效工资改革经验的基础上,提出对我国中小学正在实施的教师绩效工资改革的启示。
一、美国教师绩效工资制度改革的实施
提到绩效工资,其原始形态可以从早期上海滩的码头搬运工以及美国农场里采摘橄榄的工人身上找到,他们的工资就是按照工作量的多少和工作能力的大小来计算分发的。绩效,可以理解为“成绩、成效”[1]的意思,所以,绩效工资,又可以称为绩效加薪工资、奖励工资(Merit pay)或与评估挂钩的工资(Appraisal related pay)。绩效工资,就是以教师在教学中实际表现出来的教学成绩或成效作为教师工资评定的标准,根据教师的最终劳动成果来确认其劳动报酬。绩效工资是与劳动制度、人事制度以及基本工资制度密切结合的一种工资制度,一般认为绩效工资是由基本工资、年龄工资、岗位工资和奖励工资这四部分所构成。与传统的工资制度相比,它是将教师工资与可量化的业绩挂钩,把激励机制融于学校教育目标和教师个人业绩之中,使工资向业绩优秀的教师倾斜,突出学校团队精神和教师形象的一种工资制度。因此,实施绩效工资制度,在激励教师、提高教师工作积极性上所发挥的作用是不言而喻的,同时,这也为整个教育教学质量的提高提供了保障和支持。
1.改革背景
美国的教师工资改革,先后经历了19世纪的“膳宿工资制度”、19世纪末20世纪初的“等级工资制度”以及后来的“单一工资制度”。随着社会的发展和教育的巨大作用的凸显,教师待遇问题已不能通过单一工资制度来解决。随着美国经济的发展,企业中通过对不同雇员的业务能力而付工资的做法引起了学校管理者的思考。面临学校教师流失严重、学生学业和能力水平下降的趋势,一些州开始实施绩效工资制度,试图通过工资制度的改革来使当时的教育问题得到解决。
2.实施进程
在美国工资制度的变迁中,19世纪末20世纪初的“等级工资制度”就孕育着绩效工资的雏形。马萨诸塞州的牛顿市在1908年就实行了绩效工资制。但由于绩效工资本身存在的弊端和教师们的强烈反对,绩效工资的改革试验在后来的几十年里也被搁置了。20世纪80年代以来,为了在中小学顺利实现教育质量提升的目标,教师待遇问题重新摆到了美国议会的桌面上,关于教师工资制度的改革热潮再一次被掀起。1983年的美国教育部报告中就提出要把绩效作为教师工资的基础,后来在1989年、1996年以及1999年召开的全国教育会议上,都要求建立绩效责任制。里根总统上台后,绩效工资在80年代后成为重点推广的对象,后期发展成为个人绩效制、学校绩效制以及绩效工资制与知识技能工资制混合这三种模式。
1991年4月18日,刚上任不久的“教育总统”乔治•布什通过签署《美国2000:教育战略》(AldERICA 2000:ANEducation Strategy)这一振兴美国教育的方案秀出了自己“重视教育”的角色。报告中,布什政府提出了迈向21世纪的全国六大教育目标和21个具体要求,其中有一条就是“给予在不同条件下工作的教师和取得不同业绩的教师不同的薪金”[2]。也就是说,“对教师实行级差工资制,主要对优秀教师、核心课程教师、辅导新教师的教师以及在恶劣环境中工作的教师实行优薪政策”[3]。这种制度,我们可以认为就是一种绩效工资制度的表现形式。在此之后,2001年美国众议院又通过了《提高教学效果措施法》,它建议建立公立学校教师绩效工资制度,并资助各州建立对教师工资制度有重大影响的绩效工资计划。次年,伴随布什总统的“不让一个孩子落后”的法案的签署,鼓励学校建立绩效工资制度的趋势更加明显。目前,美国绝大多数州都实行了绩效工资制。最近,美国总统奥巴马也提出“教育改革包括绩效工资计划”[4]的主张。
3.改革经验
美国教师绩效工资得以推进在很大程度上与领导人的重视和相关法律的积极出台有密切关系。《美国2000:教育战略》是美国历史上第一次由总统直接提出的教育改革文件。在政府干预下,这次教育改革使“绝大多数州增加了教师的薪金,教师职业对大多数毕业生的吸引力有所回升”[3]。随着社会的发展,单一的工资制度遭到了不同程度的批判,而不同的绩效工资制度在美国得到了推进,尤其是在教学委员会(The Teaching Commiion)这一组织的大力推动下,为教师增加报酬的罗蒙内计划、米尔肯基金会的“教师提升项目”(TAP)的增值评估绩效工资制就是典型的案例。同时,美国其他一些州在绩效工资制度的实施上也根据各州实际采取了创新性试验方案。研究者根据各州实际情况对绩效工资制度的创新都不能不说是一个进步。比如,田纳西州的查塔努加市就将提高差校的教学质量作为教师工资评定的侧重点,这种方法从差校学生的学习成绩上已经看到了它的效果。丹佛计划要求教师既要在学生学习成绩的提高上下工夫,同时也要注重自身的在职培训。而休斯顿将通过缩小教师奖金奖励范围、提高奖励力度的措施来实现一种平等,力图鼓励教师在教育职业生涯中达到一种尽善尽美的境界。
虽然绩效工资在美国取得了一定的进展,但是从目前实施的状况和曾经停滞的原因中我们也发现其中存在一些不合理的因素,并因此对改革构成了阻碍。
首先是将教师的个人绩效与学生的学习成绩挂钩的评定标准造成了不公平。在绩效工资制度的实施上,范德比尔特大学教育学教授吉姆Guthrie说,教师的参与是必不可少的[5]。但据美国教师协会的调查数据显示,只有22%的教师支持绩效工资制度,63%的教师是反对的,有近三分之二的教职员认为他们应该得到绩效工资[6]。而出现这一现象的背后原因就是由于绩效工资本身的评定标准不合理,它要求与学生的学习成绩挂钩。但教师们反映,“很多因素会影响考试成绩,包括一些他们无法控制的,如,家庭收入和家长的参与程度”[5]。显然,这种标准是难以真正起到评估作用的,相反,它只能引起教师的失望甚至是道德的沦丧,如教师可能会放纵学生在考试中的作弊、抄袭等行为。美国的路易Malfaro说:“如果这仅仅是为了以不同的方式赚钱,不对全系统进行强迫性的改变,我认为它没有发挥它的潜力,这只是为了多一个教育流行罢了。新物种来了,四处踢了几年,然后消失了,这将是一种耻辱。”[5]
其次是对新教师的支持力度不够引起年轻教师的流失。“目前,几乎一半的新教师在在岗后的第五年离开。我们需要减缓这种人才外流,因为我们公立学校系统迫切需要的质量和稳定性是离不开有经验的职业教师参与的。希尔斯堡的经验(最富裕的学校教师是那些收益最大的老师)表明,绩效工资法,充其量是一个正在进行的工作。除非国会议员都愿意为其他地区更谨慎地考虑,否则他们可能不会看到他们想要的结果。更令人不安的是,他们最终可能离开学校——这种对辛勤工作的教师来说最有意义的地方”[8]。透过这番话,我们又可将此与教师支持率不高的现象联系起来。也正是因为许多入看到了绩效工资制度在不发达的学区和对新教师的财政支持的不够充分,已经看到事态恶化的严重后果,许多领导人都在积极地改善这一状况。“赔偿委员会在每所学校由校长、校长代表和两名教师工会成员组成,他们将会对如何分配奖金进行控制。该委员会可能会在决定如何分配资金的过程中使用各种标准,但可能并不以资历教师的特权这一评价传统作为分配基础。毫无疑问,如果我们要吸引和留住教师,我们必须能够创造一种环境,因为这个行业的成员更有理由希望他们能够成功。如果我们都实现了我们做出的承诺和工作的退休福利,这将不仅是老教师在教学工作上的动力,也是对新教师终身职业的吸引,并能使他们乐于继续为教育这一长久事业而努力”[7]。
二、美国教师绩效工资制度改革对我国的启示
2008年年底,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,决定从2009年1月1日起,在全国义务教育学校实施绩效工资,确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平,同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。
我们实行教师绩效工资制是一种工资制度的创新。美国绩效工资制度改革的实施和实践经验可以让我们获得一些启示,为我们提供了一定的借鉴。
1.正确理解绩效工资的本质意义
实施绩效工资后,教师的收入包括基本工资和绩效工资两大块。其中,基本工资由国家发,绩效工资又分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。在分配中坚持多劳多得,对做出突出成绩的人员要有适当的倾斜。因此,实施绩效工资制度不能单纯的与“涨工资”划等号,它仅仅是建立了一种新的收入分配机制和制度,使教师的收入由过去的“工资加津贴”变成岗位绩效工资制,使得教师收入分配制度的关系得到了理顺。同时,我们应该明确,实施绩效工资最终的目的是为了推动教育教学改革,进一步提高中小学教师的地位,是吸引和鼓励各类师范生长期从教、终身从教的手段,更是激励广大在岗教师大有作为、促进义务教育事业更大发展的重要途径。
2.绩效工资的评定要力求客观公平,避免引起恶性的竞争
绩效工资的实施在美国之所以不是一帆风顺,在很大程度上与它的评价体制有关系。也就是说,作为评价主体,是否能保证评价的客观公正性是绩效工资实施的首要条件。这里就涉及需要对评价主体进行培训的问题。只有当评价主体用正确合理的手段对教师的业绩进行积极有效的评定时,教师的工作积极性才会朝着有利于教学和教育的方向发展。反之,评价者的主观因素成分掺杂其中,不但会扭曲绩效工资制度本身的衡量价值,更容易引起教师的不良心理反应和影响教师之间的合作能力。只有让更多的人加入讨论中,集思广益,对每一个评价指标和细则做出更合理的推敲,尽可能地减少争议,才能提高实施和回馈的满意度。
同时,评价标准也是十分重要的。教育部2009年2月5日发布的《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》中指出,不能把升学率作为教师绩效考核的指标。也就是说,学生的学习成绩的好坏与教师的绩效水平没有直接关系,学生的考试分数的多少也不能作为教师业绩高低的判断标准。实施绩效工资是为了激励教师更好地去教书育人,而不是走向急功近利、唯利是图的捷径。实施绩效工资制是为了更好地实现素质教育的目标,是在培养全面发展人才的要求下对教师教育教学能力提高的的激励,它永远是为整个民族和国家的教育负责的,教育的公益性决不允许教育走向企业追求利润的轨道之上。
3.工资制度改革要有创新思维
至于支持系统主要是两个大的层面,一是教育管理部门,二是学校。从宏观上讲,稳定充足的财政支持是十分必要的,它是一个大前提,没有财政上的物质准备,绩效工资制度就永远是纸上谈兵,它的全面实施便成了无本之木,无源之水。另外,国家相关的配套的法律法规的制定和完善也是急需的,因为它是地方和各级学校具体实施的蓝本,只有在一个大的框架和同一个实施标准下才可能减少实施中的不公平现象。从微观上讲,学校是教师活动的场所,是负责绩效工资实施和评定的主要单位,学校要使绩效工资的设置更具有激励作用,更能使教师的教学能力得到充分的发挥,并且还要根据各地实际情况,对实施方案和计划随时做出调整。
创新思维在任何时候都是需要的。这里的创新思维包含两个方面:首先,从实施上讲要有法律保障,要不断地完善相应的法律机制及配套设施。如何立法是实施绩效工资面临的重大难题,早日用法制来保障绩效工资的顺利平稳实施是值得我们期待的。同时,绩效工资的实施要与教师的职业道德相联系。湖北省教育厅公布的《湖北省义务教育学校绩效考核指导意见(试行)》明确规定,教师的绩效考核要和师德挂钩,并且考核结果将作为绩效工资分配的主要依据,同时指出,凡是师德考核不合格者绩效考核也是不合格的。这种规定比原始的“计件”显得更人性,更体现时代性。另外,从体制本身的设计上讲,要体现创新性,要不落俗套,推陈出新,根据实际情况指定相应的指标体系,这样就可以大大减少实施的阻力。《江苏省义务教育学校教职工绩效考核工作指导意见》规定不得把升学率作为考核指标,也就是说,学生学习成绩的好坏只是评价教师素质的一个方面而已;教师之间的相互评价、政府部门对学校教育教学水平的检测以及家长和学生对教师教学效果的判断都应该纳入相应的评价体系之中。
参考文献:
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[K].北京:商务印书馆,1998.[2]史静寰.当代美国教育[M].北京:社会科学文献出版社,2001.[3]迟恩莲,曲恒昌.中外教育改革的指导思想与对策[M].北京:北京师范大学出版社,1996.[4]http://online.wsj.com/.[5]http://www.usatoday.con]news/education/2007-O8-18-paying-teachers-N.htm.[6]国家教育发展与政策研究中心.发达国家教育改革的动向和趋势:第l、2、3、4、5集[G].北京:人民教育出版社,1986.[7]http://cityroom.blogs.nytimes.corn/2007/10/17/mayor-announces-plan-for-eacher-merit-pay
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