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警务实践中，常需跨警种、跨部门、跨区域甚至跨国界合作打击和预防犯罪、处置紧急警务、交流警务信息等，警务合作由此而生。现代警务合作以其主体多元、合作灵活、信息共享、高效联动和资源整合的特征发挥着重大的现实功能。这种警务合作实践的履行主体、活动方式与要求等有别于其他单一的警种、部门、地区或国家的警务活动，因而对其活动规律有必要加以理论概括。本章将阐述警务合作的涵义和意义、发展的基本趋势与合作原则，分别总结国内与国际警务合作的涵义和种类、合作模式或机制、存在问题及解决对策，并介绍国际刑警组织的概况。
第一节
警务合作概述
一、警务合作的涵义和意义
（一）警务合作的涵义
警务合作，主要是中国公安机关内外的不同警种、部门之间，跨行政区域的各级公安机关之间，以至国际上不同国家和地区的警察部门之间在各种重大警务活动中沟通和交流信息以及协同行动的一种横向联合方式。总体上，分为国内警务合作与国际警务合作。
（二）警务合作的意义
警务合作在中国，是20世纪80年代后逐步形成的警务活动模式。随着经济全球化态势的日趋明显，犯罪活动具有跨地域、流动化和国际化特点，跨地区、跨警种和跨国家的警务活动渐增。构筑和谐的警务合作机制，对节约警务成本，提高警务效率，更好地履行公安机关的政治和社会责任至关重要。
１．更有效地整合警力资源。
通过警务合作，可一定程度地打破警种、部门、区域间的限制，最大限度地充分利用警用资源。一是可以整合大规模用警行动资源。如，集中各警种的警械装备、通讯设备、运输车辆和给养保障；选定处理大型治安灾害事件的疏散和救助场所等。二是可以提供强大的综合查询信息保障。如，启动社会联动保障单位数据库；综合利用巡警的实时无线查询系统，刑侦部门的在逃人员信息库、犯罪嫌疑人指纹库，治安部门的吸毒人员数据库，交通部门的被盗车辆数据库等警情信息，提供包含巡区内道路、民居门牌号、重点场所、标志性建筑物等内容的地区基础实用资料等。三是可以相互提供执法支持。如，在异地警力配合下，抓捕逃犯，追缴赃物等。
２．更广泛地履行警务职责。
目前，国际警务合作扩展到通过警务信息领域、办案领域、公共信息网络安全领域、道路交通管理领域、警务指挥和行动领域、队伍建设领域等多个方面。这不但使得在破案协查、调取证据、追捕嫌疑人方面更加得力有效，同时在突发事件处置、高速公路治安防控等行动协调上，在外来人口管理、预防犯罪等基础性工作方面，也可实现深层次的联动和指挥调度的同步，从而一定程度地打破某些警务工作的局限，拓展现阶段警务工作服务于和谐社会建设的领域。
３．更高效地实现警务联动。
针对大规模突发性事件、重大安全保卫任务、跨区域打击现行犯罪行动等重大警情，通过警务合作，优化警务协调配合，可确保在最佳时机以最佳警力搭配方式，形成强度适宜和高度整合的整体力量；通过建立区域联动，构建各地、各国间的警务合作平台，充分发挥多方优势，加强相互配合，形成区域乃至国际化打击犯罪的高压态势和信息共享、指挥联网、整治同步、打击联动的局面，提高快速反应能力、协同作战能力和警务工作效能，以合理的警务资源保障对警务的妥善处置，获取最佳的警务效益。
二、警务合作的基本趋势
当前，警务合作已日益成为重大警务处置行动乃至日常警务活动的一种重要形式，呈现出渐趋综合化、全球化、规范化与科技化的趋势。
（一）综合化趋势
警务合作的目的是适应社会治安形势发展的客观需要，实现全方位、全天候的时空控制，促进公安机关整体功能的优化，更加快、准、狠地打击犯罪分子，更有效地预防犯罪，维护社会治安秩序。随着人民群众对警务活动需求范围的逐渐扩展和违法犯罪的日趋多样与流动，只有强化警种、部门和区域之间的联动，扩展合作主体、扩大合作范围、增加合作形式，才能构建开放性、多触角的警务合作平台，在警务工作的各个方面，充分发挥各方优势，加强相互配合，寻求不同系统的互补性和同步性，使信息多渠道迅速地流动，求得相互间的协调和合作，在基础工作和打击防控上整体联动，提高快速反应能力、协同作战能力和警务工作效能。
（二）全球化趋势
在政治经济活动日趋全球化的当今世界，大范围、高频率的信息交换、经济交流、人口移动等也诱发了种种新的犯罪活动。跨国犯罪、有组织犯罪日益严重，毒品犯罪、洗钱犯罪、环境犯罪、恐怖活动不断增多，以往一国的许多社会问题正在成为日益严重的国际社会问题。面对这种现象，任何一个国家仅仅依靠自己的执法力量，都难以有效地预防和控制犯罪。为此，各国之间的警察机关就刑事执法、社会治安管理等警务工作展开的合作会越来越频繁，成为国际合作的一项重要内容。
（三）规范化趋势
新形势下，基层警务部门面临的新形势和新任务更加艰巨和复杂。无论是从犯罪活动特点和警务活动范围的演变趋势来看，还是从打击犯罪、更好地履行警务职责的实践需要看，建立全方位、多层次、科学高效、规范的警务合作工作机制是当务之急。只有规范合作内容和要求，落实合作责任，明确合作程序，才能确保警令畅通，合作有效。警务合作的规范化也是公安机关正规化建设的一项重要内容。
（四）科学化趋势
公安机关要全面适应信息化社会发展的整体要求，真正赢得动态化社会治安防控的主动权，切实控制刑事犯罪的高发态势，有效应对突发事件和非传统安全威胁，必须依靠科技。所有的警务合作都是服务于以上工作的。警务合作工作也应努力向高科技发展。要树立科技意识，利用先进的科学技术寻求警务合作的新的着力点和突破口。在警务合作的各个方面，都有着较大的科学化发展空间。
三、警务合作的原则
警务合作的原则是指公安机关和其它相关合作主体在警务合作活动过程中所必须遵循的行为准则。警务合作需要在配合默契的前提下才能取得成效。因此，要有普遍接受的基本原则作为思想指导，才能充分保障其健康顺利地发展。
（一）合法守约原则
警务合作实质上是一种执法行为。在国内警务合作的侦查合作、信息交流、专项治理等活动中，严格遵守《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《治安处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《物权法》等相关法律法规，是警务合作最基本的前提。在国际警务合作中，首先要以国家安全和国家利益为先，坚决维护国家主权，严格遵循我国宪法、刑法和相关行政法规，同时要遵守相关国家的有关法律规定和我国参加、签订或承认的与国际警务执法合作有关的国际条约、公约、协定及国际惯例等国际规范。
（二）互补互惠原则
跨部门、跨地区、跨国家等警务合作活动的难度不仅在于专业和空间限制，而且还受到异部门、异地、异国的专业职能、人员素质、当地语言、风俗、文化背景、法律制度诸多因素的制约。通过联合办案等警务合作，可以相互借鉴，取长补短，充分利用各种有益的对策、手段和方法，弥补各自不足，克服警务障碍，并通过交流不断提高本部门、本地区、本国家警察的警务处置能力。在国际警务合作中，还应坚持互惠原则，以双方对等待遇、平等互惠为承担国际义务的基本条件。
（三）效率优先原则
警务合作的被请求方在接受请求方的合作请求后，应当尽快制定行动方案，并在此基础上组织精干力量，采取有效的措施将请求事项付诸实施，争取在最短的时间内满足对方的要求。同时，在工作中应及时发现、收集、传递和反馈情报信息，主动合作，把最大限度地减少警务资源的耗费，最大可能地提高警务活动效益作为警务合作活动的追求目标。
第二节
国内警务合作
一、国内警务合作的涵义和种类
国内警务合作的内容包括宏观和微观两个层次。宏观层次上，警务合作主要是对某一时期的社会治安形势或犯罪趋向进行信息交流，协调各个方面在预防和打击犯罪，维护社会治安方面的宏观整体行动；微观层次上，警务合作则主要是在某个具体紧急治安事件或严重刑事犯罪案件的处置中，各种处警力量之间相互提供线索、信息和支援配合的行动。从合作的地域上，可分为区域内警务合作和区域间警务合作。
（一）区域内警务合作
区域内警务合作包括公安机关内部部门之间和警种之间、公安机关与相关部门之间的合作。这类警务合作在当前公安机关条块结合的管理体制之下，相对比较容易协调。各级公安机关一般从信息共享、整体联动、捆绑考核等工作入手，不断完善合作制度，健全工作机制和协调作战组织网络。同时，公安机关还针对特定的工作需要，加强了与地方相关部门之间的合作。如，国保部门与民族宗教、统战、国家安全等部门建立联席会议制度，定期加强信息的传递交流和沟通，及时有效地发现、控制和化解部分不安定因素和矛盾；经侦部门与金融、财会、工商、海关等专业机关合作配合，等等。
（二）区域间警务合作
区域间警务合作，是指按照法律法规的有关规定，根据公安工作的需要，多个辖区的公安机关之间，在执行警务任务过程中，在人员、装备及其他方面予以协助、支援、保障或者根据外地公安机关的请求代替完成某项警务任务的执法活动。一般包括省级公安机关之间和市、县公安机关之间多个层次的警务合作。区域间警务合作的目的是互通信息，形成纵成线、横成片的警务合作格局，开展协同行动，联手合作解决社会治安的突出问题，打击跨省、区、市的重大犯罪活动和负案在逃人员，处置重大紧急治安事件等。
按合作的行动方式，分为联合行动和合同行动形式[1]。联合行动，指两个以上警种或两个以上不同行政辖区公安机关的警力，按照处警的总标和统一计划，在联合指挥机构的统一指挥下，共同进行处置行动，但独立完成各自的处警任务的一种协同行动。在联合行动中，各警种、各公安机关之间互不隶属，平等合作，具有相对独立性，一般不构成直接指挥关系。这种警务合作形式一般适用于规模较大的警务活动。合同行动，指在重大警务处置行动中，以一个警种或主要处置现场地的公安机关为主，其他警种或公安机关直接配合共同完成处警任务的一种协同行动。合同行动通常适用于某一个紧急治安事件或严重刑事犯罪案件的协同处置行动中。在合同行动中，一般以某一警种或公安机关为公安指挥的主体，其他警种或公安机关和部门以加强、配属和支援的方式配合处置行动，处于从属地位，服从作为公安指挥主体的警种或公安机关的指挥员指挥。
二、区域间警务合作的内容与模式
（一）区域间警务合作的内容
根据公安机关人民警察所担负的职责以及实践需要，区域警务合作的主要内容有：警务信息领域的合作；办案领域的合作；公共信息网络安全领域的合作；道路交通管理领域的合作；警务指挥和行动领域的合作；队伍建设领域的合作。
（二）区域间警务合作的模式
区域间警务合作的模式主要有：
1．区际协议模式。
区际协议模式，即各区域自愿协商，分别签订双边或多边合作协议。建立联席会议制度；设立指挥中心（办公室）主任协调制度；建立各业务职能部门衔接落实制度等合作协调机制，以调整相互之间的合作关系。
2．中心机关模式。
中心机关模式，即各区域设立进行区域间警务合作的中心机关，具体负责相互之间的警务合作活动。
3．特派员模式。
特派员模式，即各区域派人直接到其他区域送达文书、调查取证、执行拘捕。
4．临时模式。
临时模式，即适应具体案件，灵活处理，如送达各类文书采取邮寄送达、委托相关单位送达等方式。
三、国内警务合作的问题及发展对策
（一）国内警务合作存在的问题
1．合作认识较片面。
有的部门和地方对合作的重要性和必要性认识不够。往往仅从本部门、本地区利益出发，进行“关系合作”、“有偿合作”等“条件合作”，对外部门和外地区的合作要求，认为对自身无碍或有利的尚可认真合作，认为对自身有碍或无利可图的则可能推诿。
2．合作态度较被动。
主要表现在合作的深度和广度不够。一些地方和部门对合作工作缺乏考核评定，使得一些部门和人员认为合作是份外之事，劳而无功。故对兄弟单位和上级单位的协查通报和通辑令等合作要求不闻不问，甚至长期搁置不理，不及时组织调查，或对协查线索敷衍应付，调查后不及时向对方通报情况；有些合作工作须通过各自的政府部门和上级部门先进行协调，导致合作效率较低，效果不好。在合作范围上，目前许多地方还大多局限于个案的调查取证、抓人、追赃等环节，进行串并案件侦查、开展业务交流、分析跨区域犯罪动向、研究对策、措施等方面的合作开展较少，合作范围与内容简单。
３．合作过程受干扰。
由于有些犯罪特别是经济犯罪案件的侦查往往涉及极为复杂的社会关系和经济利益，各种人为的因素干扰较多，追逃、追赃、返赃等问题上不能进行有效的办案合作。一是地方、部门保护和行政干预。在协办案件时打外护内，对本地犯罪分子网开一面。二是腐败现象的侵蚀。一些犯罪分子腐蚀拉拢党政干部和政法人员为其充当“保护伞”，导致个别人会对警务合作要求消极应付或者不予配合；三是不正之风作祟。少数地方的个别领导和政法工作人员，本身就与罪犯有关，一旦案件涉及到切身利益或与自己有利害关系的人，不但不予配合，反而设置种种困难，刁难办案单位，有的甚至给犯罪嫌疑人通风报信，致使对罪犯屡抓不获。
４．合作机制不健全。
一是机构不统一。有些地方尚未制定区域合作章程和规定，地域间部门机构隶属关系不统一，因而在侦查过程、情报信息交流等方面较难合作。二是合作环节较多。合作手续繁琐，特别是省际区域办案层层审核，级级批转，运行周期较长，跨度较大，使有限的人财物力大量浪费，错失办案良机。三是合作制度缺乏有效的监督制约机制，往往流于形式或难以执行。
（二）国内警务合作的发展对策
针对警务合作面临的问题，应在“大合作”、“大区域”、“大联动”的观念指导下，从大局和长远利益出发，加强横向联系，摆脱地域与地域之间、部门与部门之间的束缚，使区域合作工作逐步完善。
１．明确合作目的。
办案合作是将分散的警务资源组成有机的整体，它涉及的范围很广。明确合作目标和主攻方向，是开展警务合作工作的前提。应针对刑事犯罪活动和社会治安情况，根据工作需要，选择不同形式，切忌盲目组织，随意合作，既达不到目的，又牵制、浪费了警力。
２．形成健全组织。
在合作体系上应建立全方位、多层次、立体互联的组织网格。一是加强公安机关内部各警种的合作，建立刑侦、治安、经侦、技侦、边防、出入境、网监等部门的联系制度，争取相互支持，协同作战，形成合力。二是加强公安机关与其它部门的合作，要建立与工商、金融、证券、烟草、技监等部门以及重点企业的联席会议工作机制，充分运用各自优势，及时发现犯罪的苗头，集中开展严打整治。三是应按照统一、高效的原则建立上下统一、职责明确、管理科学的合作机构，使警务合作的触角覆盖全国各地。
3．实现信息共享。
通过警务合作中的信息共享，争取建立区域情报信息汇总、分析、研判工作机制，达到“资源共享、合作共赢”的目标。第一，综合利用各类信息。在合作中，应有意识地综合运用各部门、各地乃至国际刑警组织的信息资料，互联网信息网络、110接报警网络、群众信息网络、专业信息网络等互相配合，互为补充，为警务合作提供有力支持。第二，建立连接各地的电子警务信息平台。促进各地公安信息系统融合，相互开放信息系统，提供异地查询、查证，促进合作信息在两地间的共享和交换，实现不同信息系统间的互查，促进警务合作电子化、数字化和网络化。第三，加强警务信息系统的开发和应用、信息安全技术、科技信息、科技人员培训等方面的交流和合作。第四，建立定期动态交流制度。如，定期交流犯罪信息、社会治安信息、警情信息、队伍管理信息及工作经验交流等，使警务合作更加主动高效。
4．规范运行机制。
应通过明确合作制度、拓展合作内容与方式、减少周转环节、明确合作要求等，逐步建立起责权利明确的区域间警务合作保障机制和指挥灵敏、步调一致、运行有效的统一指挥协调工作机制。首先，在合作方式上，应规定明确、职能确定。做到合作有序，指挥有效，落实到位。在合作内容上，应不拘一格、高效灵活。除常见的协查、通报、通缉、合作例会外，还可以通过组织串并案会议、疑难案件会诊、编发合作期刊、专题研讨、网上传输交流等多种快捷灵活的方式，建立起日常的合作关系。在合作环节上，应及时便捷，灵活高效。要减少中间环节，简化合作手续，按照《刑诉法》的规定，直接开展合作，减少不必要的人财物开支。
５．加强考核监督。
应建立责权利明确的警务合作监督保障体系。首先要建立清晰明确的责任机制。针对需要合作的各项业务工作的特点，由公安部制定实施统一的合作制度，明确警务合作中各方的责任。力求将合作工作落实到部门和个人。应进一步修订完善区域警务合作中各类重特大案件、群体性事件的处置预案，严格区分其不同性质、不同情况和不同规模，并切实加强演练，提高实战水平。其次，应建立严格的考核奖惩机制。把合作工作量化作为年终或一定时期内部门和民警的一项重要考核内容，严格落实奖惩措施，合作有功的应表扬奖励，合作不力、贻误战机，尤其是暗中庇护、徇私枉法的要严厉惩处。同时，各级党政组织的纪检、监察部门和公安机关的监察机构要加强对警务合作工作的督察和查处，确保警务合作的各项制度和措施落到实处。
第三节 国际警务合作
一、国际警务合作的涵义和种类[2]
（一）国际警务合作的涵义
国际警务合作，指不同国家的警察机关之间，根据本国法律或者参加的国际公约，在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域相互提供援助，协助配合的一种执法行为。
国际警务合作的范围包括狭义和广义两种。狭义的警务合作仅指国际刑事警察组织框架内的合作，主要是在各国法律允许的范围内，相互开展通讯联络，交流犯罪情报，协查办案，联合侦查，通缉和拘捕入境的在逃人员，调查取证，传递法律文书以及公民的紧急求助，等等。其主要是围绕案件侦查进行合作。广义的警务合作还应当包括各国间开展的刑事司法协助的有关内容，主要有在押人员出庭作证以及刑事诉讼转移、引渡等。
（二）国际警务合作的种类
当今，国家间的警务合作关系已发展到多种警察业务。各国间警务合作的形式，也不断从双边合作向多边合作发展，从区域合作向全球合作发展。从合作主体上分，国际警务合作主要有国际间多边警务联络与协调，洲际联络与协调和两国间的双边警务联络与协调。中国公安机关和外国警察机关的警务合作主要有：
１．在国际刑警组织框架内开展多边合作。
中国公安机关自1984年加入国际刑警组织以后，积极利用该组织框架内的网络系统与各国警方开展业务合作，以个案形式开展联合侦查；利用情报，自行侦查；利用国际刑警渠道，缉捕、遣返在逃人员等。
２．与周边国家开展双边合作。
为了维护边境地区的社会秩序，中国公安机关积极谋求发展同周边国家警察机关的业务合作，共同打击跨国犯罪活动。近几年，中国先后同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌克兰、越南、韩国等国的内政、司法部门签署了合作协议和备忘录。
３．完成维和警务。
所谓维和警务，即所有与派遣维和民事警察参与联合国维和行动有关的警务活动的总称。联合国维和民事警察是指应联合国请求，由会员国政府派往联合国维和行动任务区执行维和任务或开展相应维和警务的警官。联合国维和民事警察是联合国维和人员的组成之一。由联合国维和行动部下属的维和民事警察司统一部署指挥。在维和任务区内的领导体系一般分为三级：第一级是负责整个任务区的维和民事警察总部。第二级是任务区维和民事警察总部下属的地区维和民事警察机构或者地区维和警察局。第三级是地区维和民事警察机构下设的维和民事警察分局或者维和警署。其机构不论大小，都相应地分成行政管理和作战行动两大系列。另外，根据任务区的实际情况，总部还有一些直属机关，如特警队、警察学院、人权案件调查局等。维和民事警察所参加的维和任务区一般分为监督型和执行型两种类型。
1971年10月，第二十六届联合国大会恢复了中国在联合国的合法席位。1988年9月，中国申请加入联合国维持和平行动特别委员会。1989年，我国开始实际参与联合国维和行动。在中国维和警务实践中，中国警队依靠“纪律”、“职业素养”和“团队精神”三大法宝，在联合国维和任务区赢得了良好的声誉。
４．派遣警务联络官。
我国的警务联络官是指由公安部派驻到我国驻外使领馆，以外交人员身份代表公安部与驻在国（地区）开展警务联络等项工作的公安民警。警务联络官接受所在国（地区）使领馆党委的统一领导，业务工作由公安部指导。至今，公安部先后向美国、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、土耳其、泰国、日本、乌兹别克、阿富汗、加拿大、法国、俄罗斯、南非、英国、韩国、巴基斯坦、菲律宾等十余个国家派出几十名警务联络官，并将进一步扩大规模。
另外，我国的国际警务合作还包括推动国外的智力引进和出国培训以及其他对外警务援助任务等。随着中外友好关系的改善和发展，为适应打击国际性犯罪斗争的需要，我国正谋求与更多的国家建立更广泛、持续、有效的国际执法和司法合作的关系，国际警务执法合作的范围也会逐渐扩大。
二、国际警务合作的机制[3]
国际警务合作机制是指各国警察之间开展跨国合作所必须具备的相互联系的整体运作系统。国际警务合作机制主要是通过以下五个系统来实现的：
（一）主导系统
主导系统，即国际警务合作的主管机关。一般情况下，在狭义的国际警务合作中，国际刑警组织是一个政府间国际组织性质的国际警务合作的主要枢纽。该组织建立以来，成员国已经扩展到191个国家，遍布亚洲、非洲、欧洲、南美洲、北美洲及大洋洲。经过几十年的发展建设，它已经成为各国同国际性犯罪进行斗争的国际情报中心、通讯中心及合作中心。
目前，国际间警察的合作，主要通过三级网络实现。一是国际型，即国际刑警总部。二是区域型。国际刑警组织已在欧洲、非洲和拉丁美洲建立了地区局，在亚洲（包括大洋洲），除在东京建立国际刑警机构的地区局外，还在曼谷派驻了东南亚缉毒联络处。三是合作网络，即各国警察之间的双边型合作。
（二）协调系统
国际警务合作的系统包括两种类型：一是国际间的刑事司法协助体系；二是各国的外交机构。
1．刑事司法协助。
我国开展刑事司法协助活动，最初仅仅包括送达文件、调查取证和法律情报交流，现在已经扩展到相互代为询问证人、被害人、鉴定人和讯问刑事被告人，进行搜查、鉴定、勘验、检查，移交物证、书证、赃款赃物，送达刑事诉讼文书和司法外文书，通报刑事诉讼结果等。我国与土耳其签订的双边条约，还第一次扩大到诉讼转移方面。同时，还同泰国、俄罗斯、白俄罗斯、保加利亚等国家签订了引渡条约，刑事司法协助不断得到发展与完善。
2．外交途径。
外交途径是指双方或多方的外交机关之间进行会晤、洽谈、协商、传达合作的意愿和条件。
（三）合作系统
移民事务管理机构是国际警务合作的合作系统，它构成一个准刑警合作和控制系统。
移民管理是一种行政管理，移民管理程序中采用的各种控制措施和强制手段具有准刑事性质。法律授予移民官员的执法权限比较广泛灵活，其在国际警务合作机制中主要具有利用出入境检查发现在逃人员，利用居留管理查寻罪犯，以非法移民名义驱逐出境等功能。如今，越来越多的国家都在利用移民管理这一特殊渠道开展国际警务合作，在追捕和移交跨国在逃人员方面，以移民管理体制中的驱逐出境来替代引渡，实现惩治犯罪的国际合作。
（四）辅助系统
在国际警务合作实践中，一些国际组织也是广泛开展警务合作的有力支柱。同国际警务合作密切相关的国际组织主要有国际民用航空组织、联合国教科文组织、世界知识产权组织以及海关合作理事会，以及区域性执法机制中的上海合作组织、东盟合作模式等。
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