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河南省武陟县农民贷款担保协会的调查与分析
内容提要:河南省武陟县农民贷款担保协会是农村金融组织的一种创新,是农村信用社/放贷难0与农民/贷款难0博弈的结果,农民担保协会减少了农村信用社的贷款风险,也为农民发展 生产解决了资金问题,为当地农村经济发展和农民增收做出了贡献。由于政府的强力推进,协会组织发展很快,但是平均每个协会为农民贷款的数量逐年下降,作用明显减弱。关键词:农民贷款;信用担保协会;运作方式;运行效果
一、农村贷款的“两难”现象
多年来,由于农户经营分散、贷款额度小、生产周期长以及农业贷款受自然、农产品市场等诸多不可测因素影响,使得农村信贷机构面临着高风险、低效益、成本高的农村金融制度,/惜贷、慎贷0现象普遍存在,农村信用社大量资金贷不出去,放贷难日趋严重。全国农村信用社1995年存款余额与贷款余额之差为1997.06亿元, 2004年存贷差增加到8051.26亿元,增长303.2%。与农村信用社/放贷难0相对应的却是农民/贷款难0,据有关部门调查,农民贷款满足率为50%左右,在贷款量上的满足率仅为20% ~30%(万宝瑞, 2006)。全国农村固定观察点2003年的调查数据也表明,农村居民特别是种养大户有强烈的贷款需求,但发生借款行为的农户仅占调查农户总数的19.5%,并且借款农户中仅有32.8%的借款是从银行和信用社获得。
按照现行金融政策,农民在金融机构贷款需要提供担保或资产抵押,农民的资产主要包括土地、房产、金融资产、牲畜、生产性固定资产和耐用消费品等。有关研究表明,目前农村居民最重要的财产是土地和房产,分别占农村人均财产的43.01%和30.72%。《中华人民共和国担保法》明确规定/耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权0不得用于抵押。耕地的经营权、宅基地以及在宅基地上的房屋均不能进行贷款抵押,牲畜等活体动物也不能作为质押物,因此,一般情况下农民无法实现质押贷款。
为了解决农户贷款难问题,中国人民银行总行分别在1999年、2000年出台了/农户小额信贷0和/农户联保贷款0的政策。农村信用社的农户小额贷款主要是解决贫困农户的生活问题和保持简单再生产需要的资金,每户最多只能贷款5000元。随着农村经济的发展,小额信贷已不能满足农民发展生产的需求。同时,由于这种贷款形式面对一家一户,风险大,还贷率低且操作成本高,多数信用社不愿介入此项业务,所以广大农户很难获得农村金融机构更多的贷款支持。
虽然农户联保贷款面广,但联保小组成员由农户自愿组成,成员间多数不愿承担相互连带保证责任等问题制约了该项业务的正常开展,贷款难的局面仍然困扰着广大农村的弱势群体。
解决贷款难和收贷难的核心问题就是要解决信用保险和信用担保的问题。目前,在我国农村信用保证制度不健全、信用保险业务主体缺位、政府和乡村干部为农户担保缺乏持续的制度安排,依靠农民自己的合作组织来解决其自身的信用担保问题则是一种理性的选择。
农民贷款担保协会是依靠信用担保的形式,保证债务履行的一种为社区会员提供贷款担保服务的专业合作组织,是农民专业合作组织的一种形式,也是信用制度在农村的进一步完善或延伸。
二、农民担保协会形成的基础
河南省武陟县自2002年10月建立全县第一个担保协会,至2006年7月31日,在不到4年的时间里已成立了170个担保协会,会员977户,交纳保证金463万元,累计贷款余额3152万元,受益农户1571户,贷款户收益484.48万元,贷款收回率100%。武陟县农民担保协会的产生和发展是与当地的经济社会发展紧密相关的,是多种因素促成的结果。(一)农民资金需求增加,金融机构存储差额扩大
武陟县总人口65万, 2005年全县生产总值81.3亿元,财政一般预算收入2.46亿元,农民人均纯收入3871元,综合经济实力居全省108个县市第30位,在河南省属于经济较发达的地区,是全省发展最快的10个县之一。
近几年,武陟县农村产业结构迅速得到优化,以奶牛、肉鸡、生猪等为主的畜牧业发展势头强劲,农民养殖户迅速增加,养殖规模逐年扩大,该县畜牧业产值占农业总产值的比重已超50%。为了扩大生产,发展经济,增加收入,农民对资金的需求欲望越来越大。同时,随着经济增长,农民收入水平提高,储蓄数量持续增加, 1992年武陟县的各类银行存款余额为39405万元, 2004年达到238826万元,增长了506%。农村居民储蓄和投资需求同时增加本应形成良性的经济发展状况,但是长期以来因信用缺失所引发的诚信危机,在农村信用社和农民之间形成了一道屏障,农村一些地方因信用环境差,借款户逃废债务造成大量坏账、死账,加大了金融机构的经营风险。而农民因受信用危机所带来的负面影响,想得到贷款十分困难。1992年武陟县存贷差为-1636万元,贷款余额大于存款余额,以后存贷差逐年上升, 2004年达到78306万元。农村信用社放贷难与农民贷款难问题的解决,迫切需要担保机构承担/桥梁0作用,这些为农 民担保协会的建立奠定了基础。
(二)会员具有一定经济实力,有扩大再生产需求
农民贷款担保协会建立初期,往往是由希望得到贷款扩大生产规模的农民组成。这些农民已经有了一定的经济基础,但是又没有足够的抵押物,小额贷款不能满足需要,只有互相联合进行贷款申请。信用社针对单个的/有项目0的农户进行贷款承担的风险较大,但是如果把5个以上的有生产经营项目且有一定经济实力又需要扩大生产规模的农户组织在一起,进行相互联保,既分摊了风险又符合信贷政策。这种相互联保的贷款方式逐渐演变成农民贷款担保协会。
武陟县嘉应观乡东后庄村农民依靠黄河滩丰富的水草资源,有饲养牛羊的习惯,村民们想用信用社贷款扩大养殖规模,又苦于找不到有实力的担保人。为了得到贷款,该村6户有经济实力的农户与乡农村信用社协商,成立了具有相互联保形式的农民贷款担保协会)))武陟县第一个农民贷款担保协会。
(三)产品市场竞争增强,有提高竞争力愿望
农民担保协会属于非盈利性农民专业合作组织,该组织能够维持运行的基础是该组织成员都从事着共同的或相关的经营项目,或者该组织成员已经成为同类项目生产的合作者,有的为此成立了农民专业合作社。通过对本村农民或是合作社社员的贷款担保,扩大其产品的生产量,在当地形成该产品市场,以减少交易成本,提高生产经济效益。如武陟县嘉应观乡大刘庄村的马金娥,既是该村养鸡合作社社长,又是农民担保协会会长,通过担保协会扶持了养鸡合作社的发展。大刘庄村担保协会成立前,全村3000多人养鸡,合作社只有8户,存栏不到1万只。2003年4月成立担保协会后,经协会担保,信用社向该村投放贷款29万元, 2004年底该养鸡户合作社发展到40户,存栏达到8万只。2005年,养鸡户发展到60多户,累计投资达300万元,养鸡规模已达到16万只,在当地已经形成具有一定规模的鸡销售市场,全村养鸡收入超过150万元。
三、农民贷款担保协会的运作方式与作用
(一)运作方式
担保协会的建立是农民与信用社博弈的产物,是以信用社的放贷风险最低为前提条件,担保协会会员的资格由信用社认定。协会会员一般由5~10户组成,入会成员必须符合7项条件:(1)拥护协会章程;(2)属本村村民,且具有完全民事行为能力;(3)信用程度较高,资信状况良好,在信用社无不良贷款记录;(4)遵纪守法,无赌博、偷盗、吸毒等不良行为;(5)有符合国家政策规定的生产经营项目,或具备从事一定经营项目的投资计划;(6)自愿履行担保协会与信用社之间的协议;(7)自愿向当地信用社缴纳3000~5000元的担保保证金。
协会担保贷款使用范围是本村村民经营的养殖业、小商业、粮油加工业、农业、住房改造等有经济效益的行业。借款金额以小额为主,最大担保金额不超过10万元。协会可以享受以下权利:(1)所担保贷款在政策允许范围内实行利率优惠,一般下调0.8%;(2)协会担保贷款免收贷款咨询费、公证费;(3)信用社按协会担保贷款利息收入的1%支付手续费;(4)贷款担保协会帮助信用社收回不良贷款,信用社按一定比例付给劳务费。
协会会员在同等条件下优先获得信用社贷款,可获得本人所缴纳担保保证金1~5倍的贷款,个人缴纳的担保保证金由信用社按同档次存款利率支付利息。如果贷款不能按期归还,信用社可直接扣除担保协会的保证金,担保协会成员所承担的保证责任为连带保证责任,保证金不足时,由担保人(包括担保协会及其全体成员)的资产补偿,直到贷款本息还清为止。(二)农民信用担保协会的运行效果
在农村普遍面临贷款难的情况下,通过担保协会有效地解决了农村经济发展中的资金短缺难题,为农村经济向专业化、产业化方向发展起到了积极作用。
1.解决了农民贷款难问题。农民担保协会通过协会会员缴纳担保金、以自己的企业资产抵押和自身的信誉为本村村民贷款进行担保,有效地解决了农民贷款无人担保和缺乏有效抵押品问题。武陟县的14个乡镇170个担保协会在2002)2006年间,为1571个农户进行担保贷款,贷款金额3921.66万元。东后庄村某农户经担保协会担保,仅用3天时间就从信用社拿到了3万元贷款,不到1年的时间就获得利润116万元。全县贷款户共增加收入484.48万元。2.推动了农村产业结构调整和农业产业化经营。担保协会促使贷款发放形成逐村连片的特点,有利于发展农村以村为地域的产业集群,提高农业、农副产业和乡村企业的专业化和规模化程度,提高生产和经营效率。担保协会成员本身就是农民专业合作社的大户,具有养殖、种植、销售等专业技术或经验。通过经济合作组织的媒介作用,将少数经营比较成功的专业户的经验和技术传授给其他农户,引导农民根据市场需要组织生产经营,形成了/市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户0的农业产业化发展格局,并在农户间的贷款担保合作过程中使集群化色彩的专业经济合作组织内部的凝聚力更强。
如河南省武陟县嘉应观乡大刘庄的养鸡合作组织,通过成立担保协会为会员提供贷款担保,并对会员的生产实行统一采购、统一供应、统一销售,养鸡产业规模不断扩大,协会会员所生产经营的肉鸡、鸡蛋等产品的知名度也不断扩大。原来各专业户是/单枪匹马0找技术、找市场,现在由于一个村或几个村都从事同一行业,集群优势凸现,最新养殖技术实现共享,名声在外的产品有人找上门收购,既提高了产品的品质和商誉,又增强了共同抵御风险的能力;既增加了会员农户的生产经营收入,又为他们更多地获得担保贷款、扩大生产经营规模创造了良好的条件。
由于担保协会的多数成员具有养殖、销售、农产品加工等专业技术和经验,不仅对当地农民从事种养业起到了辐射带动作用,还有效地推动了当地农村产业结构和农业结构的调整。2002年担保协会刚出现时,担保的贷款资金主要用于种植业和养殖业的生产需要,近两年,担保协会所担保的贷款资金逐年转向了种养业以外的其他行业发展(见图2),有效地促进了农村产业结构调整和优化。
3.提高了农村信用社信贷资金安全。担保协会是由本村村民组成,也是为本村村民担保,对申请贷款农户的情况十分了解,在很大程度上缓解了信用社信贷人员的惧贷心理,解决了信用社与农民之间的信息不对称问题。通过担保协会为农民贷款,减少了信用社与农民之间为贷款和还款产生的直接矛盾,协会不仅在贷款到期时向借款人催收贷款,而且平时也会提示借款人按时支付本息,有助于防范风险于未然,从而保证信用社贷款的质量,避免了恶意拖欠的现象,降低了信用社贷前的调查成本,贷款的安全性也大大提高。据调查,从2002年10月河南省武陟县第一个农民信用担保协会成立以来到2006年7月底,该县信用社通过农民信用担保协会担保所发放的贷款到期收回率为100%,无一笔逾期还款。
四、信用贷款的风险控制与转移
农民担保协会的成立是信用社与需要贷款农民共同商议的产物,从形式上看是解决了农民贷款难问题,实质上是信用社和农户实现了/双赢0。
信用社通过担保协会采用以下方式把风险降低到最低程度:(1)利用协会1.5~5万元(协会5~10人组成,每人缴纳3000~5000元担保金)的担保金,以防贷款本息不能按时收回。(2)借款以小额贷款为主,最高一户担保不超过10万元。在实际操作中,信用社控制的贷款额度一般在5万元以下,尽可能把每户可能产生的最大风险控制在担保金之内。(3)协会会员监督被担保人贷款的使用,发现挤占、挪用资金,或用于非农业风险大的行业时,及时给予制约,依靠农民信用担保协会对借款户进行风险控制。(4)要求担保协会会员有生产经营项目,具有一定的经济实力和资产。协会担保的贷款若到期不能归还,信用社先行扣除协会交存的风险保证金,或先由协会成员垫付资金给信用社,协会成员再向本村借款户追讨。(5)对于金额较大的贷款,农村信用社除了要求协会担保外,还必须再有1~2名有实力的担保人作担保。
由于担保协会成员对申请借款农民的情况比较了解,尤其是为协会所属的专业合作组织内部社员进行贷款担保,由于对其经营项目的发展前景能够较好地把握,所以在正常情况下贷款风险很小,即使个别农户出现不能完全偿还贷款本息的情况,也可通过协会获得的贷款利率优惠和担保贷款收入进行弥补。
可见,信用社把信贷风险转移给了农民担保协会,担保协会利用自身的优势对风险进行控制,使农村信贷得以顺利进行。
五、农民担保协会发展中存在的问题
(一)地方政府的强制性推广
由于农民担保协会使农村信用社和贷款农民获得了/双赢0效果,有效地促进了当地经济的发展,农民担保协会得到了迅速发展。自2002年10月成立第一个农民担保协会开始,农民担保协会已在武陟县的14个乡镇推广,到2006年7月底,全县已有农民担保协会170个。
通过分析,农民担保协会数量的增加存在着明显的规律性,担保协会发展可以划分为3个阶段:2002—2003年为第一阶段;2004年为第二阶段;2005年以后为第三阶段。第一阶段,农民担保协会属于探索发展阶段。2003年全年仅新建农民担保协会8个,协会数量增长缓慢。这是因为协会的产生和被人们认可需要一个过程,在这个过程中,有效的贷款担保方式逐渐被人们认识并形成扩散效应,附近具有成立担保协会条件的村庄逐步进行仿效。这个过程担保协会属于自发的发展过程,新增的农民协会基本都在嘉应观乡。该阶段由于是农民自发要求成立担保协会,担保协会主要解决协会内部成员发展生产所需要的资金,在农民增收方面发挥了有效作用。
第二阶段,农民自发和信用社辅助的发展阶段。农民担保协会的创立为提高农村信用社的信贷质量找到了一条有效的出路,为此,武陟县信用联社在全县逐步推广。2003年11月该县信用联社在嘉应观乡召开了担保协会推广现场会,组织部分村民到嘉应观乡进行实地学习。2004年初,下发了《关于积极发展农民贷款担保协会指导意见》,规定了担保协会的组建程序,协会会员条件、义务、权利,会员退会、协会终止以及信用社为协会提供优惠政策等,并成立了贷款担保协会指导小组,专门负责对全县组建贷款担保协会进行业务指导和规范管理,本着/成熟一个、发展一个0的原则,在有条件的村,即有农民专业合作社、有专业种养大户、农民发展生产对资金需求量大的村,县里帮助农民成立担保协会。2004年上半年,农民担保协会迅速发展,全县新增担保协会38个,即在经济增长较快、农民贷款愿望较为强烈的村基本都成立了农民担保协会,剩余没有成立农民担保协会的村庄基本属于发展条件不成熟的村,因此, 2004年下半年至2005年上半年,担保协会发展很慢。县信用联社为了自身业务发展并确保信贷资金安全情况下,积极引导和组织村民成立担保协会,担保协会的发展与农村经济社会的发展基本吻合,获得了信用社经营效益和农民增收/双赢0的效果。
第三阶段,地方政府推动发展阶段。健康发展的农民担保协会不仅解决了农民贷款难问题,而且扭转了信用社/放贷难0导致长期亏损的局面,这种农村金融合作组织的创新模式发挥出应有的作用。2005年,在地方政府的干预下,通过行政命令方式,制定农民担保协会成立计划,农民协会组织在3)9月的7个月时间内成立了83个,平均每个月成立12个担保协会。该阶段由于当地政府对农民担保协会发展的干预,尽管农民担保协会数量增加很快,但是这些/协会0的成立并非农民自觉自愿,甚至一开头就违背农民的意愿,农民担保协会并没有发挥应有的效应。
(二)农民担保协会作用呈下降趋势
为分析不同阶段农民担保协会的效应,我们把担保协会成立的时间作为时间序列进行排列,分析各个时间段成立的担保协会为农户贷款状况以及所产生的经济效益。为了排除协会成立时间长短不同所产生的效果差异,利用累计平均指标对各年成立的协会个数进行累计,并对协会服务的农户数量、贷款金额数量和受贷农户获得的效益等指标进行累计,然后计算其平均值。
1.服务农户数量和平均担保金额。该项指标主要反映农民担保协会在发展过程中的效应变化情况。
从图3可以看出,初始成立的担保协会,服务的农户数量和为农民担保的金额都远超过协会的担保金,对农村的经济发展起着显著的推动作用。然而,农民担保协会的平均效应呈减弱趋势,尤其是2004年下半年,无论是服务的农户数量还是担保的贷款金额都维持在一个较低的水平,并不断下降。
2.担保贷款为农户带来的经济效益减少。从平均每个担保协会为农民贷款使农民获得的增收情况看,在担保协会发展的第三阶段,即政府推动阶段以后,产生的经济效益十分有限,许多担保协会从成立之日就没有为农民担保过贷款(见图4),成为当地政府展示的/政绩0,而没有体现农民担保协会应有的作用。
3.担保协会承担较大风险。依据目前的运作方式,在信用社、担保协会、农民三者之间,贷款的风险实际上主要由担保协会成员承担,一旦遭遇不测风险,担保协会及成员承担连带责任,协会成员需要用担保金或自己的经营财产抵偿信用社的贷款损失。随着农民专业合作组织的发展,生产规模的扩大和专业化程度的提高,贷款的金额会有较大幅度的增加,而且贷款的主要用途更加集中于某一产品生产,担保风险会随之增大。
由于信用社把贷款的主要风险转移给了担保协会,在工作中越来越依靠担保协会的协调和把关,经担保协会调查和审核同意的项目,申请贷款一般都是一路/绿灯0。但是受自身知识水平和风险管理经验的限制,担保协会对贷款项目的调查一般比较简单,审查也比较粗放,除了担保协会会员自己熟悉的项目以外,对申请贷款的项目难以作出正确的判断,其结果不是限制了新项目的发展,就是承担了投机性强的短线项目风险。
六、政策建议
1.确定农民贷款担保协会的法律地位。农民贷款担保协会是农村金融合作组织的一种创新形式,属于一个游离于法律边缘的组织,其作为自发成立的非营利性民间社团组织,与《中华人民共和国农民专业合作社法》规定的农民专业合作社有所区别,能否纳入农民专业合作社管理,目前并没有得到国家法律的认可,国家应对其/身份0给予确定,以便受到法律保护和约束。
2.变政府干预为政府扶持引导。农民贷款协会的发展应该遵循自身的发展规律,地方政府不能把担保协会的发展作为政绩的/亮点0加以强制推广,而应给予适当扶持,减少担保协会风险。例如,农民生产贷款出现自然灾害等不可抗拒的因素造成不能还贷时,地方政府应对农村信用社给予补偿,以免除担保协会的担保责任。
3.提高担保协会担保款的利率优惠幅度。在政策上对担保协会担保的贷款给予较高的优惠利率可以有效地引导农民担保协会的发展,放大农民贷款担保协会的发展空间,使协会能在农村经济发展中发挥更大的作用。
农民专业合作社成长的困惑与思考
内容提要:农民专业合作社自20世纪80年代产生以来,对促进我国农村经济社会的发展起到了重要作用。但从总体来看,农民专业合作社仍处在初始发育阶段,其成长面临着不少的困惑与难题,需要全社会予以关注、呵护和支持。本文以湖北省为例,探讨了当前制约农民专业合作社成长的深层次矛盾,并有针对性地提出了对策建议。关键词:农民专业合作社;成长;困惑;建议
一、问题的提出
农民专业合作社在促进农村经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。从我们对湖北省调查的情况来看,其作用主要体现为/五促进一增加0,即促进了农业结构调整和特色优势产业的发展,促进了龙头企业的壮大和农业产业化经营,促进了农民进入市场组织化程度的提高和农产品的销售,促进了农业科技的提高和农业科技成果的推广应用,促进了农民合作意识的增强和农村社会的和谐稳定,增加了农民收入。据统计, 2005年湖北省农民专业合作社成员人均增收312元,比全省农民人均纯收入增加额高49.3%。实践表明,凡是农民专业合作社发展较好的地方,基本上都出现了/建一个组织,兴一个产业,活一方经济,富一批农民0的可喜格局。
然而,农民专业合作社并不像人们期望的那样在又快又好地发展,而事实上往往是一波三折,其成长和发展还面临着不少的困惑,存在不少的难题。从笔者调查的情况来看,湖北农民专业合作社自20世纪80年代产生以来,经历了从无到有、从少到多、从小到大的逐渐发展历程,但总的来说,目前仍处在初始发育阶段,主要特征表现在:一是组织化程度低。约占总数90%的农村专业协会,一般不从事经营活动,且缺乏人才、市场优势,无法解决困扰农民/卖难0、/贷款难0、/信息技术难0等问题,真正以资金为纽带形成实体性经济组织的农民专业合作社仅占10%左右。二是规模小,不规范。由于多数属于松散型、临时性的合作组织,一方面很难形成规模,抗风险能力不强,基本上是自生自灭。
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