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我国失业保险制度现状及问题分析
摘要：中国失业保险经过了多年的发展，已相对完善，但随着经济的发展，社会结构的调整，已呈现出诸多问题。我国的失业保险制度经过几次改革，在经济发展中发挥的作用越来越突出。但是与我国庞大的劳动力市场规模和失业人数相比，现有的失业保险制度比照西方先进的制度，仍然是有一定的差距，表现为失业保险覆盖面窄、参与率低和缴费困难等等。本文将就其现状及存在问题作简要剖析。
关键词：失业；保险制度；问题分析
一、失业保险的概念及现状
（一）失业保险的概念及特点
是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的社会保障制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个项目。失业保险制度，通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新实现就业创造条件。其核心内容是社会集中建立失业保障资金，分散失业风险，保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活，并通过失业培训，促进失业者尽快再就业。这种制度有两大功能，一是保障生活，二是促进就业。
失业保险制度作为一项通过国家立法强制实行、由社会集中建立基金、为因中断就业而失去工资收入的劳动者提供基本物质帮助的社会保险制度，有其自身的特点。由于它与社会经济联系紧密，是培育完备的劳动力市场的必要条件，是现代企业制度建立的前提，是促进就业和社会稳定的必要措施，故具有直接性、强制性；失业保险待遇不是每个缴费人都必然享受的，不失业者将终生不能享受失业保险待遇，因而具有互济性；与失业救济不同，享受失业保险待遇的人必须履行相应的义务，符合资格条件，所以失业保险更强调权利与义务的对应性。
失业保险的上述特点，正是我国失业保险制度完善的基础。因为失业保险是社会经济发展的重要保证，与经济发展的联系具有直接性，因此失业保险的制度创新应该是以政府为创新主体的。在制度创新中要确定政府对资金筹集的最后调节者的责任，要开拓新的筹资渠道；要根据失业保险互济性强的特点，建立起资金筹集的激励机制；要根据失业保险权利与义务对应的特点，重新界定失业保险的责任。为了保证失业保险制度进一步改革的顺利进行，体现失业保险强制性的特点，还必须在管理体制上进行创新，尤其要加强法制建设。
（二）我国失业保险制度过去的变迁及现状
20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发
了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。
具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。
但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。
与1993年的《规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。
（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存
入银行的财政专户，实行收支两条线管理。
应该说我国的失业保险制度从建立至今，在对社会失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了一定的积极作用，但随着改革的深入和经济的发展，我国的失业保险制度已在很多方面显露出不足，对其进行改革和完善已是迫在眉睫的问题。
二、失业保险制度中存在的问题
（一）失业保险的覆盖范围
一方面，尽管各国都规定了失业保险的覆盖范围，但并非参加失业保险的人都可享受失业保险待遇。由于失业保险制度担负着促进就业的责任，因此各国对失业保险的资格条件都很严格，中国也不例外。《条例》中规定，失业人员要领取失业保险金，须同时具备三个条件。
1.依法参加了失业保险，所在用人单位和本人履行缴费义务满一年。此条件规定了劳动者的义务，充分体现了社会保险的特性。但在现实中，某些用人单位由于种种原因未能参保或拖欠保费，缴费期限不足一年，那么失业人员是否可以享受失业保险待遇呢？有的省份规定：“用人单位拖欠保费的，职工失业后，按累计实际缴费年限发放待遇，所欠保费由社会保险经办机构继续清缴。”但仍然未明确说明由于用人单位的原因而使缴费期限不足一年应如何处理。
2.非因本人意愿中断就业。“非本人意愿”一般指“终止劳动合同的，被用人单位解除劳动合同的，被用人单位开除，除名和辞退的”等。但其中规定并不明确，如职工违反有关规章制度，甚至故意制造事端，影响正常工作，危害他人利益而被开除也能享受失业保险的话，显然是不合理的，因此对“非本人意愿失业”应详加规定。
3.依法办理了失业保险登记，并有求职要求的。按照《失业保险金申领发放办法》规定，“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内，到经办机构申领失业保险金。如果超过这一期限，算自动放弃享受失业保险权利，以前所累计的缴费年限在下次失业时不再计算”。此条规定过于苛刻，如果失业人员发生一些特殊情况，不能在规定的60日内（有些省份规定为30日）办理申领手续，却因此不能享受相应待遇，显然其今后生活难以保障。可否条件放宽，减额发放保险金或保留其以前所累计的缴费年限在下次失业时计算。
另一方面，失业社会保险是对遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的，因而失业保险覆盖范围主要应是劳动者。由于条件限制，我国最初的失业保险只适用于国有企业职工，这就忽视了对非国有企业职工的保障。随着我国经济发展水平和保障能力的提高，我国在1999年《失业保险条例》中将适用范围界定为城镇企业事业单位及其职工。城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这就使得更多的劳动者能够参加失业保险，保障自己的权利，但仍然存在诸多问题。
一是未将乡镇企业纳入失业保险范围。乡镇企业职工以农民职工为主，乡镇企业经营状况极不稳定，一旦这部分农民职工失去工作，使生活难以维持，还会给社会造成不稳定。还有一批非农民职工在乡镇企业工作，由于乡镇企业不参加失业保险，使这部分人群的权利也难以得到保障；二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围；三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇；四是“职工”范围法律界定不明。目前许多企业为了逃避责任，不与劳动者签订劳动合同，视职工为“临时工”，拒绝为其办理失业保险。而实际上国家对临时工的相关问题早有定论：“用人单位如在临时性岗位上用工也应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险。”但在条例中对职工的界定不明，使得一些企业钻漏洞，职工权
益得不到保障；五是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险；六是即使是《条例》中明确规定的城镇企业事业单位应参保，但到目前为止参加保险的主要是国有企业，其他性质的企业及事业单位参保率不高
（二）失业保险资金的筹措和利用
如何改进失业保险资金的筹措并提高其使用效率，是目前我国失业保险制度面临的一大问题。
《条例》中对缴费基数及比率作了相应规定，但缴费基数并不规范。《条例》中规定：“应参保的城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一年度单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地目前做法并不统一。而且在基金筹集中，欠费现象比较严重，分析其原因：一是一些企业经营不善甚至无力付薪，更不用说缴纳失业保险费了；二是有些效益的企业主观上不愿缴费，觉得本企业职工失业不多，如果缴费，是在背别人的包袱；三是强制性不够。对某些企业拒不参保，拖欠保费的现象，相关机构更无有效措施解决，导致应收未收，基金筹集困难。
失业保险资金的使用效率有待提高，与失业保险的两大功能相对应，失业保险资金的使用方向主要有两个：失业救济和促进再就业。1995年全年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中用于失业救济、促进再就业的有15.1亿元，其它3.8亿并未用于正常的使用方向上。造成这种现象的原因，主要是因为失业保险资金的收支管用由劳动部门单独承担，缺乏有效的监督制衡机制导致失业保险资金流失严重，挪用、挤占多提管理费等现象十分普遍。即使是一些看似被用于失业救济的资金，是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知。
（三）失业保险待遇给付与再就业
我国对失业保险待遇的给付，项目规定较为详细，除了按累计缴费年限的长短领取不同期限的失业保险金外，还规定了失业人员可享受的其它待遇，如：医疗补助、生育补助，丧葬补助和抚恤补贴，以及减免职业技能培训费和职业介绍服务费等，但这一规定尚不完善。由于失业保险制度作用不仅在于保障失业人员失业期间的基本生活，更重要的是承担了促进就业的这一重任。因此，应对失业人员的就业提供更多措施。前面提到失业保险有两大功能，生活保障和促进再就业，这两大功能是相互依存共同发展的，前者为后者提供基础和保障，而没有后者，前者也就失去了意义，而且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济。只有强化失业保险制度的促进再就业功能，适当加大转业训练、生产自救、职业介绍等就业服务的投入，才能降低失业救济的成本。庞大的富余人员是我国企业改革的最大障碍，一些企业为解脱包袱轻装上阵，将大量的富余人员推向社会。这无疑大大加重了社会失业保险制度的负担，而为了确保数以千万计的失业者的基本生活，将不得不提高失业保险费率，这样反过来又将包袱推给了企业，形成了恶性循环。
三、失业保险进制度一步发展的分析
（一）积极扩大失业保险覆盖面
劳动者一旦失去收入，失业保险就要对其基本生活起到保障作用，但我国目前的失业保险制度保障范围不能满足社会的需要。社会保障是所有劳动者应当享有的权利，而且象乡镇企业私营企业等是重要的就业渠道，不把其纳入社会失业保险保障范围中来，不利于劳动力的合理流动，也不利于保持社会安定。因此，拓宽失业保险的覆盖面，建立不分所有制、不分用工形式全体职工共同参加的失业保险是当务之急。上海市于1992年便将失业保险的保障范围扩展到外商投资企业、私营企业等企业的职工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府应当积极制定相关政策，扩大失业保险覆盖面，可向西方先进国家进行借鉴，制定有利于我国失业保险制度发展的政策制度。另一面，针对有些符合条件的中小企业，应集结提高他们的参保率，变相扩大失业保险覆盖面。
（二）实行失业保险筹资制度创新，积极提高资金使用率
1.筹资渠道的创新。由于目前我国失业保险尚处于初级阶段，保险基金没有太多的积累，保障功能还比较弱，但与此同时，由于几十年计划经济造成的企业内部的富余人员又要在短时间进入市场，因此，要解决企业劳动力存量进入市场的问题，必须突出政府在失业保险基金筹集中的地位和作用。政府的这种作用主要从两个方面来体现：第一，规定政府是失业保险的“最后调节者”，并且明确划分中央政府和地方政府在失业保险筹资中的责任。当失业保险出现收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。第二，寻求新的资金来源。从目前情况来看，以下来源是值得考虑的。比如可将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。另外，可把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。对频临破产的企业，国家财政不断注入资金加以扶持是我国的一贯做法。由于国家财政对企业财务缺乏约束力，因此，这样做的结果是，企业就象一个无底洞，资金越丢越多，效益却怎么也上不去，白白浪费了大量资金。如果能从国家财政的企业亏损补贴费中拿出部分资金补充到失业保险基金中去，失业保险基金的保障功能将大大增强。
2.筹资机制的创新。建立资金筹集的激励机制，充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用。由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献。因此，在我国经济还是不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既应包括对缴费者的激励，也应包括对征收者的激励。在对缴费者的激励时主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人帐户，将个人交纳的失业保险金全部记人到个人帐户上，个人帐户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。上述做法旨在减轻每一个缴费单位和个人的经济压力，调动缴费者的积极性。同时还将失业保险与养老保险有机地结合在一起，有利于应对即将到来的人口老化浪潮。不管是采用失业保险税，还是按照现在的管理办法由劳动部门来征收，都应当调动征收者的积极性。为了保证失业保险基金的完整、安全，现在已经割断了征收单位的管理经费与征收数额之间的联系，从而征收积极性受到了影响。因此可考虑财政每年在核定经费时，拿出一块与征收数额挂钩。由于失业保险金共济性强，征收难度也就自然加大，因此这一措施也就显得尤为重要。
3.提高资金使用率的措施。面对失业保险资金使用率低的原因，建议政府行政管理和保
险资金运营要分开，充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查，社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会，对资金的收支运营进行监督。在发放救济金的过程中，对领取者的资格要作详细的调查，防止从事“地下经济活动”的失业者领取救济金。减少失业保险机构的费用开支，使救济金真正起到“救济”的作用。
另外，应设法提高失业保险资金的自身增值能力，可运用暂时闲置的资金，投资于一些风险小、收益稳定的项目，变单纯靠外界“输血”为“输血”与自我“造血”相结合，切实提高资金的使用效率。
（三）强化失业保险制度的促进再就业功能
一方面企业应多从自身挖掘潜力，尽量减少失业，另一方面政府要对接受失业人员的企业实行一些优惠政策，而失业保险机构也可以采取一些资助措施，充分发挥失业保险的促进再就业功能。失业保险机构可资助就业压力大的企业挖掘潜力，尽量提供更多的就业机会；资助企业多接受就业困难的群体，如高龄劳动者、残疾人等。鼓励企业对职工进行内部专业培训，失业保险机构可提供部分资金。1998年国务院规定，凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或类似机构，负责组织本企业下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。失业保险机构就可直接资助这些机构。这样从外部劳动力市场与内部劳动力市场两方面加强人力投资，提高劳动者素质，从而减少失业风险。总之，用积极的促进再就业来代替单纯发放失业救济，是我国失业保险改革的趋势。
最后，市场经济是法制经济，失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，也应建立在法制的基础上。当前存在的以上种种问题也与相关法规不尽健全和完善大有关系，而且原有的两部失业保险法规早已无法满足客观现实的需要，为确保失业保障的强制性和统一性，确保失业保险工作的顺利进行，充分保障失业人员的合法权益，制定我国的失业保险法已是当务之急。
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