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《突发事件应对法》讲稿
2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，于2007年11月1日起施行。本法的公布施行，标志着我国的突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序等，都具有重要意义。
一、立法过程与立法背景
现代社会是个高风险的社会。我国又是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家。每年约有20万人因此死亡，2003年的“非典”、直接经济损失3000亿元。2004年的“禽流感”、2008年江南雪灾、3.14拉萨事件、汶川大地震、三鹿奶粉事件，2009年陕西、湖南、贵州铅中毒，H1N1流感、新疆7.5骚乱事件，其影响深远，损失难以统计。《突发事件应对法》的起草缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处臵的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。2003年12月，全国人大常委会早先提出要制订《紧急状态法》，后来《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于紧急状态是一种极端的社会危机状态，它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，立法机构认为这种情况在我国发生的几率很小。而目前突出问题是局部的、不至于达到
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极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力。
二、法律地位与法律结构
（一）法律地位
《突发事件应对法》是一部“兜底”性的应急管理法。主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上，我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它规定了基本的应急管理法律规则和法律程序。
（二）法律结构
突发事件应对法共7章70条，包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处臵与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则。
1.明确规定了突发事件应对6大原则。一是预防为主、预防与应急相结合的原则。应对法第5条规定：突发事件应 — 2 —
对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。二是比例原则。应对法第11条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。三是迅速反应原则。应对法第7条规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处臵工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处臵工作。四是分类、分级、分期原则。应对法第3条规定：“突发事件”分为四类，即自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件；按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。对突发事件予以科学分类、分级、分期，有利于国家在处理突发事件时合理分配社会资源，迅速有效地对突发事件进行管理和应急处臵。五是行政公开原则。应对法第10条规定：有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布；第53条规定：履行统一领导职责或者组织处臵突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处臵工作的信息。六是社会动员原则。应对法第6条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。
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2.明确规定了应急管理体制。应对法对应急管理体制的原则性规定是：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制（第4条）。同时，进一步细化规定了应急管理体制的若干具体内容：一是明确“以基层负责为主，上级负责为辅”。即：县级以上人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责（第7条）。二是明确“以属地管理为主，行业管理为辅”。即：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定，地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持（第7条）。三是明确应急领导机关。即：国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构和具体职责由国务院规定（第9条）。四是明确应急指挥机构。即：国务院根据实际需要设立国家突发事件应急指挥机构；县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作（第8条）。
3.明确规定了4项应急制度。一是预防和应急准备制度。这是应对法明确规定的一个重要制度，包括6个方面：其一，提高全社会的危机意识和应急能力。规定县级以上人民政府应当对机关工作人员定期进行应急管理培训（第25条）；各 — 4 —
级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识和自救、互救能力（第30条）；基层人民政府、村（居）民委员会、企业事业单位应当组织应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传（第29条）。其二，加强隐患调查和监控。规定要对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控（第20条）；所有单位都应当建立健全安全管理制度，矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所，都应当制定应急预案，开展隐患排查（第22条、23条）；县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷（第21条）。其三，制定应急预案并根据实际需要和情势变化适时修订（第17条）。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。其四，建立应急救援队伍。规定县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍；有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍；单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍；专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力（第26条）。其五，强化突发事件应对的经费保障（第31条），国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。物资储
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备保障（第32条），国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处臵装备的储备制度；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处臵装备的生产、供给。通信保障（第33条），国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。人才和技术保障（第36条）。其六，城乡规划应当满足应急需要，统筹安排应对突发事件所必需 的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所（第19条）。二是监测与预警制度。具体内容分别是：其一，监测工作。规定要建立统一的突发事件信息系统，建立上下左右互联互通和信息及时交流制度（第37条）；建立专兼职信息报告员制度，第38条规定：县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息，获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；及时、客观、真实报送、报告突发事件信息，第39条规定：。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。加强信息的分析、会商、评估和通报、交流，第40条规定：县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警 — 6 —
信息，必要时组织有关部门、专门技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测（第41条）。
其二，预警工作。规定预警级别分为一级、二级、三级和四级，分别用红、橙、黄、蓝色标示；预警警报一般由突发事件发生地的县级人民政府发布，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报，但影响超过本行政区域范围的，应当由上级人民政府发布预警警报。确定预警警报的发布权，应当遵守三项原则：属地为主的原则，权责一致的原则，受上级领导的原则（第43条）。各类突发事件预警级别规定统一的划分标准不一致，因此，预警级别划分的标准由国务院或者国务院确定的部门制定。发布三级、四级警报后应当采取的措施是，启动应急预案，做好突发事件发展态势的预测，向公众发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话，对相关信息报道工作进行管理等（第44条）；发布一级、二级警报后应当采取的措施是，责令应急救援队伍和负有特定职责的人员进入待命状态，调集物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序，转移、疏散或者撤离人员，转移重要财产等（第45条)。在以往的抢险救灾实践中，常常发生因个别人不肯撤离现场导致重大伤亡的情况，这种情况对突发事件预防危害很大，— 7 —
因此有必要在立法中赋予政府相应的权力，避免因个别人的行为导致损害扩大。当然，如果有事实证明突发事件将不会发生或者危险已经解除的，应当解除已经采取的有关措施。
三是应急处臵与救援制度。突发事件发生以后，首要的任务是进行有效的应急处臵与救援，防止事态扩大和次生、衍生事件的发生。其一，规定了自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施。包括：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安臵受到威胁的人员以及采取其他救助性措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施等（第49条）。其二，规定了社会安全事件发生后可以采取的措施。包括：强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路、查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动等（第50条）。其三，规定在严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻影响（第51条)。
四是事后恢复与重建制度。突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后，应当及时组织开展事后恢复和重建工作。内容包括：其一，及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必 — 8 —
要措施（第58条）。其二，对突发事件造成的损失进行评估，组织恢复生产、生活和社会秩序，制定恢复重建计划（第59条）。其三，开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求，上一级人民政府根据情况提供必要的援助（第60条）。其四，国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策（第61条）。
4.明确规定了3种相关法律责任。即民事责任、行政责任和刑事责任；责任主体也有3种，即政府责任，有关法人和组织的责任，自然人的责任。规定：地方各级人民政府和有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。第63条规定了迟报、谎报、瞒报、漏报信息，未及时开展恢复重建、不及时归还征用的单位和个人的财产等8种情形，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给与处分。第64条规定了为做好应急设备、设施日常维护、监测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大等4种情形，所在地履行统一领导在职责的人民政府责任停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万以下的罚款；构成违法治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处臵工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处臵工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；违反本法规定，导致发生突发事件或者突发事件的危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任；违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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