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科学处理五个关系 统筹城乡社会保障事业发展
周涛
温家宝总理在今年政府工作报告中指出，坚持实行广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，让人民生活无后顾之忧，直接关系经济社会发展，是全面建设小康社会的一项重大任务。今年是长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的起步之年，作为省会城市和改革试验的排头兵，长沙应进一步解放思想，在加快经济建设的同时，更加注重民生事业的发展，以实现创业富民的宏伟目标。笔者试结合“两型社会“建设和劳动保障工作实际，就统筹城乡社会保障事业发展需要研究的几个重大关系和有关问题作如下探讨。
一、城镇和农村的关系----以国内外社会保障制度的改革发展进程为鉴，我们必须以公平正义、和谐共享为建制理念，破除二元分割体制，努力扩大城乡覆盖人群，构建由统筹走向统一的社会保障体系。
从我国社会保障制度演进来看，二元分割的体系已经走到历史尽头，需要深化改革。建国之初，我国政府即建立并形成了城乡二元社会保障体系。随着经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型，使二元社会保障体系的固有格局难以为继，带来了种种弊端。一是不利于推进我国的工业化与城乡社会结构的转型，二是不利于统一的人力资源市场的建立，三是不利于农村社会保障体系的改革，推进城乡居民实质平等地分享经济社会发展成果。基于我国城乡、地区差距大、社会保障制度残缺的现实，人人享有社会保障这一目标不可能一夜之间变为事实，它需要经过一个时期的制度建设才能逐渐实现。但加快社会保障制度建设已经刻不容缓，如果不能马上立足于中长期发展战略统筹考虑城乡社会保障体系建设问题，人人享有社会保障的承诺就可能成为难以完成的指标，甚至可能因城乡分割、群体分割的固化而造成严重的社会分裂甚至对抗。
从国际社会保障制度走势来看，建设法治国家和发展人权事业对我们提出了新的要求。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，西方学者提出与公法、私法并列的社会法，社会保障法在市场经济社会的分量和重要地位，它是西方发达国家的法律体系中非常重要、不可或缺的组成部分。《宪法修正案》第23条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”1996年全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略，这就说明，要在我国建设社会主义法治国家，必须建立和健全包括农村社会保障制度在内的社会保障制度，如果忽视城乡社会保障制度的建立和完善，就会影响我国社会主义法律体系的完整性，进而影响我国法治现代化的进程。
近年来，国际上从理论和宪法上对人权问题的深入探讨，使得包括社会保障权在内的经济、社会、文化权利具有了与政治权利同等重要的地位。德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。”这充分表明社会保障对于人权保障的重要意义。2004年3月14日，全国人大通过宪法修正案，“国家尊重和保障人权”的内容终于成为了《宪法》第33条第三款。生老病死是人一生最基本的生活风险，衣食住行是人必不可少的生活需要。如果人们的生老病死、衣食住行没有基本保障，那么对于这些人来说，他们的人权保障就谈不上。因此要使我国人权保障有一个较大的进展，必须重视农村社会保障制度的建立和完善。
依国际惯例，在各国工业化与社会结构转型过程中，现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生，同时它也是一个开放的体系，随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。在这一过程中，社会保险的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。
从国家法律和基本国情来看，获得社会保障，是宪法赋予城乡居民的一项权利。我国宪法第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利；反过来说，国家和社会有责任为那些年老、疾病或者丧失劳动能力的农民提供物质帮助。要强调的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们就能够理直气壮地说，我国的社会保障覆盖了人口的绝大部分。
我国农民为新中国的成立、社会主义建设事业作出了巨大贡献，为国家工业化提供了可观的积累，为城市化、现代化付出了辛勤的劳动。在国家对农业的支出中，只有很少数额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保险和医疗保险上国家原来并没有承担多少责任，这对于农民显然是不公平的。在农民社会保障问题上，同样要改变长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，实行以工业反哺农业，加大对农业和农村的资本投入，在加大对农村基础设施和文化教育事业投资的同时，一定要将农民社会保障考虑在内。
今天，仍然有相当一部分农民在遇到了诸如年老、疾病、残疾等这样那样的生活风险时，没有能力自己解决。在我国经济还不算发达，但是已有了相当发展的今天，如果社会不承担最低限度的农民生活风险的责任，让农民在老年、疾病、残疾中忍受煎熬，这对于他们是不公平的。我国有我国的具体国情，即便不可能为农民工提供与正式工相同的社会保障待遇，也应该提供适当的社会保障待遇，这应是享受到了农民参与创造和推动城市文明和进步成果的城市人对于农民的一个回报。
从正确的社会价值理念来看，统筹城乡社会保障体系有助于实现公平正义、和谐共享。在建立和完善我国社会主义市场经济、促进国家现代化的过程中，我们的党和国家一再把稳定与和谐看作是保证社会发展、民族兴旺的诸多因素中的重中之重。众所周知，社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或者“减震器”，这一功能是通过社会保障这种对国民收入进行再分配的方式，最大限度地体现社会公平，消解人们由于社会分配不公而引起的不满和对抗情绪、实现社会安宁和保证良好秩序来实现的。
我国农村经济体制改革以来，农村经济发展迅速，广大农民受益非浅。然而，近几年由于化肥、农药、地膜等工业品价格上涨，农产品价格下降，农民收入减少；农村贫富差距加大；一部分农村干部作风腐败等原因，在农村潜伏着不公正、不安定、不和谐的因素和矛盾。尤其是城乡居民在生活水平上的巨大差距，城市居民比较充分的社会福利，更使得相当一部分农民产生不平衡心理。消除农村不安定因素，除了采取增加农村基础设施投资、减少工农业产品剪刀差、纠正农村干部的不良工作作风等措施外，建立和健全农村社会保障制度，让农民与城市居民共享经济社会发展成果，应该是减少农村社会矛盾，促进社会和谐的最有力措施。
近年来，城市社会保障事业迅速发展，社会救助待遇水平提高，社会保险参保人数持续增加，城镇居民医疗保险试点扩大，对困难居民的住房保障问题也在采取切实有效的行动；而在乡村，义务教育的福利性通过《义务教育法》的贯彻实施正在恢复，新型合作医疗已经覆盖了80%以上的农村居民，提前3年实现了国家十一五规划的目标，今年又在农村全面建立了最低生活保障制度，这意味着城乡最低生活保障制度一体化目标将很快变成现实，覆盖城乡居民的医疗保障体系亦有望在近3年间变成现实。还有国家决定未来3年将连续提高企业退休人员的养老金水平，以改善退休人员的生活并缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员的养老金水平差距等等。可见，道路虽然可能依然曲折，前景却堪称光明。
根据国际惯例与我国实际，我们认为改革二元社会保障体系的总的目标应当是：通过城乡对接、城乡互补、城乡融合，以逐步构建一种新型的城乡整合的社会保障体系。以社会保险制度为重点，打破原来的社会保险自我封闭的格局，不断扩大覆盖面，以容纳城乡社会结构转型过程中符合条件的新的保险对象不断增加的状况。随着工业化步入高级阶段，在工业不仅不需要农业提供的积累，相反能反哺农业、发展农村时，推出覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时，大力发展社会救助、社会福利与社会服务事业，以保障全体社会成员的最基本生活并能不断改善与提高。
二、支出与收益的关系----应当明晰社会保障不是单纯的经济支出，而是有效的社会投入，要学会算政治账、经济账、社会账，加大政府公共财政投入，让城乡居民享有均等、普惠的社会保障权益。
就社会发展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身，提供了相对比较稳定的收入，来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的安全感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续发展。
从长远看，21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于 6 经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。
我国的经济基础已经较为雄厚。2007年的GDP预计将超过23万亿人民币，国家财政收入将超过5万亿，再加上国有企业的利润收益与国有土地收益，政府控制的财力将达到7万多亿，以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的（郑功成，2008）。
下一步，我们应明确公共财政在社会保障体系中的地位，加大公共财政对社会保障的投入：一是明确公共财政在社会保障资金分配和管理中的职责。二是建立社会保障预算，对社会保障资金实行全面公共财政预算管理。三是理顺好财政部门和其他有关社会保障职能部门之间的关系。政府财政应加大对公共就业服务体系和城乡社会保障体系的投入，如再就业资金、社保补贴、劳动保障部门运行经费等，确保重点社保项目的发展。探索管理费制（在财政支付人头费和网络费用基础上，根据收缴、运营资金规模收取一定比例服务费）的可行性。通过公共财政建立投入增长机制，充分调动社会资源和利用市场机制，使各项社会保险待遇水平趋于平衡，并逐年稳步提高待遇水平。
三、设计与运行的关系----统筹城乡社会保障体系建设，须切实把握宏观大局，力戒按不同人群来设计，导致制度碎片化；运行应考虑公共管理职能的有效整合，部门协作，形成强大的工作推力。
一是社会保障制度设计要力求项目完备，层次清晰。社会保障内容丰富，它不仅包括社会保险，而且包括社会救助、社会福利、社会优抚、社会互助等形式。在建立和健全社会保障事业过程中，我国对社会保险（尤其是养老和医疗保险）关注较多，投入较大，而对其它项目的社会保障却重视不够，有的甚至被完全忽视，这严重地制约了社会保障协调和持续地发展。当前和今后一个时期内，我们在完善社会保险诸项目的同时，应当特别注意发展社会救助、社会福利功能，保障社会特殊群体的基本生活，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，困有所济，工作更稳定、生活更幸福，从而充分地发挥社会保障“安全网”的作用。
笔者的基本构想是彻底打破城乡二元经济社会结构，打破所有用人单位包括机关事业单位的政策界限，构建和运行城乡一体的社会保障体系，统一社会保障各项目的基本模式，提供公平均等的社会保障公共管理服务，实现农民非农化、农业产业化、农村社区化。先选择有条件的地区试点，待制度基本建成，进而推广至全省和全国，实现社会保障制度城乡统筹。具体制度设计如下：
1、最低生活保障（社会救助）
继续完善城市居民最低生活保障制度，做到应保尽保，不留死角，根据经济发展水平逐步提高城镇居民最低生活保障。在农村要以完善五保户、残疾人员、无劳动能力人员、长期患病人员等生活困难人员为重点的农村居民救济制度。由于农村地区的物质流通体系不发达，在救助形式上可以实物救济为主，同时做到实物救济与资金救济相结合。在此基础上，加快将单项救助制度完善成一个综合、及时、援助的系统，将贫困人口的最低生活保障、住房、用电、用水、收视、疾病医疗、法律援助与子女义务教育救济均纳入其中。规划整合城乡分割的最低生活保障制度，实施城乡一体的低保制度。逐步扩大覆盖范围到低收入人群，提高筹资水平和保障水平。社会救助费用由财政负担，通过调整财政支出结构建立专项预算，形成稳定的筹资渠道，同时发挥社会团体、慈善机构和民间力量，接受社会捐赠。
2、社会福利
注重社会福利建设，大力发展社区服务业和老年人、残疾人、妇女儿童服务业，将其作为拉动就业和推进社会保障制度建设的重要组成部分。发挥社会力量和市场力量的作用，采取发展慈善事业和发行福利彩票等措施，扩大社会福利事业的资金来源。设立社区生活服务网点，开展便民服务，改善居民的文化、教育、体育、保健等设施，提高居民的生活质量。同时强化政府在社会优抚方面的责任，保证资金，以体现对国家的安定与发展作出特殊贡献的军人及其家属的保障的职责。
3、养老保障
基本思路是打破城乡、单位、劳动者身份界限，明确政府、企业和个人的责任，构建面向城乡所有居民的五支柱型的养老保障体系。基本目标是家庭保障和居民福利养老金确定在生存线，居民养老保险可以达到温饱线，职业年金可以达到小康线，商业保险可以达到享受线。积极探索老年人社会化管理服务机制，兴建示范性老年公寓，创新新型“集中养老”模式。
（1）家庭保障。家庭保障不仅符合中国数千年来的历史文化传统，也是目前社会现实格局和法制规范的必然选择，故应继续发扬光大。另外要更新观念，承认这一保障层次存在的合理性和必要性，同时要制定相应的福利政策和扶持措施，例如实施家庭补贴等来支持和帮助家庭养老和自我养老保障，放大家庭保障的功能，形成与社会化养老的补充。
（2）普惠制的居民福利养老金制度。建立统筹城乡、标准一致的福利性养老保障办法，使城乡养老保障体系在制度实现全覆盖。政府的普惠式养老保障可以让老年人分享社会发展的成果，体现了社会保障的公平性原则。规定城乡年满60周岁、无养老保险的老年人到户籍所在地社会保障管理服务机构每月申领一定数额的福利养老金，待遇水平根据本地区经济发展和财政承受能力每年进行调整。
（3）居民社会养老保险制度。居民社会养老保险制度要成为以经济收入为标准的、开放性的制度，适用于具有参保能力的所有就业人员，而不是所属的职业类型或单位类型作为参保的资格。在改造现行城镇职工基本养老保险制度基础上，完善进城务工人员与灵活就业人员参保政策，并根据扩大参保人群范围适时调整。建立由政府主导，雇主与雇员分担缴费责任，待遇标准因劳动就业及与缴费关联而存在差异。政府统一政策规范，确定雇员与雇主分担缴费的比例，缴费又与个人工资水平和缴费年限相关，是一种兼顾公平与效率的制度安排。
（4）职业年金制度（企业职工年金和公务员年金）。这个层次保障的经费来源于雇主（政府）的缴费或者雇主（政府）与雇员共同的缴费，这样可保证雇主单位（政府）的发展战略和劳动力市场的竞争需要。建立企业年金可以考虑将目前由企业承担的各种统筹外项目归并到年金之中并形成制度。职业年金实行完全积累，采用个人帐户方式进行管理，实行缴费确定型模式，具体的缴费方式可以有多种组合。政府对职业年金给予税收优惠，单位缴费在工资总额的 4%以内部分，可以在成本中列支。职业年金实行市场化管理运营。
（5）商业养老保险。主要是各种商业保险公司提供的商业人寿保险服务。这一层次是完全的市场行为，通过市场提供的产品，以市场交易的方式来完成，政府只在商业保险的法律框架内监管，具体不负任何责任。
4、医疗保障
医疗保障的改革思路是坚持卫生医疗资源分配的公正，加大城乡卫生保健的投资，预防为主，提倡健康生活方式，降低医疗费用。实行医疗机构与职工费用制约机制，控制费用的过度增长。整合现行的城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，设立城乡医疗救助、居民医疗保险和补充医疗保险三层次的医疗保障体系。
（1)城乡医疗救助。目前设计的城镇职工基本医疗保险制度和农村合作医疗制度无法化解职工的大病风险，患重病与大病的人群存在个人巨额医疗费用支付风险，巨额医疗费用将使病人家庭负债累累，甚至影响到家庭的正常（甚至基本）生活。尽管居民患重大疾病的概率小，一旦患上非家庭所能承担。因而要完善城乡居民医疗救助制度，避免居民因患病而影响正常工作和生活。
（2）城乡居民医疗保险。整合城镇居民医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，设立城乡居民医疗保险制度。重点是扩大覆盖范围，合理调整缴费分担比例，完善统筹基金支付政策，扩展个人账户使用范围，将医疗保险制度与预防保健为主的公共卫生服务体系紧密结合，形成适用大多数人群的医疗保障体系主体项目。
（3）城乡居民补充医疗保险。补充医疗保险主要可分为四类。一是公务员补充医疗保险，目前国家对公务员医疗保险补助政策的原则、范围、经费来源、经费的使用、经办机构等都做出了相应的规定。二是将城镇职工基本医疗保险制度改造为职工补充医疗保险，除了基本医疗保险外，还应将基本医疗保险之外的医疗保障也纳入管理服务范围，通过建立大额医疗保险资金，解决门诊和住院达到封顶线以上的大额医疗费用问题。三是职工医疗互助补充保险，可由工会组织主办，职工自愿参加，资金以职工个人筹集为主，单位资助为辅，职工内部互助互济。所有企事业、机关单位的工会会员均可以团体形式加入保险互助会，参加保险互助计划。四是鼓励有条件的城乡居民参加商业医疗保险。
5、工伤保险
企业的职工和个体工商户的雇工，均享有工伤保险待遇的权利。即与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者，均有依照条例规定享受工伤保险的权利。同时要发挥工伤保险在促进安全生产上的调节作用，通过差别费率、浮动利率和基金奖励三个经济杠杆的调节来实现。健全工伤预防和康复机制，在先导区成立长沙市工伤预防和康复基地。
6、生育保险。
根据“以支定收”、“收支基本平衡”的原则筹集资金，由用人单位按照其工资总额的一定比例（最高不得超过 1%）向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金，职工个人不缴纳生育保险费。
7、失业保障
失业保障的思路是将失业保险金转化为就业促进金，失业人员必须参加再就业培训，享受免费培训，尽早就业。避免在隐性就业的同时领取失业保险金，减轻社会保障的压力。所有类型企业都应一律平等，依法参加失业保险，承担共同的社会风险。失业保险项目必须覆盖各种不同所有制企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位及有雇工的个体工商业户。这些用人单位的职工都应该依法参加失业保险，职工失业后，享受失业保险待遇。同时还要建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制。
8、护理保险
随着我国人口老龄化、高龄化问题日益突出，护理保险也应提到议事日程，并列入社会保险范畴。我国高龄老人，尤其是高龄老年妇女的护理问题越来越引起社会关注，需要尽快制定政策。
二是要站在宏观大局制订政策，避免制度碎片化。在一些决策者和管理者的观念与意识里，城乡二元分割已经成为固化的历史，在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法过程中，总是自觉不自觉地将农村居民和农民工视为另类。一些貌似公正的观点与主张（如为农民工单独建立社保制度）透露出来的依然是二元分割体制的旧思维和价值取向。在社会保障制度建设中，如果只考虑现阶段的特殊性，单独为被征地农民、农民工等群体建立养老、医疗等制度，不考虑如何与现行的社会保险制度接轨，不从长远入手设计符合城乡统筹原则的政策体系，势必直接损害城乡居民的切身利益，更会为将来制度建设留下隐患，付出巨大代价，因此这是社会保障部门应当力戒的做法。
三是顺应行政体制改革要求，整合社保公共管理资源。完善社会保障管理体系，是社会保障可持续发展的必然要求。然而，我国社会保障体制不顺，缺乏有效的监督和协调机制，严重地阻碍了社会保障事业健康和协调发展。部门职责紊乱是最值得担忧的一个体制性障碍，它直接影响着制度设计与技术方案的理性选择，造成制度分割并恶化了制度环境，同时损害着主管部门的权威与职责，造成无法问责的无序格局，也必然损害着社会保障制度的完整性、统一性与理性发展。因此，我们应该尽快地建立起具有权威性的统一社会保障机构，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。同时，还要成立社会保障监督机构，建立与健全监督机制，主要对社会保障基金的经营管理实施有效监督，确保社保基金的保值增值，为社会保障可持续发展提供稳定的资金来源。从社会保险制度的现实出发，应适时进行垂直管理。虽然现在一步到位还比较困难，但可以先从基本养老保险全国统一并实行垂直管理做起，这样将改变地区分割管理的现有格局，真正让社会保险制度走向统一，并成为人民放心的社会保障制度（郑功成，2008）。
至于学界和业界争论较多的社会保障征缴体制问题，笔者赞同郑功成和郑秉文教授的观点，社会保险费改税之争不应看成部门利益之争，而是是对社会保险制度模式选择的不同理解。我们选择的是选择性制度安排和部分积累或完全积累的财务机制，因此就只能选择征费方式。从我国现行制度模式出发，社会保险在相当长时期内仍将是选择性制度安排，作为其主体项目的基本养老保险仍将采取统账结合的特殊部分积累财务机制，这就决定了我们必须坚持参保人权利义务紧密结合并为应付人口老龄化而做相应的财务积累准备，这当然只能与征费方式相容而无法与征税方式相容。
四是加强社保部门与其他部门的联动，实现政策配套、工作协调。按照社会保障与国民经济同步发展、城镇与农村协同推进的理念，加强劳动保障、民政、公安、计生、教育等部门的工作联动和信息资源交流，改革户籍制度，实现公平对待，加强人口基础管理。当前，特别要注重同步推进医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制“三项改革”。进一步探索统帐结合的医疗保险模式，在政府负责的基本医疗保险中不再设立个人帐户，将个人帐户转到补充医疗保险，并适当调整个人帐户比例，提高基本医疗保险的社会共济水平，减少医疗保险基金管理成本，提高医疗保险基金的使用效率；推进医药卫生体制改革，解决以药养医问题，进行医疗资源的结构性调整；坚持公共医疗卫生的公益性质，为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
四、体制与服务的关系----统筹城乡社会保障体系建设，在立法和法规政策制定、资金支持和技术支撑、社会化管理服务的改进和完善等方面，要以人为本，协同配套，实现又好又快发展。
一是加快《社会保障法》立法进程。在市场经济发达的西方国家，有关社会保障的法规体系是十分完善的，多数国家都有十几部，有的国家甚至多达几十部，西方一些学者甚至认为，社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》、因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步地完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。
在社会保障法的制定中，法律当然必须确保这一系列制度的可靠性与稳定性，必须明确制度实施过程中的强制性及强制手段，必须明确劳资双方的法定义务与权利，并在劳资分责、政府扶持、国家担保的基础之上实现对城乡居民社会保障权益的切实维护，同时还要解决谁监督、谁管理的问题，并规范责任的分担方式与问责制。如果这部法律在解决这些基本问题的条件下还能够对这一制度的规范运行与良性运行做出相应的规范，社会保险制度就由此走向真正的定型、稳定发展阶段了。当然，一部法律并不能解决当前我国的所有社会保障问题。一些争议较大、具体操作性强的具体实施办法，如：征缴体制改革、提高统筹层次、各项社会保险的承办等应当以配套法规、政策的形式给予确定。
二是着力提高社会保障基金统筹层次。目前，社会保险特别是养老保险的统筹层次较低，大多还停留在市级甚至是区、县一级的统筹层次上。社会保险的大数法则和互济功能受到严重制约。伴随着大量人口的流动，我国养老保险制度在跨地域转移方面至今仍面临着诸多未破解的障碍。一是地域不对接，省际之间的劳动人口流动日趋频繁，由于各地政策养老保险制度的保障程度和水平高低不同，且严重不对接，参保人员一旦发生流动，其个人的养老保险账户无法实现异地流动和衔接，导致不少职工、特别是进城务工人员的退保现象严重。二是制度不对接，本地户籍人口和外来务工者不对接，伴随着1.2亿农民由农村涌向城市，一些在当地农村已参加了农村养老保险的务工人员在面对城镇养老保险时，却显得无所适从，不知应归属哪个养老保险。三是身份不对接，本地户籍人口和外来务工者的养老保险程度大相径庭，实行若干种不同的养老保险模式，各自参加不同的养老保险制度。社会保险基金是老百姓的的血汗钱、治病钱、养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。基金的安全和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动社保工作的顺利开展。
要解决上述问题，必须提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有市（县）级统筹、管理的模式，以省为统筹管理单位，建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理基金并对统筹单位负责。推进新型农村社会保险制度建设和事业单位养老保险制度改革，尽快实现养老、医疗、工伤、生育、失业五项社会保险省级统筹，使社会保险关系能随就业状态的变化而便利顺畅地转移接续，确保人力资源自由流动和合理配臵。探索完善对异地就业人员、进城务工农民、灵活就业人员、下岗失业人员等特殊群体社保关系转移接续办法，消除制度性障碍。同时简化参保手续，优化办事流程。
三是实现管理服务社会化。
1、严格工作规程，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化。横向打造“统一、扁平、规范、数字化、向前台和基层倾斜的”公共服务机构，纵向完善业务经办体系，强化内控和外联的组织建设，加快信息系统工程建设步伐，使参保人员享受到更方便快捷的服务。
2、充实工作队伍，加强城乡社会保障组织建设，改善经办条件。目前，农村面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾。要加快建立农村社会保障工作平台，健全组织机构,理顺管理体制。建立有财政、劳动保障、人事、民政、卫生等部门组成的农村社会保障工作机构,负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。建立健全适合农村社会保障实际工作的业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度。严格监督和检查,实行业务公开和信息定期发布制度,增加工作的透明度,大力推行和普及规范化操作。
3、积极发展非营利组织，促使他们更多地参与社会保障的管理。非营利组织鉴于其属性就可以一方面通过资金捐赠，调查研究和宣传，推动社会广泛关注在经济与社会发展中资金、人力薄弱的部门地区以及遭遇困难的脆弱群体，如一些少数民族地区、失业或半失业人员、缺乏劳力的家庭等，促进社会保障逐步将其纳入正规体系获得帮助；另一方面，非营利组织弥补了社会政策、政府权利应当保障尚无力给予帮助的群体的不足，使得这些群体获得一定的经济安全感和社会福利，对社会稳定、社会问题的解决有很大的促进作用。
4、发展社会保障产业，建立和健全更广更好的服务网络。扩大社会保障产品的生产，满足社会保障对象的特殊需要，如根据老年人、残疾人的需求特点的专用品；发展社会保障服务产业，完善公寓、疗养院、康复院、医院、学校、活动中心，同时开发家庭劳务、便民服务、妇幼保健、社会娱乐等；建立社会保障金融业，促进社会保障基金的保值增值，可以探索建立政策性的金融机构，通过金融杠杆使社会保障基金进入市场，进行安全性的投资，有效地促进社会保障基金的保值增值，同时也可以以此融集社会闲散资金投向社会保障事业。
五、当前与长远的关系----统筹城乡的社会保障体系建设将是一个长期的过程，我们必须清醒地认识到艰巨性和复杂性，立足当前，认真解决与经济可持续发展相协调、社会保障基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化三大问题。
国际经验表明，没有社会保障的可持续发展，也就没有经济和社会的可持续发展。社会保障可持续发展是一项复杂的系统工程，实现社会保障可持续发展需要具备许多条件，就我国当前情况而言，最重要的条件是社会保障可持续发展与经济可持续发展相协调、社会保障基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化。
（一）社会保障可持续发展与经济可持续发展相协调和配套。
社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的一个子系统。它与可持续发展的其它方面是相互依存、相互关联和互补的。从社会保障的产生来看，它是同工业化与生俱来的，是与市场经济的发展相伴而行的。社会保障是市场经济正常运行的必要条件：一方面，建立社会保障制度有助于改善社会投资环境，有利于解决社会分配不公，实现收入分配“公平”和社会安定的重要手段。另一方面，建立社会保障制度，又有助于调节经济资源的配臵，尤其对资源存量结构的调整具有重要的意义。比如，没有社会保障及其可持续发展，就难以对企业实行破产、兼并和重组，难以进行产业、产品结构调整。因此，社会保障可持续发展，远不是社会保障机构就能解决的，它归根到底取决于经济和社会可持续发展，取决于经济实力的不断增加。
（二）社会保障基金来源的可持续性。
社会保障的实质是物质保障，而基金是社会保障的物质基础，所以基金来源问题是社会保障核心问题。从这种意义上说，社会保障是否能实现可持续发展，主要取决于基金来源的可持续发展，基金来源的可持续性包括相互联系的两个方面：一是拥有稳定的基金来源，并且能够保障社会成员的基本生活需求；二是基金数量逐步增长，并能实现保值增长。基金来源可持续性归根到底取决于经济实力的不断增强，取决于社保基金投运机制是否完善。
目前制约我国社保基金来源可持续性因素很多，主要有：（l）社会保障支出越来越大，基金积累和支出速度已经超过了经济发展速度，尤其是随着老年人口迅猛增加，养老、医疗保障支出大幅度攀升，国家和企业都感到不堪负担。（2）社会保障覆盖面狭窄，参加社保基金统筹企业和个人不多，基金来源渠道不畅。（3）基金收缴缺乏刚性，有许多地方基金不能按时足额收缴，企业拖欠严重，从而严重地影响了基金的正常运转，有些地方甚至出现入不敷出的局面。（4）监督——制衡机制不健全，基金挤占、挪用问题严重，造成了部分社保基金的流失或使基金处于高风险状态。（5）社保基金保值增值难以实现，贬值问题严重。按现行政策规定，我国的社保基金只能存入银行和购买国债，事实表明，在通货膨胀情况下，社保基金存入银行和购买国债是难以保值增值的。国债利率虽然高于同期银行存款利率，但社保基金投资于国债，同样也面临着贬值风险。
（三）社会保障良性运行机制。
良性运行机制是社会保障可持续发展必不可少的重要条件。它主要包括这几个方面：
（l）完善的法律体系。从某种意义上说，社会保障也是一种法律保障，没有相应的法律法规，社会保障很难成功实施，而我国有关社会保障的法律和法规很少，法制不健全，制约了我国社会保障的可持续发展。
（2）统一的社会保障管理机构，高效的管理水平。统一的管理机构是社会保障持续协调发展的组织保证，也是社会保障持续发展的关键。因此，建立统一的社会保障机构，对于促进提高管理水平，促进社会保障可持续发展是至关重要的。而我国目前社会保障管理体制存在的突出问题是，体制不顺，管理机构过于分散，政策不统一，不利于社会保障统一管理和协调发展。
（3）形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，确保社会保障基金的保值增值。基金是社会保障的物质基础。因此，良性循环的社会保障基金筹集、运营机制是确保社保基金保值增值的重要途径和方法，是社会保障可持续发展的重要条件。而我国目前的问题是，基金保值和增值问题没有得到解决，制约了社会保障事业的健康发展。
六、小结
统筹城乡社会保障体系建设，我们将打破现存的观念约束、利益约束和体制约束，以统筹城乡的理念迎接“反哺”时代的到来，以广大公民的利益作为工作的正确导向，以兼收并蓄的方法探索个性化的发展路径，从而更好更快地促进 经济社会发展。
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