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从统筹城乡发展一体化着手
逐步破解城乡二元结构体制 —对如何改变城乡二元结构体制推
进基本公共服务均等化问题释疑
城乡二元结构，就是传统的农村与现代的城市并存的状态，这是发展中国家从传统农业社会走向工业化和现代化的过渡形态。我国的城乡二元结构，主要是指在经济社会发展中，城市和乡村形成两个相对分割的板块，两者在经济社会发展等方面存在差别，主要包括：城乡两种政策、户口一分为
二、生产要素流动阻滞、农民地位长期低下等一种不平等现象。目前，城乡二元分割分治局面尚未完全打破，城乡资源要素流动受到限制，资源配置效率低下，影响城乡经济社会协调发展。
近年来，我市加快推进土地制度、户籍制度、规划体制、公共财政体制、投融资体制、行政管理体制等方面进行了一系列改革，在经济、财政、金融以及各种社会政策等方面向农村倾斜，通过实行以工补农、以城带乡等举措，为最终实现城乡一体化奠定了坚实基础。
就全国而言，建国以来我们的许多制度和政策措施（例如，粮食购销制度、户籍制度和人民公社制度）不是有助于消除这种二元体制，恰恰相反，而是强化或固化了这种二元体制，致使城乡之间的差异日趋显著，城乡分割亦日趋表现
为刚性化。与此相对应，改革开放以来，伴随着中国社会整体转型的渐次加快和社会主义市场经济深度发展，城乡二元社会结构的特征亦在发生着显著的变化。
一、城乡二元结构的现实表现
改革初期的农村改革使得1978年到1984年间城乡差距出现了暂时性的缩小，但是自从1985年国家改革重心由农村转移到城市以后，城乡差距出现急剧扩大的趋势。“城市建设像欧洲，农村发展像非洲”，这句话既夸张形象而又尖锐地道出中国城乡之间的现实差距。
一是城乡居民收入和消费水平差距较大。传统农业的劳动生产率低于非农产业劳动生产率，城乡居民人均收入存在一定差距。
二是农村剩余劳动力问题未得到有效解决。根据统计数据分析，我国第一产业增加值占GDP的份额为11.3%，而第一产业劳动力仍占就业总人数的40.8%，农村大约有1.8亿剩余劳动力没有转移到二三产业，这是较为典型的二元经济结构特征。
三是城乡社会事业发展不平衡。农村社会事业的发展明显滞后于城市的发展，农民在受教育、卫生、社会保障、就业、社会救助等各方面都和城里人有着非常大的差距。
二、城乡二元结构特征背后的成因分析
首先，农村人、财、物资源的匮乏是导致城乡差距愈发显著的根本原因。（1）人均耕地太少。如果拿中国全部耕地除以人口总数和美国的耕地除以人口总数相比，中美之间的人均耕地比大约是1∶9。但如果按农民的人均耕地来
算（美国的农业人口大约占美国人口的2%，中国2009年乡村人口占全国总人口的53.4%），那么美国农民人均占有土地恐怕就是中国农民的200多倍了。所以，要让农民富，首先要减少农民的人数。这是“物”（耕地）的因素。（2）资金匮乏且流失严重。据统计，1990年，全社会固定资产投资总额为4517亿元，其中城镇为3274.4亿元，农村为1242.6亿元，城镇与农村相比为2.64∶1；1995年这一比例上升为3.58∶1，2000年为3.91∶1，2005年为5.49∶1，2009年竟高达6.322∶1。与之相对的是，农业银行、农村信用社的资金流向，主要用于办工业、办非农产业，而非发展农业。（3）农业从业人员素质较低。这些年来，我国农村人口的状况发生了巨大的变化，有文化的、年富力强的青壮年大都到城市去务工，来自农村的高校学生毕业后也都选择留在城市，农村以“386199（妇女、儿童、老人）部队”为主，农业从业人员的能力和素质急剧下降。
其次，不均衡发展战略是造成城乡差距愈发显著的政策原因。改革后，为了加速经济发展进程，激发社会发展活力，中央采取了非均衡发展战略，允许一部分人、一部分地区先富起来。在这种不均衡发展战略指导下，国家所有大型交通、电力、通讯、信息等基础设施，以及教育、医疗、社会保障等公共服务无不紧紧围绕城市中心而展开，从而扩大了城乡差距。
再次，工业化道路的惯性发展是造成城乡差距愈发显著的又一重要原因。据测算，在计划经济时期，国家实行统购统销等政策，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将大约6000亿—8000亿元农村资金转移给工业和城市。改革开放以来，仅仅是国家通过廉价征用农民土地一项，每年农民损失就达数千亿元，如2001年损失超过8000亿元，超过过去30年（1949—1978年）通过“剪刀差”侵占的农民资金的总和。
三、破解城乡二元结构体制的对策分析
我国经济社会发展中的最大的结构问题，是城乡二元结构。解决好“农业、农村、农民”等三农问题，缩小城乡差距，是全面建设小康社会中最艰巨、最繁重的现实任务，也是关键所在。从分析可以看出，当前造成我国城乡二元结构的原因是多方面的，但其中很重要的是城乡二元的基本公共服务结构。因此，从根本上破解城乡二元机构机制，关键在于统筹城乡发展，推进城乡一体化，实现公共服务均等化，加快城乡基本公共服务均等化进程，实现城乡公共服务体制和制度的对接。下面就促进城乡结构从“二元”走向一体的对策进行粗浅探讨和分析。
（一）切入点：建立城乡统一规范的人力资源市场
我国人力资源市场的一个显著特点，就是长期以来对城乡劳动力实行差别地位和差别待遇。以农民工和城市工人在收入、劳动时间和社会保障等方面的差距为例。据统计，农民工平均月工资为921元，只相当于城市工人平均月工资1346元的68.4%；而农民工平均每周工作56.6小时，比城
市工人多8.7个小时。在社会保障方面，农民工拥有养老保险的占16.3%，城市工人占67.3%；在失业保险方面，农民工拥有失业保险的占6.2%，城市工人占44.5%；在医疗保险方面，农民工能够报销部分或全部医疗费的占28.4%，城市工人占66.3%。在承认城乡劳动力存在较大差别的同时，我们还注意到，这种差别有逐渐缩小的趋势。例如，通过运用多元线性回归法对农民工与城市工人对比分析表明，随着传统劳动力市场向现代、规范、统一人力资源市场的转变，教育、专业技能、职位等因素对收入的影响在逐年递增，而身份因素对收入的影响在逐年递减并趋于消失。
这说明建立统一规范的人力资源市场不仅是社会转型的客观发展要求，而且在现实中已经具备了实施的基础。基于这种考虑，我们选择以建立统一规范的人力资源市场作为打破城乡二元体制的切入点，并建议：（1）逐步打破人力资源市场在城乡、部门之间的分隔状态，取消用人单位对劳动者的地域和身份限制；（2）进一步完善和规范对人力资源市场的管理，清除对农民工的不合理限制政策和乱收费，改变有关部门重收费、轻服务的做法；（3）切实解决拖欠、克扣农民工工资，农民工劳动条件恶劣、工伤事故频发等突出问题；（4）把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防疫和治安管理等工作列入有关部门和社区的管理责任范围，并将相关的管理经费纳入财政预算。
（二）关注点：建立城乡统筹的社会保障体系
收入差距、就业权利，主要涉及的是人们的生活质量、生活水平问题，而社会保障则关涉到人的生存权利问题，这方面存在的不公平，尤其值得关注。目前，急迫的问题是要
解决被征地农民、农民工和外来人口、毕业大学生和下岗失业职工的社会保障。为此，（1）统一城乡之间的最低生活保障制度，农村低保要做到应保尽保；（2）优先解决农民工和外来人口的工伤保险、养老保险、失业保险制度和大病住院保障机制，以及包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭受不公正待遇时的法律援助等在内的社会救助制度；（3）把促进高校毕业生就业放在突出位置，鼓励高校毕业生到农村基层社会管理和公共服务岗位就业，给予学费补偿（或代偿助学贷款）、社会保险和岗位津贴；（4）在公共卫生（饮用水、厕所、防疫）、基础教育和环境质量方面，保证国民待遇。在社会保障体系建立方面，拟以我市农村开展四有工程为例。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“推进社会建设，要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”为了破解城乡二元结构体制的束缚，切实将社会保障向农村基层延伸、向广大农民拓展，加快建立统筹城乡的社会保障体系，不断加快社会主义新农村建设步伐，四年前，作为江苏农业人口第一市的盐城市从解决广大农民最期盼、最现实的直接利益问题着手，把围绕民生作决策、办实事、求实效，作为统筹城乡发展工作的出发点和落脚点，从实现基本公共服务均等化最急需的领域着手，在农村创新社会管理模式，以“统筹城乡发展，改善农村民生”为主线，在全省率先开展以实现全市农村581万农民“劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教”为目标的村级农民“四有”工程建设，经过2008年的“十村示范”、2009年的“百村试点”，2010年实施的“千村推广”，2011年实施20家四有示范镇建设的创新探索实践，全市村级“四
有”工程建设取得了显著成效，得到了国家人力资源和社会保障部及江苏省委、省政府的充分肯定。盐城市委、市政府还把社会保障村级“四有”工程建设连续列入为民兴办的实事项目之一，作为提高广大农村百姓幸福指数、建设幸福盐城的重要举措来抓。四年来，全市通过“四有”村平台建设，共累计转移农村富余劳动力就业57.72万人，转移率达到了95.2%以上，扶持农民创业4.6万人；参加各类养老保险的人数达到了295.56万人；参加城镇职工医疗保险、居民医疗保险和新农合的总人数达到了528.91万人；共开展技能培训各类人员49.46万人，培训就业率达到了92.5%。截止目前，在全市2108个推广村中，村级劳动保障平台已经全部建设到位，已实行微机录入并进行动态化管理的村2099个，占推广村总数的99.6%；全市60周岁以上的符合条件的农村居民基础养老金已实现应发尽发，全市新农保适龄对象已参保人员达236.90人，占应参保人数的99.9%，在江苏省面上提前实现省定参保目标，实现了广大农民新农保参保、农村适龄老人基础养老金发放和“四有”村建设全覆盖。今年以来，该市按照“巩固提高示范村、重点突破试点村、整体推进推广村、着力创建四有镇”的统筹城乡社会保障工作的总体要求，在全市去年选择了20个乡镇成功创建“四有”示范镇的基础上，进一步强化基层平台建设，切实增强基层平台服务经办功能，以开展全市镇镇“四有”工程建设为目标，从而不断提升全市农民“四有”工程建设水平。
（三）基准点：让城乡居民享有同等的教育权利
在所有的公平条件中，教育公平是社会公平的重要基础和首要条件。解决教育公平问题，使城乡居民享有同等的教育权利，目前应重点做好以下几件事情：（1）逐步解决农民
工子女在打工地平等、免费接受义务教育问题；（2）加大国家财政对农村教育的支持力度。包括提高农村义务教育公用经费标准，加大对经济困难家庭学生的资助，提高农村中小学教师待遇，推进农村中小学校舍标准化建设等，最终实现义务教育阶段城乡教育经费按学生数公平分配；（3）全面加强教师特别是农村教师培训，提高农村教师素质。要优化农村教师队伍结构，当前还应注重采取各种优待政策，鼓励优秀大学生、师范生到基层、农村任教。
（四）关键点：加大对农村的财政转移支付力度
目前，除了在对农民工权益、乡村人口的社会保障以及教育等方面加大投入外，还应注意以下两个方面的转移支付：（1）要继续加大对农业的投资力度。2009年国家财政用于“农林水事务”的支出仅占总支出的0.73%，虽比2007年的0.68%有了较大提高，但相对于7.13亿乡村人口来说，投入明显偏低。因此，政府应依据国家财力及其增长情况，逐年增加对农业建设的预算内投资，确保对农业建设的投资保持在一个较高的水平。（2）在世界贸易组织框架内，加大对农业的保护和支持力度。加入世界贸易组织后，对农业的保护和支持方式要按照其规则进行相应的调整。例如，运用“绿箱”规则，加大对农业科学研究、动植物保护防疫和无公害生产的投入；利用“黄箱”政策，增加对农产品的补贴水平，据统计，在此方面我国大约有1500亿元的补贴空间可以利用；完善农业制度，提高对农业的金融支持等。
（五）突破点：积极推进城乡户籍制度改革
国务院早在2006年前后就组织14个部门的6个调研组分赴全国部分省市就户籍改革工作进行了综合调研，调研组认为，户籍改革的时机基本成熟。那么，如何改革？总结这
些年国家和地方相继出台的改革措施以及实际效果，认为应该明确以下几个方面：（1）推进户籍改革的目标是解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。（2）应取消附着在户口本上的各种经济利益和权益，这是户籍改革的难点和核心。（3）剥离这些附加利益，要着眼于搞好综合配套改革，分清先后顺序、轻重缓急。
最后，从现实需求和未来发展看，推进城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展，推进城乡一体化的基本目标和重大战略。为此，要把实现城乡基本公共服务均等化作为一项系统工程，着力推进包括县镇财政体制、农村土地制度、农村户籍制度等在内的各项制度改革进程，在逐步保障农村基本公共服务的基础上，加快城乡各项体制机制的对接，从而从根本上打破城乡二元结构体制的束缚，真正实现城乡经济社会发展一体化。
二〇一四年十一月十二日
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