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主体功能区视角下滁州市城镇化与生态文明协调发展研究
滁州市委党校课题组
【内容提要】城镇化快速发展期是环境问题的多发期。协调城镇化与生态文明建设的关系，是当前步入城镇化快车道的滁州市所迫切面对的问题。为了增强课题研究的针对性和国家未来政策走向的衔接性，课题在合理性分析的基础上，选取了国家正在规划中的主体功能区作为研究视角，并根据相关原则和实际情况对滁州市辖区的主体功能区划做了一个定性划分。把握协调不同主体功能区域内城镇化与生态文明关系的平衡点，必须在统筹谋划不同主体功能区域中城镇化建设涉及到的关键因素与功能区可持续发展所需的环境水平基础上，制定出符合相应主体功能区要求的发展规划、政策和其它管治措施。基于此认识，课题对如何利用城镇化进程中所涉及到的规划、产业、人口、土地等关键性因素作为调控内容，对滁州市辖区下两个性质不同的主体功能区域内的城镇化与生态文明关系的协调分别作了针对性分析。
【关键词】 滁州市城镇化生态文明主体功能区调控方式
一、本课题研究必要性和基于主体功能区视角研究的合理性
（一）本课题研究的必要性
城镇化是当代中国经济社会发展的必然趋势和衡量一个地区现代化程度的重要标志，是解决“三农”问题，实现城乡统筹和区域协调发展的一项战略任务。当前，城镇化在我国正以前所未有的速度推进。值得注意的是，伴随着工业化的城镇化发展不当时，会导致许多资源、环境方面的问题，会影响我国未来经济社会的可持续发展。针对粗放式发展带来的严重资源环境问题，党的十七大报告首次明确了建设生态文明的战略性构想。生态文明是对工业文明造成的人与自然危机反思的成果，它的本质是实现人与自然的和谐发展，它的现实需求是要构建资源节约型、环境友好型社会。生态文明的提出为城镇化的可持续发展指明了方向，那就是城镇化与生态文明建设必须协调。
作为农业大市的滁州，城镇化水平较低，低于全国45%、全省38%的平均水平，城乡二元矛盾较为突出，成为我市经济社会又好又快发展的一大制约因素。为此，滁州市委、市政府正在积极实施城镇化战略，并将其作为“三大发展战略”之一。与此同时，建设山水相连、生态优美、宜人宜居新家园的要求，也使滁州市对生态文明的建设提出了高要求。为此，滁州市提出了打造“生态滁州”和“五城联创”等口号和具体目标。基于城镇化快速发展期往往是资源环境问题易发期的警示和滁州未来发展的环境需求，协调好城镇化与生态文明建设的关系具有现实的迫切性和应时性，是滁州当前发展所必须面对的一个重要课题。
（二）基于主体功能区视角的研究及视角选取的合理性
滁州是安徽省辖市，下辖8个县市区，国土面积1.33万平方公里。各地实际情况差异很大，因而笼统地谈各地的城镇化和生态文明如何协调，显然缺乏明确的指导性和操作性。为了增强课题的针对性，避免笼统化和泛化，本课题将基于主体功能区的视角来研究和探讨二者如何实现协调。下面来谈一下选取此视角的合理性。
主体功能区是指根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。此处的“开发” 是指大规模、高强度的工业化城镇化开发，而不是一般意义上的资源开发。四大类主体功能区中的优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。推进形成主体功能区，通过谋划来明确我国陆地国土上的哪些空间应该优化或重点地推进大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成少数以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区；哪些空间应该限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成更多的以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农业地区；或以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的生态地区。建设主体功 1
能区的根本动因就是通过对国土空间的开发与保护进行统筹规划和管治，以解决经济发展中人与自然的和谐问题，从而遏制一些地方政府无序开发，严重破坏资源环境的现象。
基于主体功能区的视角来研究城镇化与生态文明建设的协调，具有如下的合理性：首先，它能够针对滁州辖区各地不同的主体功能区划，差别性地提出二者协调的对策，具有针对性；其次，该视角符合国家未来的空间开发和管治思路，具有合趋势性；最后，选取该视角易于找到协调城镇化与生态文明关系的平衡点。这是因为城镇化是主体功能区划中的主要内容之一，生态文明是主体功能区划追求的主要目标之一，显然主体功能区视角下的研究易于找到协调二者关系的平衡点。平衡点就在于针对各类不同主体功能区中城镇化建设涉及到的关键因素与功能区可持续发展所需的资源环境水平来统筹谋划，制定出符合相应主体功能区要求的发展规划、政策和其它管治措施。
二、主体功能区视角下的滁州市城镇化与生态文明协调发展的调控方式
（一）滁州市辖区主体功能区划的设想
全国主体功能区规划由国家级主体功能区规划和省级主体功能区规划组成。滁州市的主体功能区划要与国家级和安徽省的主体功能区划相衔接。尽管目前国家级和省级主体功能区划正在积极编制之中，还未最终出台，但我们仍可以根据相关规定和情况，对滁州市辖区的主体功能区划进行建议性的划分。国家主体功能区划规定主体功能区划的单元原则上应以县一级为主。滁州市辖区的主体功能区划按照目前出台的主体功能区划的核心思想与相关原则和滁州市自身条件与实际情况，设想如下：
大滁城区为重点开发区：该区包括滁州市主城区、琅琊区、南谯区的乌衣镇等部分离滁州市主城区较近的区域、来安县城、全椒县城，也即滁州市目前正在竭力打造和建设的以滁城主城区为核心，以全椒、来安和南谯区的乌衣镇为副中心，面积约120平方公里的区域（为了便于行文，该区域下文简称Z区）。该区域的整体建设规划已通过省政府批复。该区区位优势明显，是安徽东向发展的“桥头堡”与泛长三角合作的核心区，位于安徽最具活力的皖江城市带内；腹地深广、资源特别是非金属和日益稀缺的土地资源丰富；工业化处于初中期阶段，所受的环境污染相对较小，生态承载力较强；有一定的产业基础，家电、汽车等产业发育良好；发展势头和潜力很大，面临着沿海发达地区产业加速向中西部转移的良好机遇；省委省政府的对此区域的未来发展寄予厚望。省委、省政府主要负责同志视察滁州时明确提出要求：打好 “三张牌”（区位、资源、环境）和建设“三个园”（承接产业转移的新型工业园、紧靠南京的同城新家园、吸引东部的魅力后花园）。由此可见，该区域总体上划为重点开发区的可能性很大。
滁州市下辖的定远、凤阳、明光、南谯远离大滁城区的区域、全椒与来安大滁城区外的区域，总体上应划为限制开发区（该区域下文中简称X区）：该区是传统的以农业生产为主的地区，是滁州作为国家大型商品粮生产基地和滁州“百亿粮仓”规划的主要粮食生产区，工业基础较为薄弱，大规模发展制造业和集聚人口的条件相对不够好。按照《国务院关于编制全国主体功能区规划意见》(国发[[2007]21号)规定，“以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区”。据此可见，虽然该区域地形等条件也适宜进行工业化城镇化开发，但从守住18亿亩耕地红线和保障粮食安全角度出发，未来此区域总体上被划为限制开发区的可能性很大。
天长市由于地理位置特殊和工业基础较好等原因，在此将其作为特殊情况，暂不列为讨论对象，待后续研究。
按照主体功能区划的构想，Z区既要承接优化开发区域特别是来自长三角地区的产业转移，也要承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为末来支撑全国和区域经济发展与人口集聚的重要载体；X区将成为以生产农产品、保障国家粮食供给安全与区域重要生态屏障的地区。二功能区的功能定位决定了各自区域内的城镇化建设的方向要符合各自功能区的主体功能定位，也决定了在这两个功能区内协调城镇化与生态文明关系的内容和方式是不同的。
（二）主体功能区视角下的滁州市城镇化与生态文明协调发展的调控方式
城镇化过程的内涵包括人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化和生话方式城镇化4个方面: 一是人口城镇化。它是城镇化的核心，是指农业人口进入城市转变为非农业人口，以及
农村地区转变为城市地区所导致的变农业人口为非农业人口的过程；二是经济城镇化。它是城镇化的动力，主要是指经济总量的提高和经济结构的非农化，其中工业化是直接推动因素，第三产业的状况是城镇化程度的表现；三是土地城镇化。它是城镇化的载体，是指农村地域向城市地域的转变，农村景观向城市景观的转变过程；四是生话方式城镇化。它是指伴随着经济、产业结构、人口的城镇化进程，人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系乃至精神与价值观念的转变，从而形成与乡村不同的生话方式。
由城镇化的内涵可以看出，城镇化过程中会涉及到规划、投资、产业、人口、土地、环境等等方面的因素，协调不同主体功能区内的城镇化与生态文明关系，就是要针对这些关键性的因素与功能区可持续发展所需的资源环境水平来统筹谋划，制定出符合相应主体功能区要求的对策。
1、规划调控
规划引领行动，要确立主体功能区规划的基础性地位，调适其它相关规划。在对滁州市辖区进行定性的主体功能区划之后，Z区和X区就应按照国家和安徽省主体功能区划的构想，制定各自的主体功能区规划。对于所指定的主体功能区规划，应确立它在各自区域内的基础性的地位，明确它和各自主体功能区内其他规划之间的关系。这是因为主体功能区规划是宏观层面上的框架性、指导性规划，是其它各项总体规划的龙头，能够为城市规划、产业规划、人口规划、土地利用规划、环保规划等各类专项规划提供基本依据的空间规划。针对区域开发强度的不同等级而确定的主体功能区规划，需要通过其它相对具体的规划逐一落实，它们一方面体现主体功能区规划确定的空间管治目标方案，另一方面又将管治目标方案细化为具体的指标要求。在明确主体功能区规划基础性、战略性地位的前提下，需要对区域内的其它相关规划按照主体功能区规划的要求进行修改和调适，以便主体功能区规划的战略意图和目标得以实现。为此，要处理好主体功能区规划和其他规划的地位关系。这样，在各自主体功能区规划的指导下和相关规划配合下，协调Z区与X区区域内的城镇化与生态文明关系就相应有了明确的方向和较为具体的内容。
2、产业调控
经济城镇化是城镇化的根本动力，经济城镇化时的产业定位对一个城市的功能和未来发展的方向是至关重要的，功能区域内的城镇化能否体现主体功能区的要求很大程度上由其决定。对城镇化进程中的产业选择进行调控是协调功能区域内城镇化和生态文明关系的非常重要手段。
(1)Z区主体功能定位决定了它必须要大力加快工业化步伐，以工业化作为推动城镇化发展的强大推力。在城镇化过程中认识到发展的环境压力，并不是要减缓发展速度，认为只有经济零增长慢增长才能保护环境的观点在实践中已为人所不取。只有X区加快工业化步伐，成为国家与区域新的经济增长极和人口集聚区，才能体现国家推行主体功能区划的的战略意图和区域协调发展中的扬长避短与能者多劳思想，才能在将来有实力回馈禁止与限制发展区为了保护资源环境而牺牲经济发展的举措，才能引吸更多来自禁止与限制开发区域的外迁人口，减轻当地因人口太多而造成的资源环境压力，从而为更大范围的环境保护作出贡献，为国家和区域的有序开发作出贡献。当前，作为重点开发区的大滁州市区应紧紧抓住东部沿海地区，特别是长三角地区经济结构调整加速产业外移和国家保增长、扩内需的有利时机，在清醒分析自己不足和基础上，充分立足于自身的优势，特别是区位、资源与环境方面的优势，改善投资环境，创新体制机制，全面做好产业的承接转移工作；大力推进工业园区、融资、中介服务等产业承接转移平台建设；强力抓好招商引资、项目特别是大项目引进工作，全力以赴做好产业承接转移工作，为加快工业化进程强基蓄势，力争在激烈的区域竞争中取得先机。
Z区在用工业化强力推进经济城镇化进程和努力做大经济总量的同时，也要特别关注生态文明建设。世界和中国工业化的进程表明，在工业化的初中期阶段，往往是生态环境问题的多发期。著名的环境库兹涅茨曲线假设充分说明了这一点。该曲线在大量实证的基础上，揭示了随着城市经济水平的提高，城市生态环境质量呈现倒“U“型的演变规律，提出城市化引发的环境及生态问题，引起了人们的广泛注意。因此，Z区在用工业化强力推进经济城镇化的过程中，要特别关注生态和环境问题。
注重对产业结构的调整和升级则是应对的主要策略之一。产业结构是指各类产业及其内部各部门的比例关系与相互联系。经济城镇化中的不同产业结构，决定了城镇未来经济发展的方向与状况和对生态环境的影响程度，决定着城镇化和生态环境相互作用的内容和形式。产业结构调整升级的最大特点是注重质的提升，意味着发展更多地依靠技术工艺进步和生产效率与资源利用效率的提高，产业在区域内的定位更加合理，生产成本的降低等。因此产业结构的调整升级会提高城镇化与生态文明的协调度。当前,Z区的产业结构总体上还处于低端，在国家未来加大经济结构调整和更加注重转变发展方式的背景下，需加大经济结构调整的力度，围绕如下方向：①合理的的产业分工与合作。依据自身的优势，遵循市场导向的原则，积极参与全国，特别是面向泛长三角区域内部的产业分工，重点围绕家电等几个优势产业，形成优势产业群，避免和相邻地区产业结构趋同、导致区域内产业无序竞争的问题；②提高产业技术含量。要注意扶持经济效益高、资源消耗少、环境污染轻、技术含量高、附加值高的产业发展。对技术含量低、污染大、无市场前景的企业和产品要坚决通过相关机制使其逐步淘汰，退出市场；③积极发展循环经济。通过各种政策激励有条件的企业按循环经济模式在企业内部做好资源和废品的循环利用；企业或产业之间要按照生态经济的规律，建立多个企业或产业相互关联、互动发展的工业生态体系。虽然在目前技术、经济等方面条件还不具备的情况下，整体上做到这一步还很难，但在产业规划、布局和招商时要适度考虑，要逐步朝此方向培育和诱导；④积极培育和发展生态环保产业。⑤着力提升第三产业。大力发展现代服务业，尤其是旅游、商贸物流等产业
(2)X区粮食生产主体功能的定位决定了该区在推进城镇化过程中，不宜发展大规模制造业。为此，国家和省级政府会通过建立规范的财政转移支付制度和生态补偿机制来支持地方发展，从而实现基本公共服务均等化和生态环境的养育。该区要充分吸取东部地区由于乡镇企业分散化粗放式发展而造成严重环境问题的教训。为了维持自我发展能力和克服“等、靠、要”的惰性，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，有选择地扶持和培育污染少、资源环境可承载的特色优势产业发展。可在该区域内部选择条件适宜的少数城镇作为重点开发区域，从而使得其粮食生产与保护生态的主体功能和适度工业化保持平衡。特色优势产业的选择要充分利用毗邻长三角的优势，紧紧围绕和依托粮油、畜禽、水产等优势产业，重点扶持、培育、壮大一批从事特色农副产品深加工的龙头企业。要综合采用财税支持、投资优惠、生态标记等方式，扶持限制开发区域的特色优势产业做大做强和支持特色产业向工业园区集聚。此外，还可以探索和尝试为了提高税源而在Z区或其它适合大规模集聚产业的生态受益区划出一定空间，作为X区发展的“产业飞地”，以此来支持X区的发展。
值得注意的是X区境内非金属资源，特别是石英砂、岩盐等较为丰富，具有很大利用前景。该区在城镇化的产业定位时，是否应该发展基于此的资源性产业，要视此类产业发展是否会明显影响到该区作为粮食生产主体功能区功能的发挥。资源型产业发展不当很可能会导致严重的生态环境破坏，但是资源型产业并不必然造成环境问题。只要科学合理利用，就可避免环境破坏。在现代产业组织模式的规范运作下和一定技术条件与规模经济支撑下，如果政府在项目立项、环评、运行等环节能根据资源类产业特点和相关环保规定进行持续有效的严格监管，确保不对环境造成破坏情况下，此类产业是可以发展的。科学合理发展此类产业会增强X区的经济实力，减少国家的转移支付压力。为此,X区应该选择那些有实力，社会责任心强的大企业作为合作对象，通过科学论证来制定和规划此类产业发展的短期与中长期计划。
3、人口调控
主体功能区的核心思想包含着合理调整我国人口的未来布局。实现这一目标，合理、有序的人口迁移是关键环节。按照主体功能区划的构想，鼓励优化开发区和重点开发区域应积极吸纳来自限制开发区和禁止开发区域的人口转移。
人口城镇化是不同功能区之间和功能区内部人口迁移的主要手段。不同功能区域内的人口城镇化要按照功能区主体功能的要求正确引导。Z区和X区，特别是Z区应按主体功能区划的要求，在推进城镇化的过程中，充分注重人口的城镇化，其对生态文明建设具有重要的意义。首先，限制和禁止开发区生态环境的承载能力通常都很有限，或者随着农业生产率的提高，区域内农村人多地少的矛盾相当突出。通过跨功能区或功能区内的人口城镇化，可以
做到人口的有效疏散，从而缓解人口对资源环境的压力，利于环境的修复与保护；其次，大批农村人口城镇化可以实现土地等资源的集约利用，使日益凸显的农村面源污染得到有效缓解；最后，重点开发区的人口城镇化或限制开发区的适度人口城镇化，可以截流人口向东部沿海的优化开发区的迁移，缓解核心城市土地资源、水资源短缺、交通拥挤等状况，缓解其生态环境承载力趋饱和的问题。因而按照功能区要求，通过合理的方式和手段来推进人口的有效转移，对协调城镇化和生态文明的关系至关重要。
Z区在人口城镇化方面应通过产业的集聚和政策引导，广泛吸纳包括X区在内的限制开发区、禁止开发区和本区内流动人口的能力；X区内一些经合理规划的主要节点城镇，应通过发展特色经济和增加公共服务等措施，来吸纳区域内的一些农村剩余人口，同时积极鼓励迁移能力较强的人到包括Z区在内的重点开发区、优化开发区寻找就业和发展机会。
为此当前，Z区和X区的城镇化应按照各自主体功能的要求，在人口的城镇化方面制定合理的人口政策和策略：一方面，要提高农村待迁人口的动力和能力。要切实加强农村义务教育、职业教育与劳动技能培训，提高待迁人口就业的能力；改革农村土地制度，允许土地承包经营权流转交易和变现，松动农民和农村的联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资，而非用于在农村的住房等投资；按照政府引导、市场推动的原则，积极探讨相关激励机制，将人口迁移和生育行为、土地置换与流转、经济激励政策等结合起来，引导和激励待迁人口的城镇化。另一方面，要增强Z区和X区域内的县城与主要节点城镇吸纳人口的能力和吸引力。为此，要加快发展，创造更多的就业机会；改进公共服务，将公共服务的覆盖范围扩大至当地所有有合法稳定收入和住所的居民，改善其生产生活条件，促进他们融入城市社会；要改革户籍、教育、就业、住房、社会保障等制度，促进农民工就业定居。
4、土地调控
我国是世界上人地矛盾最紧张的国家之一。在粗放型经济增长方式影响下和工业化、城镇化快速发展的背景下，保护土地资源与发展经济的矛盾日益突出。土地不仅具有生产功能，也具有显著的生态功能。保护有限的土地资源有利于保障我国未来的粮食安全、社会稳定和生态安全。建设主体功能区的一个主要目标之一，就是实现土地的集约利用和保护耕地。为此，国家在设定主体功能区时，提出了构建主体功能区差别化土地政策的设：对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制；在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给；对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
Z区和X区在推进城镇化时，要本着土地集约利用和严格耕地保护的思想，按照各自功能区的主体功能要求，充分发挥土地政策的约束和导向功能，实行差别化的土地利用思路和调控方法，以此来作为协调城镇化和生态文明关系的一个重要内容和手段。Z区作为未来新的经济增长极和人口集聚区，对其的土地政策思路是：在政策和资源环境许可的范围内，在集约利用土地的前提下，适当提供更多的的用地指标以促进城镇化进程中相关产业的发展，加快发展速度；在集约利用前提下，对于发展中所缺的土地指标，在充分盘活功能区内存量土地基础上，可通过适当放宽耕地占补平衡标准和在保证转让方土地收益条件下的跨功能区土地指标转让等方式解决；土地指标要优先向发展
二、三产业，特别是第二产业的各类园区里的项目、产业配套项目、可为当地提供大量就业机会的产业项目、生产性环保性基础设施等符合功能区发展要求的项目倾斜。
X区由于国家重要商品粮生产基地的主体功能定位，决定了对其的土地政策思路是限制建设用地，严格土地用途管制，确保耕地占补平衡，加强耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，确保耕地的数量、质量和发展现代农业的生态承载力。因此，对X区城镇化进程中的新增建设用地指标，应按功能区主体功能的要求进行限制。对一些小城镇的数量和规模要从严控制，避免小城镇建设遍地开花，严重浪费土地资源的摊大饼式无序发展；对其区域内的县城和一些重点镇在科学预测未来人口迁入量和特色产业未来发展潜力的基础上，合理规划其规模；对所批准的建设用地指标应主要通过盘活存量土地和土地整理等方式获取；为了实现公共服务均等化和特色经济的发展，其新增建设用地应优先用于发展特色产业、基础设施、以及公共设施建设等方面。
5、考核评价
不同类型主体功能区内的城镇化内容和围绕主体功能发挥所要求的环境水平是不一样的。因此，单纯以GDP与经济增长作为绩效评价与政绩考核的标准，去评判一个地方城镇化进程的成效与生态环境的优劣，以及它们关系的协调性，就有失公允与客观。其造成的后果就是容易导致拥有不同发展条件的地区之间盲目攀比，造成资源的无序开发和环境的严重破坏。政绩评价与考核是政府行为的指挥棒，是引导、约束、调控城镇化合理发展的重要乎段。它的合理设置与否，将直接影响城镇化与生态文明的协调性。因此，要根据不同主体功能区主体功能的差别，实行分类评价和考核，其是协调城镇化与生态文明关系的一个重要调控方式。
Z区的主体功能定位是未来重要的产业的承接转移区和人口集聚区，因此对其的城镇化进程应优先综合评判承接产业转移的吸引力、工业化水平、经济增长速度与质量、对外来劳动力和人口的吸引力、人口集聚规模、就业岗位增量、对迁入人口履行公共服务的情况等符合该功能区主体功能定位的指标。
X区由于自身粮食生产主体功能区的功能定位和不具备大规模工业化与集聚人口的条件与吸引力，因此要相对弱化对其城镇化与工业化水平和经济增长速度的评判，要优先评判它发展农业所需的水、土等资源的保护状况、农业生产条件的提高、特色产业的发展、公共服务的提供、基础设施的改善、外迁人口能力的提高等功能区面临的主要问题。要把转移支付资金的拨付与对解决这些问题的考核情况挂起钩来，控制转移支付资金流向不符合功能区发展要求的项目。
结语：本课题基于主体功能区视角的研究是一个尝试，仅仅想借此给类似的研究以启示；限于时间和篇幅上的的原因，许多内容只是一个方向性的提及，并未作深入研究；还有许多诸如生态补偿、财政转移支付等方面的相关内容也鲜有提及，对此，后续研究将关注。
参考文献:
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课题负责人：姜小平
课题组成员：李孙强朱进
蒋传文 孙信文 李志忠
执笔 人：李志忠
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