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关于乡镇水利站改革的调查与思考
鄂西北片水利劳动人事专题调研组
按照省水利厅开展水利人事专题调研的工作部署,鄂西北片的襄樊市、十堰市、孝感市、荆门市、随州市和神农架林区等六个市(林区)水利（水电）局调研专班，采取分头调研、集中汇总的方式，通过发放调查表、开座谈会、翻阅资料、实地查看等途径，对涉及六个市（林区）的乡镇水利站改革后的现状进行了调研，掌握和了解鄂西北片乡镇水利站在2005年实施改革后的机构、人员、运行状况，探索在新形势下如何进一步完善、深化乡镇水利站改革，加强基层水利机构的建设与管理，促进水利事业更好地服务现代农业发展和社会主义新农村建设。现将调查情况综合如下。
一、现状----喜忧参半
乡镇水利站改革背景。2005年8月，全省全面实施乡镇综合配套改革，乡镇水利站作为“七站八所”纳入撤、并、转的范围，多数乡镇将水利站并入农业服务中心，或转制为水利服务中心，实行以钱养事机制。在乡镇综合配套改革基本结束之际，2005年11月，省编办、省水利厅按照《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发
[2005]13号）精神，联合下发了《关于乡镇水利站改革有关问题的指导意见》（鄂编办发[2005]43号）。各地按照两个文件精神，结合本地实际推行了水利站改革。
乡镇水利站现状。鄂西北既有沿江滨湖地区、也有山区、丘陵，改革后，乡镇水利站改革和运行管理机制有三种模式：
1、组建流域性乡镇水利站。6个被调研地区中只有孝感市下属四个县市区设置乡镇水利站29个、定编定员283人，明确为县（市区）水利局的派出机构，人员已实行公开招聘、竞争上岗，人员和运行经费由财政、水利局负担。
2、按乡镇设立或跨乡镇联建基层水利管理机构。十堰市61个乡镇联建50个水利服务站，隶属县（市）水利局管理。襄樊市按乡镇区划设立水利服务中心85个，其中实行库站合一的10个。荆门市将56个乡镇水利站全部撤销划转为乡镇水利服务中心。随州市设立乡镇水利水产服务中心26个。神农架林区以乡镇为建制设立8个乡镇水利服务站。以上基层水利管理机构实行人员定期招聘、“以钱养事”体制，定性为民办非企业组织或社会服务中介组织。
3、设立水利助理。孝感市3个县市的乡镇水利站与水产、农机等合并，在乡镇综合办公室中设水利干事职位，实行“乡镇水利助理员+水利社会化服务组织”的模式，人员隶属当地乡镇。
乡镇水利站改革后几点值得肯定之处：
一是改革保留了水利服务机构。乡镇水利站作为基层水利单位，是水行政主管部门服务农业、农村工作的延伸。通过乡镇水利站改革保留了水利部门在农村工作中的阵地，为推进乡镇政府职能转变、建立新型基层管理体制奠定了基础。鄂西北精简、撤转后的乡镇水利管理机构以三种模式运行，在一定程度上能够适应农村经济社会发展需要。
二是精简了基层水利机构、人员。人员臃肿、包袱沉重是影响水利站发展的重要因素。通过改革，对水利站进行了整合、撤并、转制，人员竞争上岗、合同制管理、优胜劣汰，分流人员买断，极大地精简了机构，降低了行政成本，减轻
了农民负担，提高了基层水利队伍整体素质。鄂西北六个市（区）32县（市区）382乡镇原设水利站382个，共有职工2794人，改革后，按三种模式共设立水利站（服务中心）305个，通过竞争上岗定员1874人（含水利助理）。每年减少支出73万元。如汉川市原设水利站24个，职工256人；改革后，按流域整合为10个，定员178人，精简了78人。
三是一部分水利站有了相对稳定的经费来源。大部分县市区在乡镇水利站改革中都重新核定了水利站的事业编制，明确了经费来源。例如神农架林区按一站一人，每年27000元标准进行补贴，保证经费正常来源。襄樊市襄阳区每年每个水利服务中心按1万元标准考核拨付，其他县市也按照公益性岗位、服务项目确定拨付年度经费数额。孝感市易涝滨湖地区的四个县市区汉川、孝南、应城、云梦按核定的水利站事业编制明确财政负担或从水费中拨付人员经费。
四是水利站在基层水利管理和新农村建设中发挥了积极作用。鄂西北的干、支、民、围堤总长2022公里，大中型泵站162处1271台41.3万千瓦，水库3657座（大中型162座，小型3495座），涵闸3734部，还有众多的小型水利设施近60.1万处，水利工程点多面广，防汛抗灾任务繁重。因此，乡镇水利站和水利服务中心为主体的基层水利工程管理单位在水利服务农村经济社会发展和新农村建设中占有重要位置，发挥水行政部门职能延伸作用。首先，水利站发挥了农村水利工程规划实施、建设与管理主力军作用，广大基层水利员立足于水利，扎根于农村,工作在一线,直接与农民打交道,担负着本区域农田水利建设规划设计与组织施工、小型水利工程和设备岁修、养护、更新、改造计划编制及防汛抗旱工作,与“三农”的关系密不可分,其作用明显。其次，水利站发挥了乡镇政府组织防汛抗旱参谋和助手作用，基层水利站处于防汛抗旱最前沿，基层水利员长期摸爬滚打在抗洪救灾、水利建设第一线。他们最熟悉当地的水情，最了解当地工程的状况，积累了丰富的抗灾除险经验，部分人员还具备了水利专业技术。在防汛抗旱期间，能够及时发现隐患，排除险情，为当地党委、政府做好水利工程除险加固、运行调度、制定应急预案，指挥防汛抢险当好参谋。第三，水利站发挥了承担农村安全饮水建设重要保障作用。农村饮水安全工程是重大民生工程之一，乡镇水利站在农村安全饮水的规划、建设、管理中发挥了十分重要的作用。乡镇水利站改革后尽管显示了一些积极因素，但还存在诸多的问题和困难，主要表现在：
1、基层水利工作网络、人员力量与繁重的水利服务需求不相匹配。一是水利站按照流域（水系）进行整合精简后，人员减少，工作任务增加，一个水利站管理几个乡镇水利工作，水利设施管理的工作量大，不同乡镇之间工作协调较难，人员调配、管理存在脱节现象。二是跨乡镇建水利服务中心，人员力量分布不均。以十堰市为例，房县以乡镇建站18个，而竹溪县以县设立水利站1个；人员配备上也不均衡，郧县水利站职工47人，而竹山县仅有4站、4人，承担17个乡镇“以钱养事”水利管理任务；郧西县8名分在农业服务中心的水利员被东调西借，很少从事水利工作。三是人少事多责任重。如襄樊老河口市核定10个水利服务中心14各岗位，站均1-2人，平均管理小型水库3.5座、灌溉渠道18公里，在汛期繁忙时期，人手严重不足，满足不了防汛抗旱的需要。如孝感市北部三个县市孝昌、大悟、安陆实行水利助理模式管理，基层水利工作力量大大削弱，大悟县的一个水利助理平均管理近10座小型水库和其他水利设施，致使小型水库管理无法到位，结果把小
（二）型水库划归行政村管理，这些都是潜在的安全隐患。
2、职工队伍结构不合理，素质有待提高。基层水利员大多是招聘上岗。首先是专业技术人才缺乏。鄂西北六个市（林区）共有水利站（水利服务中心、水利助理）1874人，初高中学历占71%，大专以上学历占26%，有496人具备水利专业学历，占26%。如京山县30名水利人员中具备中级专业职称的仅8人，占总数的27%。孝感市乡镇水利站在编在岗人员大多为非水利专业大中专毕业生和近年退伍转业战士，还有的是从社会人员中公开招考聘用，具有水利专业的极少，专业技术能力较弱。应城市、孝南区水利站是都从社会人员中考试招聘，原水利站职工基本都落聘，新录用的人员情况不熟、没有水利专业技能。其次是年龄结构不合理。水利人员中35岁以下的占14%，36-45岁占33%，46-56岁占46%，56-60岁占7%。年轻职工所占比例偏少，人员没有流动性。其次是思想观念滞后，难以适应和跟上时代发展的步伐。水利长期受计划经济影响，相当一部分基层水利站等、靠、要的思想根深蒂固，竞争意识不强。有的水利职工不善于学习提高，没有一技之长，缺乏开拓创新能力。这些职工队伍存在的问题，导致基层水利机构服务质量降低。如2007年7月中旬，襄樊市发生局部强降雨，樊城区青龙堰、三里冲两座小
（二）型水库相继发生满溢、渗漏等严重险情，由于乡镇水利站没有经验丰富的专业技术人员，无法再险情发生之初开展抢险技术指导，最后等到市区技术人员赶到，才有效制止了险情，因基层缺乏技术力量，致使抢险的最佳时机贻误，使抗洪抢险付出了一定代价。
3、工作积极性不高，职工收入偏低。一是身份不正。鄂西北地区大多设立乡镇水利水利服务中心，职工身份由“事业人”转为“民营非企业”职工，吃的是以钱养事经费，三年一聘任，履行的是公益性水利工程管理职责，加之每年服务费收入低（不足1.5万元），工资没有保障，人手少、工作任务繁重，而且在职工眼中水利服务中心是“五无”（办公无场地、办事无经费、经营无资质、创收无政策、缺口资金无着落经费）“四不像”（不像企业、不像事业、不像民营、也不像中介）的机构，多数职工对前途无望，工作难以安心，工作积极性受挫。同时也没有多少新人愿意竞聘乡镇水利员这个“不稳定”的岗位。二是职工收入普遍偏低。水利站经费来源三个渠道：财政拨款、水费、以钱养事经费。尽管大部分县市区都从水费、乡镇转移支付以钱养事经费中落实了水利站竞聘上岗人员的经费渠道，但是受当地财政收入和服务项目业务量的影响，不能足额保证人员经费，水利站运行管理经费更是无从谈起。目前大部分基层水利机构职工收入低于档案工资标准，年平均收入仅为0.5-1.2万元，落岗、退养人员和病退人员有的月生活费标准仅为每月300元，略高于最低生活保障标准。这种状况造成了基层水利队伍的人员是“出不来、用不上、引不进、留不住”，将导致基层水利管理后继无人。
4、改革不完善、彻底。鄂西北六个市（林区）结合各自实际不同程度地推行了乡镇水利站改革，按照鄂发〔2005〕13号、鄂编办发[2005]43号文件规定：“江汉平原及沿江滨湖地区的原乡镇水利站，在精简人员的基础上，由省有关部门提出范围和标准，按流域（水系）整合、组建水利管理站，属县（市、区）水利部门的派出机构，为公益性事业单位，人员实行招聘”，“水利管理站属县（市、区）水利部门的派出机构，为公益性事业单位，人员实行招聘。具体编制员额由县（市、区）机构编制部门在规定的乡镇公益性事业编制40名总额内核定，纳入财政预算，报省编办备案。所核定的编制员额应满足履行工作职责的需要”。除孝感市的汉川、孝南、应城组建了流域性水利站外，其余因该文件出台滞后于乡镇综合配套改革进程，大部分县市改革已基本结束，后续工作困难，所以都维
持水利服务中心的机构模式。如荆门市六个县市区都未组建流域性水利站；孝感市云梦县确定了改革方案，明确了水利站总数和人员编制数，但因人员安置、改革成本无法筹措，至今仍维持原状。同时大部分的水利站职工和退养（内退）人员的“两保”资金没有落实解决，落岗人员的基本生活费也没有落实来源渠道，影响了基层水利单位的稳定。还有的地方没有将政策落实到位，改革不彻底，如汉川市水利站用水费和以钱养事转移支付的途径来解决经费，没有落实公益性单位应由财政预算解决经费的政策。
二、困局----体制不顺
地位不明、性质不清是乡镇水利站错位缺位的主要原因。尽管鄂发[2005]13号、鄂编办发[2005]43号文规定“乡镇水利公益性服务由政府负责”,水利管理为公益性服务范围。但在乡镇改革中，对乡镇水利站存在许多认识上的偏差，主张划入营利性企业走向市场。事实证明，乡镇水利站不是营利性的经济组织，也不同于其他农业服务组织，而是非营利性的公益性服务组织。从地位性质看，乡镇水利站是农村公益性基础服务的重要载体，也是建设现代农业的重要支撑。水利兴，则农村安；农业稳、农民乐。长期以来，乡镇水利员为保障粮食安全、促进农业发展和农民增收作出了重要贡献。乡镇水利站直接面对农村、农业和农民，是连接县、乡、村水利事业的纽带，又是农业命脉的具体实施者。乡镇水利站的服务职能是政府承担的公益事业，他们不可能按照等价交换的原则，向一乡一村、一家一户收取服务费用。从任务特点看，近两年中央、省不断加大对农田水利基础设施建设的投入，每个县市每年都有上亿元的投资，工作量的突增，迫切需要乡镇水利站主动参战。就平原湖区看，农业基础条件要好些，水利基础设施完备一些，农业对水利的依赖性强，对乡镇水利服务水平要求更高；就山区来讲，农业基础薄弱、公益性服务水平低，是制约农业农村发展的突出矛盾之一，“十年九灾、十灾九旱”，地域辽阔，基础脆弱，库塘众多，河沟纵横，以致乡镇水利站的服务内容更多、范围更广、任务更重、难度更大。对于单枪匹马又无资质的水利员来说，根本无力承接水利工程项目，不可能从事经营性的服务。由此可见，乡镇水利站的所处地位、工作性质决定了它的公益性、非营利性。把它划入民营非企业或中介组织，不仅不符合农村的“水情”，也不适应“三农”工作健康发展。调查中，许多基层干部群众和所有水利工作者都认为，如今的乡镇水利站“名不正身不顺”，改革的目的不仅在减人减机构，更在于减支增效。还有同志认为，平原滨湖地区乡镇水利站能定为公益性事业单位，但对山区水利站确没有相关政策，不符合农村水情。
体制不顺是乡镇水利站难以作为的重要原因。乡镇水利站的管理体制几经周折，县市水利局和乡镇政府间徘徊，一直是有利都管、无利都不管的“条块模式”，内部缺乏竞争机制，经费依赖财政，没有自我“造血功能”。有的形同虚设，有的人浮于事，有的无法维持生计。转制时，因受到观念转变、各种利益的纠葛，只是简单的一概而论，一转了之。除符合退休条件外，其他人员一揽子转为“民办非企业”身份，或全员对社会公开聘任，该出去的未出去，该进的进不来，以致“老伤”未愈又添“新伤”。从改革理论上讲，似乎行得通，但实际操作起来，却大相径庭。现在，“以钱养事”的钱每年都在增长，一个县市少则十几万元，多则近百万元。财政转移支付的钱并没少花，减人并未减支，服务功能并未增强，用有些人的话说，叫“花了钱，事干不成，还落了一身怨”。在个别地方，花钱养事，已经演变成了“养人不养事”。一旦“断奶”，又将成为“不稳定”的因素。调查中，许多水利人和基层干部，对水利站任务不轻、责任不小、体制不顺、经费不足、人员不稳定的“五不”现象感到担忧：将会给现有水利基础设施造成管理不到位、损毁无人修的严重后果，再过几年后果就会显露出来。到那时就会付出更多更大的代价。事实表明，深化改革势在必行。
协调机制不活是乡镇水利站运转不畅的直接原因。乡镇水利站改革、转制后，设立乡镇水利服务中心的乡镇，原来水利站承担的行政职能、执法职能交给乡镇和县市水利局。从运转情况看，乡镇因职能消弱，人少事多，对水利的管理职能出现空档，工作衔接不紧；县市水行政主管部门隔层缺位，鞭长莫及，指导不灵，使基层水利执法工作出现萎缩现象。乡镇水利员吃的“服务饭”，涉水行政管理、执法职能的事情爱莫能助。由于缺乏统筹协调，使得乡镇管不住、水利局管不了、水利站管不成。比如对河道沟岔的乱挖乱倒乱建问题，县水利部门的无力管理；乡镇经济发展办责权不对等，难以作为；而乡镇水利站却只能看在眼里、急在心里。在配改经费方面，更是举步维艰。以丹江口市6个水利服务中心为例，2008年财政一次性购买资金33.984万元，物化投入5万元，只占最低测算标准的45%和20%。服务报酬也低于其他配改单位，今年农技中心为17560元（含养老金），农机站17237元，而水利服务中心只有15400元。类似问题，找谁谁都管不了，求谁谁都无法解决。长此下去，势必导致水利站人心涣散、队伍不稳，给水利工作带来不良的影响。
服务能力不强是乡镇水利站缺乏活力的又一原因。主要表现在：在岗技术力量过于薄弱。专业技术人员不到在岗人员的一半，有的县市没有一名科班出身的专业技术人员。部分地方水利员队伍青黄不接。以十堰市为例，乡镇水利员不到10名的有3个县，人员严重不足，且未专职，远远不能适应当前水利建设任务的需要。服务水平不能满足新农村建设的要求。近几年，中央高度重视“三农”工作，逐年加大水利基础设施投入，我省是水利大省，基层水利服务体系显得更加重要。县市特别是乡镇水利工作人员严重不足、点多线长，常常是应付都应付不过来，有些服务工作很难落到实处。例如小型水利工程建设、库塘堰渠维修、安全饮水水厂管护等等，即使是昼夜不停地工作，也很难完成服务任务，何谈高标准高质量的服务水平。
三、对策----深化改革
水利是农业的命脉，十七届三中全会报告指出“以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件。„„搞好水利基础设施建设，加快农村饮水安全工程建设„„”。水利站作为履行水利工程管理职能的基层单位，在中央加大对“三农”支持力度、加大对小型水利设施投入力度的新形势下，要夯实基层公益性水利服务机构，更好地发挥水利管理职能，服务新农村建设，是广大农民的呼声，更是摆在各级政府、水行政主管部门面前必须思考和解决的问题，只有深化改革，理顺体制、明确机构性质、规范经费来源，水利站（水利服务中心）各种问题和困难才能得以解决。
1、恢复水利站设置。从鄂西北片调查情况反映，一是从水利工作对新农村建设的重要程度将，应该在精简的基础上恢复公益性水利站设置；二是从乡镇林业站、畜牧站、文化站的保留或恢复设置相比较，水利站的重要性应排在前列。为了有利于“三农”工作，确保农民增产、增收和农村生产稳定发展，也应该恢复乡镇水利站设置。建议，省水利厅开展全省水利站改革的调研，若情况与鄂西北片相似，就要突破现行关于乡镇水利站改革的政策，专题向省政府报告基层水利管理机构状况，建议将鄂编办发[2005]43号文规定的组建公益性水利站的范围由“沿江滨湖地区”扩大到山区丘陵地区，覆盖全省。原已按流域（水系）设置的水利站保留；未设置的地区，按照乡镇行政区划国土面积、水利工程管理任务量等指标为依据设置系数，测算定员定编数额，组建乡镇水利站，落实相关政策。
2、严格落实鄂编办发[2005]43号文件精神。在新恢复公益性乡镇水利站政策出台前，对改革未推进或政策落实不到位的地区，要争取省政府督促各地的改革按文件到位。特别是明确为沿江滨湖地区的县市、乡镇，要协调各级政府，拿出切实可行的方案，将改革推进到位。同时，已设立水利服务中心的山区乡镇水利站，县市水利部门要加强业务指导和内部管理，形成水利员培训机制，努力提高人员业务素质，提升服务质量，提高自身造血能力，适应现代水利建设需要。
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